Pubblicato il 11/05/2026

N. 03660/2026REG.PROV.COLL.

N. 01565/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1565 del 2025, proposto dall’ATER - Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenza Di NO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 21560/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 la consigliera LV NO;

Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e RI

1. Con ricorso proposto in primo grado ai sensi dell’art. 117 c.p.a. l’ATER ha agito avverso il silenzio asseritamente serbato da Roma Capitale rispetto al procedimento – avviato nel 2013 - di variazione dello strumento urbanistico, con specifico riferimento all’individuazione delle aree di atterraggio destinate a ospitare le volumetrie riconosciute all’Azienda in virtù della Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 20 del 9/10 aprile 2013, in misura pari a mc. 678,717 (corrispondenti a mq 212.099 di S.U.L.), e per la conseguente condanna del Comune a provvedere, mediante l’approvazione della variante e l’individuazione delle predette aree di atterraggio.

1.1. L’odierna appellante ha esposto in primo grado di essere proprietaria di un’area sita nel Comune di Roma, località “Casal Giudeo” dell’estensione di mq 724,820, contraddistinta catastalmente al foglio n. 1164 p.lle nn.1, 3, 4, 5, 6, 7, 14, 18, 19 e 20;

Tale comprensorio, in base al P.R.G del 1965 aveva destinazione edificabile (zona di espansione E1 con densità 200 ab/ha).

Successivamente, la variante generale c.d “Piano delle Certezze” (Deliberazione di C.C n. 92 del 1997) conservava per tutto il comprensorio in esame la precedente destinazione urbanistica edificatoria E.1.

1.2. Per contro, il P.R.G approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 12 febbraio 2008, nel destinare le suddette aree ad “Agro Romano” per ragioni di tutela paesaggistico-ambientale, le ha rese inedificabili.

1.3. Con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 20 del 9/10 aprile 2013, Roma Capitale ha deliberato di adottare una variante al vigente P.R.G. e di modificare l’art. 19, comma 1 delle NTA, al fine di estendere il meccanismo della c.d. compensazione urbanistica anche alle aree in esame. Nella delibera in questione sono stati quindi attribuiti “diritti edificatori” pari a mc. 678,717, corrispondenti a mq. 212.099 di S.U.L.

1.4. Nelle premesse della delibera n. 20 del 9/10 aprile 2013 si è dato atto che:

a) con decisione n.119/2012 del 6 gennaio 2012, il Consiglio di Stato, Sez. IV, ha riconosciuto il diritto alla compensazione urbanistica per le aree (oggetto di quel giudizio) che avevano subito il sacrificio della capacità edificatoria per le stesse ragioni di tutela paesaggistica ed ambientale relativa al comprensorio di San Giudeo;

b) che nella motivazione della propria decisione il Consiglio di Stato, sulla base di una ricostruzione sostanzialmente unitaria degli atti di pianificazione urbanistica culminati con l’approvazione del nuovo PRG, ha affermato l’irragionevolezza della differenziazione, ai fini del riconoscimento della compensazione, tra i suoli penalizzati dalla Variante delle Certezze e i suoli penalizzati dal nuovo PRG;

c) che inoltre lo stesso Consiglio di Stato, preso atto che il Comune di Roma ha inteso introdurre con propria scelta di insindacabile discrezionalità urbanistica l’istituto della compensazione, ha espressamente sancito il principio della necessaria applicazione dell’istituto per tutte le aree che hanno subito la medesima privazione della capacità edificatoria “ indipendentemente dal momento e dall’atto con cui questa è stata realizzata ”;

d) che tali principi sono stati successivamente confermati e ribaditi dallo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza della Sez. IV, n.2360 del 20 aprile 2012.

1.5. Nella delibera del 2013 è stato anche precisato che:

a) “ è giusto ed opportuno, anche al fine di evitare un esito del contenzioso pendente che si annuncia con ogni probabilità sfavorevole per Roma Capitale atteso lo stato attuale della giurisprudenza amministrativa in materia di compensazione, dare attuazione anche in questo caso ai principi generali affermati dal Consiglio di Stato, con conseguente rinuncia da parte dei ricorrenti ai gravami attualmente pendenti ”;

b) “ che, in aggiunta alle considerazioni di legittimità generale, deve trovare corretto apprezzamento in particolare l’interesse pubblico connesso al riconoscimento dei diritti edificatori soppressi in danno di ATER, atteso che – in coerenza con la missione istituzionale dell’Azienda – tali diritti saranno attuati con la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, contribuendo così in modo significativo a dare risposta all’emergenza abitativa, che è obiettivo primario sia dell’Amministrazione Capitolina che della Regione Lazio ”;

c) “ che pertanto gli obiettivi e le finalità enunciati in precedenza sono perseguibili con il riconoscimento ai richiedenti di una volumetria pari a quella soppressa dall’attuale PRG vigente ”.

1.6. La suddetta deliberazione ha poi rinviato a successivi provvedimenti (da adottarsi, all’occorrenza, anche in variante al P.R.G.), tanto l’individuazione delle aree destinate alla localizzazione dei diritti edificatori (in ipotesi) riconosciuti (cd. “aree di atterraggio”), quanto la determinazione degli stessi in termini di consistenza, precisando che in applicazione del principio della cd. “equivalenza economica”, la localizzazione sarebbe avvenuta in forza dei criteri già adottati da Roma Capitale nei casi di compensazione urbanistica.

1.7. Tuttavia il Comune non ha poi approvato – portando a conclusione il relativo iter modificativo – le deliberate modifiche all’art. 19 delle NTA né, tantomeno, ha provveduto ad adottare i successivi provvedimenti amministrativi necessari ad individuare le aree destinate alla localizzazione dei diritti edificatori riconosciuti, rendendoli concretamente utilizzabili.

1.8. Nell’inerzia del Comune e dopo plurime sollecitazioni l’Agenzia ha adito il T.a.r. al fine di ottenere “ l’accertamento dell’obbligo di provvedere, nonché l’accertamento della fondatezza della pretesa, e conseguentemente la condanna dell’Amministrazione intimata ad approvare la variante all’art. 19, NTA del PRG, individuando le aree destinate alla localizzazione dei diritti edificatori riconosciuti in favore di ATER, nonché a porre in essere tutte le ulteriori, necessarie attività procedimentali e/o provvedimentali ”.

In via subordinata, in caso di inutilizzabilità dei diritti edificatori illo tempore assegnati, ha domandato la condanna di Roma Capitale a corrispondere il valore monetario degli stessi, corrispondente, a dire dell’appellante. ad euro 65.856.896,59; in via ulteriormente subordinata ha chiesto la medesima condanna quantificandola secondo il valore dell’indennità espropriativa prevista per l’acquisizione delle aree che hanno generato i diritti edificatori, da determinarsi nel contraddittorio con le parti interessate.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r.:

- ha accolto “ nei termini di cui in motivazione ” la domanda di accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Roma Capitale “ dovendosi dichiarare l’obbligo dell’amministrazione resistente di concludere il procedimento di variante al PRG di cui si tratta, impregiudicato restando il relativo esito, entro il termine di giorni 180 dalla pubblicazione ovvero, se anteriore, dalla notifica della presente sentenza ”;

- ha precisato che “ Resta fermo che l’ente, pur tenuto a concludere il procedimento, eserciterà gli spazi di discrezionalità residui, tenuto di eventuali auto-vincoli posti da precedenti delibere. In presenza di un potere non ancora esercitato e di ampi margini di discrezionalità pianificatoria, non può questo Tribunale ordinare l’adozione di uno specifico provvedimento, pena la violazione del principio di separazione dei poteri ” (punto 7 della motivazione);

- ha ritenuto assorbite le ulteriori domande, relative al risarcimento del danno per equivalente, in quanto dichiaratamente svolte in via subordinata (punto 10 della motivazione).

3. L’appello concerne le statuizioni contenute ai punti 7 e 10 della motivazione le quali sarebbero lesive dell’interesse di ATER: i) ad ottenere – tramite l’approvazione della variante e contestuale individuazione delle aree di atterraggio – un utilizzo realmente satisfattivo dei diritti edificatori riconosciutigli con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 20 del 2013; (ii) ovvero, in subordine - in caso di inutilizzabilità dei diritti edificatori che le sarebbero stati già illo tempore assegnati - la condanna di Roma Capitale a corrispondere il valore monetario dei diritti edificatori non sfruttati, come quantificati nel ricorso di primo grado.

Nello specifico l’ATER ha dedotto quanto segue.

I. Con il primo motivo ha lamentato che il T.a.r. non abbia considerato i contenuti prescrittivi della delibera modificativa dell’art. 19 delle NTA.

La Delibera. n. 20/2013, nel rinviare a successivi provvedimenti (da adottarsi solo all’occorrenza in variante al PRG) l’individuazione delle aree destinate alla localizzazione dei diritti edificatori riconosciuti, non avrebbe inteso riservarsi ulteriori margini di discrezionalità.

Tale attività sarebbe sostanzialmente vincolata non potendo più essere messa in discussione l’ an della scelta pianificatoria di estendere l’istituto della compensazione urbanistica anche al comparto di Casal Giudeo.

Né sarebbe corretto sostenere che si sia realmente “ in presenza di un potere non ancora esercitato ”.

La delibera del 2013 non avrebbe fatto altro che scandire, per fasi successive, l’unico e solo potere discrezionale già esercitato: quello di pianificazione urbanistica.

D’altro canto, tale prospettazione trova un’ulteriore conferma proprio nell’art. 19 delle NTA che, per la parte non interessata dalla modifica operata con la Del. C.C. n. 20/2013, stabilisce il principio (comma 2) per cui nelle compensazioni urbanistiche è lo stesso Piano a dover individuare “ strumenti e localizzazioni idonei a trasferire in ambiti specifici l’edificabilità da compensare ”.

L’Amministrazione capitolina sarebbe stata quindi vincolata anche all’individuazione delle aree di atterraggio.

Con l’adozione della Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 20/2013 si sarebbe esaurito ogni originario profilo di discrezionalità.

Poiché, inoltre, sussiste un interesse pubblico al riconoscimento dei diritti edificatori in capo all’ATER, in ragione dei fini istituzionali perseguiti dall’Ente, il T.a.r. avrebbe dovuto espressamente condannare Roma Capitale ad adempiere all’obbligo di individuare ed assegnare alla ricorrente le superfici idonee, secondo lo strumento urbanistico, ad ospitare i diritti edificatori a quest’ultima riconosciuti.

II. Con il secondo motivo viene censurato l’omesso esame della domanda di risarcimento del danno proposta in via subordinata (punti 3 e 4 delle conclusioni del ricorso di primo grado).

Secondo l’appellante, la domanda di condanna al risarcimento del danno per equivalente non poteva essere dichiarata assorbita dal momento che la situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio non era stata soddisfatta. La domanda è stata pertanto riproposta.

3. Si è costituita per resistere Roma Capitale.

4. Le parti hanno depositato memorie in vista della camera di consiglio del 5 marzo 2026 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

5. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Può quindi prescindersi dall’eccezione di improcedibilità sollevata da Roma Capitale in relazione alla sopravvenuta adozione della deliberazione n. 37 del 27 gennaio 2026, recante “ Controdeduzione all’osservazione presentata alla Deliberazione A.C. n. 206/2025 e contestuale approvazione, ai sensi dell’art. 10, della Legge n. 1150/1942 e dell’art. 9 comma 61-62 della L.R. n. 19/2022, della Variante al Piano Regolatore Generale con modifica all’art. 19, comma 1, delle NTA, adottata con deliberazione C.C. n.20/2013 e controdedotta con deliberazione A.C. n. 206/2025. Riconoscimento di diritti edificatori in favore dei proprietari di terreni compresi nell’ex zona E1 di PRG previgente denominata “Casal Giudeo ”.

6. In via preliminare giova ricordare che, relativamente all’adozione ovvero approvazione di atti di pianificazione urbanistica e relative varianti, è generalmente da escludersi la sussistenza di un obbligo di provvedere, trattandosi di atti discrezionali nell’ “ an ”, anche in considerazione delle valutazioni lato sensu politiche riservate all’Amministrazione che rendono l’inerzia sostanzialmente insindacabile da parte del giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 7316 del 2020).

Nel caso in esame, tuttavia, l’Amministrazione capitolina ha già effettuato tale opzione, avviando già dal 2013, il procedimento di variante del PRG vigente, finalizzato ad applicare il meccanismo della c.d. compensazione urbanistica anche al comprensorio di Casal Giudeo.

Ne consegue che, come avviene nelle ipotesi di procedimenti officiosi aventi ad oggetto attività di natura generale programmatoria e pianificatoria dovuta nell’ an ma discrezionale nel quomodo e nel quid (cfr., ad esempio, Cons. Stato, sez. V, n. 273 del 22 gennaio 2015 nonché, da ultimo Cons. giust. amm., n. 905 del 2020), in mancanza di una puntuale previsione normativa, l’Amministrazione non può sospendere o interrompere sine die il procedimento di approvazione (Cons. Stato, sentenza n. 7316 del 2020, cit.).

Va tuttavia rimarcato che l’azione disciplinata dall’art. 117 del c.p.a., esercitata nella fattispecie, ha natura strumentale e il giudice non può pronunciarsi sul merito della pretesa azionata, essendo tale eventualità limitata ai soli atti vincolati, ed a quelli in relazione ai quali si sia interamente esaurito lo spettro di discrezionalità riconosciuto all’Amministrazione e al contempo non siano necessarie attività istruttorie, come stabilito dall’art. 31, comma 3, del c.p.a. (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, 9 giugno 2016, n.11).

6.1. Orbene, l’approvazione di uno strumento urbanistico (e delle relative varianti), non costituisce certamente un atto vincolato, se non altro perché essa rappresenta l’esito di un procedimento complesso, finalizzato a contemperare una pluralità di interessi pubblici e privati.

Pertanto, la scelta operata dal Consiglio comunale, attraverso la delibera di adozione, è naturaliter destinata a confrontarsi con gli apporti collaborativi dei privati, nonché con i rilievi e le osservazioni di altri Enti pubblici, ed in particolare della Regione la quale, almeno secondo il modello della legge urbanistica fondamentale, è generalmente dotata di un potere di co- decisione.

Analogamente avviene anche in base alla legislazione urbanistica della Regione Lazio, la quale attualmente prevede uno speciale procedimento di co – pianificazione, disciplinato dall’art. 66 – bis della l. n. 38 del 1999.

Nel caso in esame, dagli atti emerge peraltro che la variante è sottoposta al regime semplificato di cui all’art. 9, commi 61 e ss. della l. r. n. 19 del 2022, secondo cui “ Al fine di semplificare i procedimenti amministrativi in materia di governo del territorio e di pianificazione urbanistico-edilizia, Roma Capitale, ferme restando le funzioni ad essa già conferite dalla normativa statale e regionale, provvede all'approvazione delle varianti al Piano regolatore generale e alle norme tecniche attuative, [...] e successive modifiche, le varianti di cui agli articoli 4, commi 1 e 5, e 6 bis della legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure) e le varianti derivanti dai programmi di rigenerazione urbana di cui all'articolo 2, comma 6, della legge regionale 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio), in conformità alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e successive modifiche, secondo le disposizioni di cui ai commi 62 e 63.

62. Le varianti di cui al comma 61 sono adottate dall'Assemblea capitolina, garantendo idonei processi di partecipazione e informazione dei cittadini. Le varianti adottate sono depositate per trenta giorni presso la segreteria comunale in libera visione al pubblico, dandone avviso; nei successivi trenta giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso di deposito, chiunque può presentare osservazioni. Nei successivi sessanta giorni l'Assemblea capitolina si esprime sulle osservazioni presentate e approva le varianti apportando le modifiche conseguenti al recepimento delle osservazioni ritenute accoglibili. Le varianti approvate sono pubblicate sull'albo pretorio di Roma Capitale, dandone notizia sul relativo sito istituzionale, e acquistano efficacia il giorno successivo a quello della loro pubblicazione .

63. Le varianti adottate ai sensi del comma 62 sono trasmesse alla Regione entro dieci giorni dal loro deposito presso la segreteria comunale. Qualora, entro i successivi venti giorni, la Regione accerti che le varianti adottate, per la loro portata generale, determinano la modifica delle caratteristiche essenziali dello strumento urbanistico generale o dei relativi criteri di impostazione, ne dà comunicazione a Roma Capitale che provvede secondo le disposizioni di cui all'articolo 66 bis della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche .

Anche secondo il regime semplificato, la modifica urbanistica rimane pertanto il frutto di un procedimento pluristrutturato il cui esito non è in alcun modo “vincolato”.

Risulta pertanto del tutto corretto che il T.a.r. – conformemente ai consolidati principi in materia - abbia ritenuto “impregiudicato” l’esito del procedimento.

7. Per quanto concerne le domande “assorbite” dal T.a.r. esse sono infondate per insussistenza in capo alla ricorrente del diritto soggettivo che la stessa assume leso.

L’espressione “diritti edificatori” è infatti una modalità espressiva descrittiva dell’istituto della c.d. compensazione urbanistica, disciplinato ad oggi solo da alcune leggi regionali, non esistendo ancora un modello tipizzato nella legislazione urbanistica nazionale.

Trattasi di una modalità di attuazione dello strumento generale che si pone talora come alternativa all’espropriazione (il proprietario ad esempio, cede l’area vincolata al Comune in cambio della disponibilità di cubatura su un’altra area), ovvero può realizzarsi mediante accordi tra proprietari e titolari della compensazione (cfr., in tal senso, il comma 2, dell’art. 19, cit.).

Nel caso del PRG in esame è poi prevista ai fini dell’assegnazione delle aree acquisite alla disponibilità dell’Amministrazione, all’interno degli ambiti di compensazione, una “ sollecitazione pubblica, anche in più fasi e con le procedure di cui all’art. 14, rivolta ai soggetti destinatari delle compensazioni: nell’avviso pubblico, oltre alle aree interessate, dovranno essere individuati i criteri di formazione della graduatoria, ivi compresa l’offerta di riduzione della SUL di compensazione, che dovrà regolare l’ordine di scelta delle aree da parte dei candidati ” (comma 4).

7.1. Alla luce di quanto testé evidenziato, deve pertanto ritenersi che i diritti edificatori costituiscano un diritto soggettivo solo nel senso che, una volta recepita tale modalità compensativa nello strumento urbanistico anche per il comprensorio in esame, i proprietari delle aree interessate, possano pretendere dall’Amministrazione, in forza di tale previsione, di individuare le aree, alternative a quelle vincolate, sulle quali potranno esercitare lo ius aedificandi previa la loro individuazione e successiva assegnazione secondo i meccanismi stabiliti dallo stesso PRG.

È quindi evidente che tale diritto non si è ancora perfezionato, proprio perché la sua definitiva configurazione non potrà che derivare, quanto a consistenza e localizzazione, dalla conclusione del procedimento di variante avviato nel 2013

Ed è in questo senso che il T.a.r ha fatto riferimento al concetto di “poteri non ancora esercitati”, volendo invero intendere con tale espressione, ancorché imprecisa, che l’effettivo contenuto che la variante avrebbe definitivamente assunto, sarebbe comunque dipeso dall’ulteriore sviluppo dell’ ite r urbanistico, la cui definizione non è tuttavia rimessa esclusivamente alla volontà provvedimentale dell’Amministrazione capitolina.

8. Per quanto appena argomentato, l’appello deve essere respinto.

La peculiarità della fattispecie, giustifica però l’integrale compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA MB PI, Presidente FF

LV NO, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ST	IL PRESIDENTE
LV NO	RA MB PI

IL SEGRETARIO