Pubblicato il 04/05/2026

N. 03463/2026REG.PROV.COLL.

N. 04975/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4975 del 2025, proposto da
SS Costruzioni s.r.l. in proprio e quale capogruppo mandataria del RTI costituito con Siem s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Giuman, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato LO Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Aeroporto Friuli Venezia Giulia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Reggio D'Aci e Gianni Zgagliardich, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia n. 158 del 2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Aeroporto Friuli Venezia Giulia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. FA AN e uditi per le parti gli avvocati Biagini, in dichiarata delega dell'avv. Giuman, e Reggio D'Aci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1.- Il raggruppamento con mandataria la SS Costruzioni s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 16 aprile 2025, n. 158 del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia, che ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse il suo ricorso avverso la proposta di accordo bonario, ai sensi dell’art. 205 del d.lgs. n. 50 del 2016, del Rup dell’Aeroporto Friuli Venezia Giulia s.p.a.

All’esito della procedura aperta, indetta dall’Aeroporto in data 28 giugno 2022, il raggruppamento appellante è risultato, in data 24 agosto 2022, aggiudicatario dell’appalto avente ad oggetto l’esecuzione degli “ interventi di manutenzione straordinaria del piazzale aeromobili (ampliamento lato nord, ottimizzazione stand; riqualifica via di rullaggio; illuminazione AVL) ”, per l’importo di euro 6.773.235,80.

Il raggruppamento SS, nel corso dell’esecuzione contrattuale, iniziata il 28 novembre 2022 e conclusasi il 24 luglio 2024, ha apposto sul registro di contabilità una prima riserva per il riconoscimento degli importi richiesti a titolo di adeguamento/compensazione prezzi, per un valore di euro 894.011,75 alla firma del SAL n. 7 (esplicitata il 28 dicembre 2023), anche in ragione delle integrazioni richieste con la variante di perizia (la seconda riserva iscritta, relativa a profili contabili, non è oggetto del presente giudizio).

La stazione appaltante ha ritenuto di dare avvio al procedimento di accordo bonario disciplinato dall’art. 205 del d.lgs. n. 50 del 2016, facendovi confluire la domanda promossa dall’appaltatore con la prima riserva; detto procedimento si è concluso con la proposta di accordo bonario formulata dal Rup in data 21 febbraio 2024 per un importo complessivo di euro 211.449,12.

2. – Con il ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia il raggruppamento SS ha impugnato la proposta di accordo bonario, di cui alla nota del 21 febbraio 2024, deducendone l’illegittimità per violazione del d.l. n. 50 del 2022, nonché per eccesso di potere nella inadeguata determinazione dell’importo riconosciuto all’appaltatore a titolo di compensazione dell’aumento dei prezzi.

3. - La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile il ricorso, nell’assunto che oggetto del gravame sia un atto privo di valore provvedimentale, in quanto l’amministrazione, con la proposta di accordo bonario impugnata, « nulla ha disposto, ordinato o accertato, ma ha soltanto formulato una semplice proposta, inidonea ad incidere la posizione soggettiva della ricorrente in relazione alla sua pretesa di riconoscimento dell’adeguamento dei prezzi ».

4.- Con il ricorso in appello il RTI SS Costruzioni s.r.l. ha reiterato, alla stregua di motivi di critica della sentenza, le censure di primo grado, incentrate sull’assunto che la proposta di accordo bonario è lesiva e, se non accettata, deve essere contestata; non ne sarebbe dunque postulabile la natura informale o conciliativa. Ciò anche perché, con effetti eterointegrativi della lex specialis , è intervenuto il nuovo art. 26 del d.l. n. 50 del 2022, a mente del quale la stazione appaltante non può discostarsi dall’applicazione dei prezzi contemplati nei prezzari regionali aggiornati, applicando il ribasso offerto dall’appaltatore.

5. - Si è costituita in resistenza l’Aeroporto Friuli Venezia Giulia s.p.a. eccependo anche il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, nella considerazione che si controverta di compensazione dei prezzi mediante accordo bonario, atto di natura paritetica rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, attenendo alla fase dell’esecuzione contrattuale, e comunque l’infondatezza del ricorso in appello.

6.- All’udienza pubblica del 5 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

TO

1.- L’appello critica la sentenza di prime cure muovendo dal presupposto che la richiesta solo in parte riconosciuta all’appaltatore dalla stazione appaltante con la impugnata proposta di accordo bonario riguarda importi reclamati a titolo di adeguamento prezzi ex art. 26, comma 6- ter , del d.l. n. 50 del 2022; assume che detta proposta integri una definitiva manifestazione di volontà della stazione appaltante, e non si caratterizzi dunque come mera proposta conciliativa, tanto che il contraente privato che non vi aderisca è onerato di attivare apposito contenzioso, secondo quanto disposto dall’art. 205, comma 6- bis , del d.lgs. n. 50 del 2016.

Il motivo è infondato.

Come condivisibilmente rilevato dalla sentenza impugnata, la proposta formulata dal Rup e riportata nella nota di Trieste Airport del 21 febbraio 2024 « non è un atto impugnabile con l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo, giacché con essa l’Amministrazione non ha statuito, in via autonoma o con l’incisione in via unilaterale di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo della ricorrente, sulla spettanza (o sulla non spettanza) dell’adeguamento dei prezzi. Stando anche solo al dato testuale dell’atto impugnato, l’Amministrazione nulla ha disposto, ordinato o accertato, ma ha soltanto formulato una semplice proposta, inidonea ad incidere la posizione soggettiva della ricorrente in relazione alla sua pretesa di riconoscimento dell’adeguamento dei prezzi ».

Invero l’atto impugnato in primo grado è compendiabile nell’affermazione secondo cui « vista la consistente divergenza delle aspettative manifestate dalle parti, il RUP promuove un’azione conciliativa e propone di raggiungere un accordo sulla somma di euro 211.449,12, per la compensazione dell’aumento dei prezzi calcolata sull’intero appalto, per chiudere la lite e ritirare la riserva n. 1 ».

Come noto, l’interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e seguenti cod. civ. per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, dovendo in ogni caso il giudice ricostruire l’intento dell’amministrazione ed il potere che essa ha inteso esercitare in base al contenuto complessivo dell’atto, tenendo conto del rapporto tra le premesse ed il suo dispositivo e del fatto che, secondo il criterio di interpretazione secondo buona fede ex art. 1366 cod. civ., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 30 settembre 2025, n. 7631).

Facendo applicazione di tali regole ermeneutiche, l’atto impugnato, anche nella versione recante la “formalizzazione della proposta del RUP”, non sembra assumere un carattere di immediata lesività, ma di proposta esplicativa della determinazione dell’importo riconosciuto, peraltro in misura superiore a quanto proposto con la relazione riservata del Direttore dei lavori.

2. - Si potrebbe aggiungere che la differente soluzione in ordine al carattere vincolante della proposta di accordo bonario determinerebbe una declinatoria della giurisdizione del giudice amministrativo a mente dell’art. 205, commi 6 e 6- bis , del d.lgs. n. 50 del 2016 (da cui è evincibile la giurisdizione del giudice ordinario); ma, essendo tale profilo del difetto della giurisdizione amministrativa stato eccepito dalla società Aeroporto Friuli Venezia Giulia in primo grado, andava, se del caso, dalla stessa società devoluto in appello con apposito motivo (di impugnazione incidentale) avverso la statuizione implicita di rigetto, secondo quanto prescritto dall’art. 9 cod. proc. amm. (Cons. Stato, III, 7 ottobre 2020, n. 5946), e non già riproposto con memoria difensiva.

3. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

Sussistono tuttavia, per la peculiarità della controversia, le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO NN LO OT, Presidente

FA AN, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'NS	IL PRESIDENTE
FA AN	LO NN LO OT

IL SEGRETARIO