Pubblicato il 05/12/2025

N. 09618/2025REG.PROV.COLL.

N. 05235/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5235 del 2024, proposto dal Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

LA IG, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Landolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Portico di Caserta, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione seconda) n. 8452 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di LA IG;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Cons. EP La GR;

Udito nell’udienza pubblica del 9 ottobre per la parte appellata l’avvocato Federico Mazzei in sostituzione dell’avvocato Fabio Landolfi;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- L’originario ricorrente, sig. LA IG, in prime cure proponeva domanda risarcitoria sia nei confronti del Comune di Portico di Caserta, sia nei confronti del Ministero dell’economia e finanze, in ragione del pregiudizio da costui asseritamente subito in conseguenza del provvedimento di decadenza dal ruolo di revisore dei conti n. 190422 del 23 luglio 2019, adottato dal Ministero dell’economia e finanze per violazione dell’art 1, commi 470 e 471, della l. n. 232 del 2016.

1.2.- Tale provvedimento era stato impugnato dal medesimo ricorrente dinanzi al T.a.r. per il Lazio il quale lo aveva poi annullato con sentenza n. 15467 del 2022, passata in autorità di cosa giudicata.

1.3.- All’esito del giudizio di prime cure, con sentenza n. 8452 del 2024 il T.a.r. per il Lazio, sez. II, dichiarava inammissibile la domanda di risarcimento del danno spiegata nei confronti del Comune di Portico di Caserta poiché la condotta ad esso contestata non sarebbe stata correlata ad « un illegittimo esercizio del potere, bensì semmai in un contegno inerte meramente materiale di un funzionario di detto Comune », con conseguente cognizione da ascriversi – secondo il T.a.r. – alla potestas iudicandi del giudice ordinario. Quanto alla domanda proposta nei confronti del Ministero dell’economia e finanze, il T.a.r. la accoglieva parzialmente, tenuto conto, tra l’altro, della natura vincolata del provvedimento indicato come causativo del danno e annullato in sede giurisdizionale, e condannava il medesimo Ministero al risarcimento in favore del ricorrente per complessivi euro 13.876,30, oltre accessori.

2.- Avverso tale ultima sentenza ha interposto appello il Ministero dell’economia e delle finanze il quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Error in procedendo. In punto di giurisdizione, sostiene l’appellante Ministero che avrebbe errato il T.a.r. nel declinare la potestas iudicandi sulla domanda risarcitoria proposta nei confronti del Comune, e ciò in ragione della unitarietà della fattispecie di responsabilità della p.a. da provvedimento illegittimo;

2) Error in iudicando circa la insussistenza dei presupposti (in particolare, dell’elemento soggettivo della responsabilità, ossia la colpa) indispensabili ai fini dell’accoglimento della domanda risarcitoria nei confronti del Ministero dell’economia e finanze. Erroneamente il T.a.r. avrebbe accertato gli elementi costitutivi dell’illecito in capo al Ministero e, segnatamente, della colpa, avuto riguardo alla asserita mancata violazione di regole di condotta e alla presenza di un errore scusabile;

3) Error in iudicando sulla errata determinazione della somma a titolo di risarcimento liquidata dal T.a.r. in favore del ricorrente. Sostiene il Ministero che il T.a.r. non avrebbe fatto buon governo dei canoni di liquidazione di somme a titolo di risarcimento del danno, avendo escluso l’ aliunde perceptum . Nel caso di specie, avrebbe potuto, secondo quanto prospettato, calcolare il danno in via equitativa e forfettaria, in misura inferiore all’importo liquidato in sentenza.

3.- Si è costituito in giudizio il sig. LA IG il quale ha concluso per l’infondatezza dell’appello stante la responsabilità del Ministero.

4.- Il Comune di Portico di Caserta, sebbene ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

5.- In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato ulteriori scritti volti a ribadire le rispettive tesi difensive.

6.- All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025, presente il solo procuratore della parte privata, l’appello, su richiesta dello stesso, è stato trattenuto in decisione.

7.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è fondato solo in parte.

8.- Ai fini di una migliore intelligenza delle questioni sottoposte alla cognizione del Collegio giova ricostruire succintamente l’assetto fattuale della vicenda che ha condotto all’odierno giudizio risarcitorio.

8.1.- L’originario ricorrente ricopriva la carica di revisore dei conti presso il Comune di Portico di Caserta, come da incarico conferitogli dal Comune il 28 marzo 2019. L’incarico prevedeva una durata triennale, dal 1° aprile 2019 al 31 marzo 2022.

8.2.- Nell’espletamento di tale incarico, ogni anno il ricorrente era obbligato, in via sostitutiva, a trasmettere al Ministero dell’economia e delle finanze la certificazione dei risultati finanziari conseguiti dal Comune di Portico di Caserta nell’anno di riferimento.

8.3.- Tale obbligo informativo trovava (e trova) una sua compiuta disciplina legislativa nell’art. 1, commi 466, 470 e 471, della legge n. 232 del 2016, disposizioni secondo cui entro il 31 marzo di ogni anno ciascun ente locale è tenuto a trasmettere al MEF la certificazione dei risultati conseguiti nell’anno precedente, utilizzando l’apposito sito « http://pareggiobilancio.mef.gov.it ». In mancanza di trasmissione da parte dell’ente locale, spetta al suo revisore (nel caso di specie, monocratico), in qualità di commissario ad acta, effettuare detta trasmissione entro 60 giorni dalla data di approvazione del rendiconto di gestione (e cioè entro il termine di 60 giorni a decorrere dal 30 aprile di ogni anno).

8.4.- Nel caso di specie, il ricorrente era incorso nell’inosservanza dell’obbligo prescritto dal comma 471 sopra menzionato. Ed infatti: a) egli si era insediato nel ruolo di revisore legale del Comune di Portico di Caserta in data 4 aprile 2019, e cioè quando il termine ex lege (31 marzo 2019) per il suddetto adempimento da parte del Comune di Portico di Caserta (ossia l’invio al Ministero dell’economia e finanze della certificazione dei risultati finanziari dell’anno precedente) era già spirato; b) conseguentemente il ricorrente – nella sua veste di commissario ad acta del Comune di Portico di Caserta – avrebbe dovuto trasmettere al Ministero i risultati finanziari del Comune di Portico di Caserta dell’anno 2018 entro 60 giorni dalla data di approvazione del rendiconto di gestione, ossia entro il 29 giugno 2019; c) in data 25 giugno 2019, il ricorrente trasmetteva la certificazione di cui trattasi a mezzo email non già direttamente al Ministero bensì al responsabile del settore finanziario del Comune di Portico di Caserta, delegandolo espressamente a trasmettere detta certificazione al medesimo Ministero entro il termine ultimo consentito dalla legge (29 giugno 2019); con tale comunicazione il ricorrente specificava che il lasso temporale intercorrente tra la data della sua delega (25 giugno 2019) e quella di scadenza dell’adempimento (29 giugno 2019) non gli avrebbe consentito di registrarsi quale nuovo utente nel sistema web appositamente previsto dalla legge per la trasmissione al Ministero della certificazione ( http://pareggiobilancio.mef.gov.it ); d) il responsabile del settore finanziario del Comune di Portico di Caserta ometteva da ultimo (per mera dimenticanza) di adempiere all’incarico conferitogli dall’odierno ricorrente; ciò come risulta chiaramente da una specifica dichiarazione resa da tale soggetto in data 25 luglio 2019, con cui egli affermava che « in data 25/06/2019 ha ricevuto, a mezzo mail, dal Revisore dei conti, in qualità di Commissario ad acta, il file contenente la certificazione sulla trasmissione, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali di cui all’art. 1 comma 466 della Legge n°232/2016 per l’anno 2018, debitamente firmata digitalmente. Nella medesima attestazione, poi, si affermava che, giusta accettazione di delega, si è impegnato ad inoltrare la stessa certificazione sul portale del MEF-Rgs mediante accesso con le credenziali in possesso dell’Ente, nei termini prescritti dalla normativa e che in data 26/06/2019, su richiesta specifica del predetto Commissario ad acta ha fornito allo stesso rassicurazioni sull’esito positivo dell’inoltro che, in realtà, per dimenticanza, non è mai avvenuto ».

8.5.- Il ricorrente, quindi, ometteva di trasmettere tempestivamente al Ministero la certificazione dei risultati finanziari conseguiti dal Comune di Portico di Caserta nell’anno 2018.

8.6.- Con provvedimento prot. 190422 del 23 luglio 2019, pertanto, il Ministero comunicava al ricorrente la decadenza dal ruolo di revisore dei conti per violazione dell’art. 1, commi 470 e 471, della legge 11 dicembre 2016 n. 232, e cioè per non avere il revisore medesimo – in qualità di Commissario ad acta del Comune di Portico di Caserta – trasmesso al Ministero la certificazione dei risultati conseguiti nell’anno 2018.

8.7.- Il revisore impugnava il predetto provvedimento di decadenza dinanzi al T.a.r. per il Lazio il quale lo annullava con sentenza n. 15467 del 2022. Affermava il T.a.r., tra l’altro, la non imputabilità al ricorrente del contestato inadempimento agli obblighi derivanti dal ruolo ricoperto in quanto egli aveva predisposto tempestivamente la certificazione prescritta dalla legge, e aveva provveduto a trasmetterla all’Ente affinché la inoltrasse al Ministero attraverso l’apposito portale di cui egli non possedeva ancora le credenziali. Il ricorrente aveva, inoltre, chiesto conferma dell’avvenuto invio. Tale conferma gli era stata prontamente fornita dal Responsabile finanziario del Comune.

9.- Così delineato l’assetto fattuale della vicenda procedimentale e contenziosa, può passarsi all’esame dei motivi d’appello devoluti dal Ministero dell’economia e finanze.

10.- Ritiene il Collegio di dover prioritariamente esaminare le doglianze, logicamente prioritarie, veicolate con il secondo motivo d’appello con cui il Ministero dell’economia e delle finanze ha censurato la sentenza di prime cure nella parte in cui ha riconosciuto in capo al medesimo Ministero la sussistenza del profilo soggettivo dell’illecito aquiliano.

10.1.- Il motivo è infondato.

10.2.- Dalla sentenza T.a.r. per il Lazio n. 15467 del 2022, cit., emerge, in punto di fatto che:

- il ricorrente ha fornito « la prova del fatto che, pur essendosi insediato quando il termine per l’adempimento da parte dell’ente comunale era già spirato, ha provveduto a redigere, nei termini normativamente prescritti, la certificazione richiestagli in qualità di commissario ad acta »;

- « la suddetta certificazione, firmata digitalmente, è stata trasmessa a mezzo email in data 25/06/2019 al Responsabile del settore finanziario del Comune di Portico di Caserta invitandolo a trasmetterla al Ministero entro il termine ultimo consentito dalla legge per la data del 01/07/2019 »;

- « nella comunicazione, ritualmente versata in atta, il ricorrente specificava che il lasso temporale intercorrente tra la data di trasmissione della certificazione (25/06/2019) e quella di scadenza dell'adempimento (01/07/2019) non consentiva la registrazione del ricorrente quale nuovo utente del sistema web appositamente previsto per il caricamento della certificazione http://pareggiobilancio.mef.gov.it ) e, pertanto, delegava il Responsabile del settore finanziario del Comune ad inviare entro il termine di scadenza la certificazione predisposta utilizzando le credenziali dell’ufficio di ragioneria »;

- « il Ministero intimato ha sollecitato l’invio della certificazione utilizzando l’indirizzo pec del precedente revisore dei conti del Comune e non ha mai, pertanto, intimato correttamente l’invio della certificazione al ricorrente. La circostanza non è irrilevante se si considera che i solleciti alla trasmissione della certificazione vengono menzionati nel corpo della motivazione del provvedimento impugnato ».

10.2.- Ora, è del tutto evidente che il contesto fattuale della vicenda avrebbe imposto una certa prudenza e comunque ogni utile approfondimento sulle ragioni del mancato invio, elementi non considerati dal Ministero. Ne discende la presenza dell’elemento della colpa in capo all’Amministrazione statale, correttamente delineato dal T.a.r. quale an della responsabilità, non infirmato dalle ‘scriminanti’ invocate dalla stessa Amministrazione appellante, le quali si mostrano inconferenti rispetto ad un assetto della vicenda procedimentale del tutto chiaro nel mostrare il suo complessivo difetto di istruttoria. L’amministrazione non poteva limitarsi a dichiarare la decadenza in modo meccanico ma doveva verificarne concretamente i presupposti (comprese eventuali circostanze giustificative).

10.3.- Il secondo motivo d’appello va, dunque, rigettato, residuando, come si vedrà, solo la necessità di valutare la colpa con l’(eventuale e concorrente) responsabilità del Comune.

11.- Con il primo motivo il Ministero ha dedotto l’erroneità della declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di risarcimento del danno proposta dall’originario ricorrente nei confronti del Comune.

11.1.- Il motivo è fondato.

11.2.- Nel ricorso di primo grado il ricorrente aveva, in punto di fatto, evidenziato la presenza di un’omissione del Comune. Il responsabile del servizio finanziario non aveva, infatti, trasmesso, in luogo del revisore chiamato a provvedervi, e per mera dimenticanza, la prescritta certificazione. Aveva pure dedotto l’« innegabile difetto di istruttoria » da parte del Ministero che aveva inviato i solleciti al precedente revisore dei conti ed aveva «basato la, scarna ed insufficiente, motivazione del provvedimento […] proprio su tale circostanza, addebitando al dott. IG di non aver ottemperato a tali solleciti ».

11.3.- Il T.a.r. ha fondato la declaratoria, in parte qua (ossia per la domanda rivolta al Comune di Portico di Caserta), di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sulla base della considerazione secondo cui « il ruolo concretamente esplicato dal Comune di Portico di Caserta nella vicenda […] lo colloca idealmente sulla “polarità privata” di tale rapporto (e cioè a fianco del ricorrente) e non sulla “polarità pubblica” (ovverossia a fianco del MEF ». Ha argomentato il Tribunale che « il Comune di Portico di Caserta (rectius: il suo funzionario) non ha agito in qualità di ausiliario dell’Amministrazione investita del potere autoritativo (id est: il MEF) bensì in qualità di ausiliario del soggetto privato inciso dal potere. Quanto precede esclude a priori la possibilità di ricondurre la responsabilità del Comune di Portico di Caserta nell’alveo della responsabilità da provvedimento amministrativo illegittimo, dovendo essa ascriversi – semmai – al paradigma della responsabilità da comportamento mero (o da comportamento meramente materiale) […]».

11.4.- Ora, a differenza di quanto affermato dal T.a.r., va osservato che la domanda di risarcimento del danno asseritamente cagionato dalla condotta del funzionario comunale era rivolta all’Ente locale e non al singolo soggetto agente: ciò era elemento utile a qualificare correttamente la domanda come discendente da illegittima condotta omissiva del Comune con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, avuto riguardo alla posizione giuridica soggettiva che si era stagliata al cospetto dell’omissione comunale.

A ciò va aggiunto che il funzionario comunale era stato investito dal revisore dei conti di una sorta di « delega » (in fatto, non prevista né dall’insieme delle disposizioni che regolano l’attività dell’organo di revisione, né da quelle riguardanti le funzioni del responsabile del servizio finanziario), individuato per la sua posizione di responsabile del servizio finanziario del Comune (la cui disciplina generale è rinvenibile nell’art. 153 d. lgs. n. 267 del 2000), ossia nella qualità di organo dell’Ente locale.

11.5.- In altre parole, la responsabilità fatta valere dal ricorrente in giudizio era quella dell’Ente territoriale-apparato e non quella del singolo dipendente: la responsabilità amministrativa e quella da fatto illecito sono direttamente riferibili all’Ente quando si dipanano nell’ambito del rapporto di immedesimazione organica e il rapporto organico, nel caso di specie, non era stato rotto.

D’altronde, presupposto della giurisdizione amministrativa secondo la Carta costituzionale è che la tutela giurisdizionale coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità ed in quella esclusiva debba avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione o di soggetti ad essa equiparati: nel caso di specie la domanda è stata proposta, come si è detto, nei confronti del solo Comune, lungi dal trattarsi di una controversia in materia di responsabilità extracontrattuale tra privati.

11.6.- Per tale parte, la statuizione in rito dell’impugnata sentenza va riformata dovendosi ascrivere la giurisdizione, anche in relazione alla domanda rivolta al Comune, al giudice amministrativo.

11.7.- In presenza di una domanda risarcitoria proposta nei confronti di due distinte Amministrazioni, qualora il giudice di primo grado abbia dichiarato il difetto di giurisdizione nei confronti di una di esse, la riforma in appello della statuizione sulla giurisdizione impone al Consiglio di Stato di valutare contestualmente la necessità di un riesame complessivo della vicenda risarcitoria in prime cure ove essa sia connotata da carattere di unitarietà, avuto riguardo anche alla presenza di una ipotetica responsabilità solidale delle Amministrazioni ex art. 2055 c.c. e ferme restando, comunque, le statuizioni in rito e in merito rese nel giudizio di appello.

11.8.- Nel caso di specie, dunque, va disposto l’annullamento parziale della sentenza impugnata, con rinvio al T.a.r. affinché provveda a valutare gli elementi costitutivi dell’illecito in capo al Comune e - ove ne accerti la responsabilità, unitamente a quella del Ministero, stante l’accertamento, qui intervenuto in via definitiva, dell’ an della responsabilità in capo al Ministero dell’economia e delle finanze – le relative ‘quote’ di responsabilità e il conseguente quantum risarcitorio, il tutto alla luce del corretto riparto di giurisdizione.

12.- Tale assetto rende parzialmente privo di interesse, almeno allo stato, lo scrutinio del terzo motivo di appello, involgente la quantificazione della pretesa per equivalente. Nel senso che la definizione compiuta del quantum risarcitorio a carico del Ministero presuppone il giudizio (nel merito) sulla responsabilità (anche) del Comune, giudizio che dovrà ripetersi dinanzi al T.a.r.

13.- Conclusivamente, va accolto il primo motivo di appello, con parziale annullamento della sentenza impugnata e rinvio, in parte qua , della causa al Tribunale amministrativo per il Lazio ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.; il secondo motivo va rigettato e il terzo motivo va dichiarato improcedibile nei sensi indicati.

14.- Le spese di lite vanno compensate in ragione degli specifici profili della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla parzialmente l’impugnata sentenza rimettendo, in parte qua , la causa al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma; per il resto, in parte rigetta e in parte dichiara improcedibile l’appello, secondo quanto specificato in motivazione.

Compensa integralmente le spese fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AD ON, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

EP La GR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP La GR	AD ON

IL SEGRETARIO