Pubblicato il 10/03/2026

N. 01932/2026REG.PROV.COLL.

N. 04008/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4008 del 2024, proposto da
Delmedico Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Mariani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Comune di Triggiano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 226 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Triggiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. AU IS e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Delmedico Costruzioni a.r.l., nella qualità di proprietaria di suoli ricompresi nel piano di lottizzazione ricadente in zona di nuova espansione C/1, località S. Lorenzo, in parte destinato alla realizzazione di edilizia residenziale pubblica, ha chiesto al Comune di Triggiano la restituzione della volumetria che avrebbe potuto essere espressa dai suoli di sua proprietà, e che sarebbe stata invece illecitamente utilizzata dal Comune senza espropriazione e corresponsione del relativo indennizzo, ovvero, in alternativa, l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante della volumetria stessa.

2. Più precisamente, espone la società appellante di aver impugnato il provvedimento prot. n. 1500 del 14 gennaio 2022 del Comune di Triggiano che, nell’ottemperare alla sentenza del T.a.r. n. 1513 del 2021, dichiarativa dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale in merito all’atto di diffida e costituzione in mora prot. n. 32093 del 24.11.2020, diretto ad ottenere la regolarizzazione della situazione ritenuta illecita, ha opposto alla società istante il perfezionamento di un’”espropriazione atipica” della volumetria di cui si controverte, risalente all’approvazione della variante del piano di lottizzazione riguardante la zona (anno 1996), con conseguente prescrizione della pretesa alla relativa indennità, peraltro mai offerta né determinata dal Comune.

3. Il Comune di Triggiano, con delibera consiliare n. 8 del 21 febbraio 1996, aveva, infatti, approvato il progetto di variante alla lottizzazione della maglia in zona di nuova espansione C1 in località San Lorenzo ed in cui è stata prevista la destinazione dei suoli con la relativa volumetria massima edificabile.

3.1. Con il medesimo atto veniva approvato anche il riparto delle volumetrie tra edilizia residenziale privata ed edilizia residenziale pubblica, destinando a quest'ultima la volumetria complessiva di mc 24.987,30, rispetto alla maggiore volumetria espressa dalla totalità delle aree cadenti nel piano di lottizzazione, con localizzazione di tale volumetria sui lotti indicati nella tavola n. 6 con i numeri 1 – 2 – 3 – 4 – 5 – 6; la volumetria per edilizia residenziale pubblica veniva “tosata” dalla generalità dei proprietari lottizzanti, detraendola, con una percentuale di poco superiore al 40%, dalla volumetria espressa da ciascuna proprietà sulla base dell’indice di fabbricabilità territoriale pari a 2,16 metri cubi per metro quadrato.

3.2. All'assegnazione seguirono gli atti notarili (del 9 aprile 1999 in favore della coop. Valentina, del 10 giugno 1998 in favore della coop. Rinascita, dell'1 settembre 1998 in favore della coop. Prudenza, del 16 settembre 1998 in favore della coop. Laura e dell'1.9.1998 in favore della coop. Garofano) con i quali il Comune di Triggiano, da un lato acquisiva bonariamente le aree di sedime destinate all'edilizia economica e popolare e dall'altro concedeva le stesse aree alle cooperative edilizie assegnatarie, riconoscendo tuttavia, espressamente, in favore dei lottizzanti cedenti, non solo l'indennità per la cessione bonaria delle aree di sedime, ma anche la restante volumetria, espressa dalle medesime aree cedute e destinata ad edilizia residenziale privata, così evidenziando che la cessione bonaria delle aree di sedime dei lotti per edilizia economica e popolare era limitata alla esclusiva proprietà dei cedenti dei suoli e della quota di volumetria destinata ad edilizia residenziale pubblica, mentre rimaneva nella piena disponibilità dei cedenti la quota di volumetria, espressa

dai suoli ceduti, destinata ad edilizia libera.

3.3. Il Comune di Triggiano rilasciava poi le concessioni edilizie, così autorizzando le cooperative assegnatarie a costruire sulla base dei volumi maggiorati.

A tali concessioni seguiva l'attività di edificazione, con lavori ultimati nel periodo compreso tra l’anno 2001 ed il 2002.

4. Parte appellante, quindi, con atto di diffida e costituzione in mora prot. n. 32093 del 24.11.2020, chiedeva al Comune la restituzione della volumetria illecitamente sottratta e la regolarizzazione della situazione ritenuta illecita. Di fronte all’inerzia del Comune, parte appellante adiva il T.a.r. per la Puglia che, con sentenza n. 1513 del 2021, dichiarativa dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale.

Quest’ultima, quindi, in dichiarata attuazione della predetta sentenza, con provvedimento prot. n. 1500 del 14 gennaio 2022, ha respinto l’istanza di restituzione delle volumetrie, evidenziando alla società istante il perfezionamento di un’”espropriazione atipica” della volumetria di cui si controverte, risalente all’approvazione della variante del piano di lottizzazione riguardante la zona (anno 1996), con conseguente prescrizione della pretesa alla relativa indennità, peraltro mai offerta né determinata dal Comune.

5. Il T.a.r. per la Puglia, con sentenza n. 226 del 2024, ha respinto il ricorso.

6. La Delmedico Costruzioni a.r.l. ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Violazione dell’articolo 42 della Costituzione.

Il piano di lottizzazione di cui alla deliberazione di consiglio comunale n. 8 del 21.02.1996 contiene un riparto della volumetria complessiva espressa dall’indice di edificabilità territoriale, in parte destinata ad edilizia privata ed in altra parte destinata ad edilizia residenziale pubblica.

Tale previsione urbanistica esecutiva, del piano di lottizzazione, sebbene abbia conformato la modalità di utilizzazione della proprietà privata della società appellante, come quella degli altri lottizzanti, tuttavia non aveva, né poteva avere, un effetto espropriativo sostanziale, stanti i limiti legislativi e costituzionali.

II. Erronea valutazione degli effetti della sentenza di codesto Consiglio di Stato numero 528/2020 .

La sentenza di primo grado non considera che le precedenti decisioni dello stesso giudice di primo grado (sentenza n. 2743 del 2009) e del Consiglio di Stato (sentenza n. 528 del 2020) si sono concluse con la declaratoria di irricevibilità che non può comportare un giudicato sul merito.

III. Eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto e diritto .

La sentenza di primo grado è, altresì, errata perché l’approvazione del piano di lottizzazione contiene un effetto conformativo della proprietà e la dichiarazione di pubblica utilità degli interventi ivi previsti non può automaticamente legittimare l’ablazione della proprietà privata senza porre in essere le dovute procedure espropriative, aventi le forme di legge, dovendosi escludere la legittimità di inammissibili “espropriazioni sostanziali”.

IV. Erronea interpretazione ed applicazione dell’articolo 3 della convenzione di lottizzazione .

Il testo dell’articolo 3 prevede la riserva in favore dei lottizzanti dei volumi destinati ad edilizia economica popolare “da espropriare da parte del Comune”.

Risulta evidente che, a fronte di tale riserva e, soprattutto, a fronte del mancato esercizio del potere espropriativo da parte del Comune di Triggiano, da un lato l’amministrazione non ha mai acquisito i diritti volumetrici espressi dalla proprietà della ricorrente, dall’altro non è sorto il diritto della stessa ricorrente a percepire l’indennità di espropriazione, ovvero di cessione bonaria, atteso che i volumi della società ricorrente, benché abusivamente utilizzati dal Comune di Triggiano, sono pur sempre rimasti in capo alla società medesima che, con l’atto di diffida notificato il 24/11/2020, ha chiesto la restituzione di tali diritti e non l’indennizzo sicché non sussistono i presupposti per affermare che sia sopravvenuta la prescrizione del diritto all’indennizzo.

V. Errore in iudicando per violazione dei principi in materia di giudicato .

Sussisterebbe anche la violazione del giudicato formatosi in relazione alla sentenza del Tar n. 1513 del 2013, in quanto l’esecuzione del giudicato non poteva consistere nell’adozione di un qualsivoglia provvedimento espresso ma nell’accoglimento ovvero motivato e legittimo diniego di restituzione dei diritti volumetrici, salvo l’eventuale facoltà di porre in essere l’acquisizione.

6. Il Comune di Triggiano si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

7. Alla pubblica udienza dell’8 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso in punto di fatto l’appello è fondato nei limiti di seguito specificati.

Come è emerso in maniera non contestata in punto di fatto dalla sentenza di primo grado, la volumetria sottratta alla società appellante sarebbe il risultato di un calcolo dei volumi destinati all’edilizia residenziale pubblica allocata sulle aree di proprietà della società stessa, operato sulla scorta di un indice di fabbricabilità territoriale pari a 4,46 mc/mq in luogo dell’indice di fabbricabilità fondiaria pari a 2,16 mc/mq.

Ciò che avrebbe consentito al Comune e alle Cooperative assegnatarie di ridurre a mq 5592 l'estensione delle aree espropriate, altrimenti pari a circa il doppio, con un minor esborso a titolo di indennità per i lottizzanti.

I volumi concretamente utilizzati dalle cooperative sarebbero in ogni caso riconducibili alle previsioni contenute nella variante di piano di lottizzazione approvata con deliberazione di Consiglio comunale n. 8/1996; conforme a tale piano sarebbe anche il conseguente trasferimento - con successiva deliberazione di Giunta n. 216/1997 - dei volumi così calcolati alle cooperative che ne avevano fatto richiesta.

9. Secondo il T.a.r., nel caso di specie, non “ siamo al cospetto di un’attività amministrativa contra legem , bensì di un’attività riconducibile ad una variante di piano di lottizzazione valida ed efficace, cui è stata data esecuzione a mezzo concessioni edilizie, parimenti valide ed efficaci. Tali atti – si ribadisce - sono rimasti inoppugnati; circostanza questa pacifica ”.

Altrettanto pacifico, precisa il T.a.r., è che “ l’occupazione illecita e la possibilità dell’acquisizione

sanante prevista dall’art. 42- bis del D.P.R. n. 380/2001 si ricollega all’utilizzazione di un’area (in questo caso sarebbe “volumetria”) in assenza di valido ed efficace provvedimento; ciò che – come detto - non si riscontra nel caso di specie. Peraltro, come detto sub 1, la legittima utilizzazione di tale volumetria è stata già oggetto di positivo accertamento in una precedente decisione di questo Tar, pronunziata tra le stesse parti e confermata dal Consiglio di Stato ”.

Inoltre, prosegue il giudice di primo grado, alle “ convenzioni sottoscritte nel 2005 e nel 2009 si può al più ricollegare la nascita di un impegno di natura contrattuale, che sarebbe stato assunto dall’Amministrazione comunale sostanzialmente a sanatoria, ad espropriare i volumi di edilizia residenziale pubblica riservati ai lottizzanti in convenzione (come detto secondo i rispettivi articoli 3), con corresponsione del relativo indennizzo. Tale riserva, tuttavia, era testualmente destinata ad operare per un decennio; e in ogni caso, come correttamente eccepito dalla difesa comunale, dieci anni avrebbero comunque rappresentato il termine di prescrizione per l’esercizio della relativa pretesa ”.

10. Parte appellante, con cinque motivi di appello strettamente connessi tra di loro, ha evidenziato che il piano di lottizzazione di cui alla deliberazione di consiglio comunale n. 8, del 21.02.1996, avrebbe conformato la modalità di utilizzazione della proprietà privata con effetti sostanzialmente espropriativi in chiara violazione di legge, oltre che dell’articolo 42 della Costituzione.

11. Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.

11.1. Ai sensi dell’art. 42, commi 2 e 3 Cost., la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge (che, peraltro, “ne determina i modi di acquisto”) e può essere, “nei casi preveduti dalla legge”, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale.

La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha evidenziato la contrarietà alla Convenzione Europea di tutte le forme di espropriazione sostanziale e di occupazioni abusive prive di fondamento legale ed è nel delineato contesto che il legislatore nazionale è intervenuto dapprima con l’art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001 e poi, dopo la dichiarazione della sua incostituzionalità per eccesso di delega, con l’art. 42- bis (introdotto nel testo unico dall’art. 34, comma 1, L. n. 111 del 2011).

11.2. La giurisprudenza amministrativa (cfr., Adunanza plenaria n. 2 del 2016) ha evidenziato che l’amministrazione può acquisire un bene o una sua utilità solamente nelle forme e secondo le modalità previste dalla legge (d.P.R. n. 327 del 2001), dovendosi escludere la possibilità che ciò accada per le vie di fatto con sostanziale svuotamento del contenuto del diritto di proprietà di un determinato bene.

11.3. Il Comune, nel provvedimento impugnato, ha espressamente evidenziato che si sarebbe realizzata una espropriazione “atipica” dei diritti volumetrici “eccedenti” derivante dalla citata delibera n. 8 del 1996 e da pronunce giurisdizionali passante in giudicato.

12. Ritiene il Collegio che il provvedimento impugnato sia illegittimo poiché forme “atipiche” di espropriazione contrastano con il principio di legalità.

12.1. Del resto, la stessa Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 2 del 2020, ha escluso l’ammissibilità della rinuncia abdicativa al diritto di proprietà perché priva di base legale in un settore, quello dell’espropriazione, “ dove è centrale il principio di legalità, di cui deve rimarcarsi il carattere assorbente per escludere l’operatività della rinuncia abdicativa quale strumento legalmente idoneo a definire l’assetto degli interessi coinvolti in una vicenda di espropriazione cd. indiretta ” (punto 6) .

12.2. Peraltro, anche in generale, non è predicabile l’ammissibilità di provvedimenti amministrativi atipici, in quanto, in virtù del già richiamato principio di legalità, i provvedimenti sono tutti tipici, perché devono necessariamente essere previsti dalla legge.

13. Non vi è poi alcun dubbio che la volumetria rappresenti una caratteristica essenziale del bene che l’amministrazione non può che acquisire attraverso la stipula di un contratto di cessione del diritto di edificatorio liberamente e consapevolmente stipulato dal proprietario dell’area (cfr., Cass. civ., sezioni unite, 9 giugno 2021 n. 16080). Nel caso in cui non sussistano i presupposti perché si formi un accordo sulla cessione del diritto edificatorio, l’amministrazione può procedere, nelle forme e con le modalità previste dal d.P.R. n. 327 del 2001, all’espropriazione del fondo, che comprende anche la sua qualità essenziale, rappresentato dallo ius ad aedificandum .

Al di fuori di questi casi, non è, quindi, possibile per la p.a. acquisire la volumetria di proprietà altrui.

14. Ne consegue che, nel caso in esame, nessun rilievo può attribuirsi, a tal fine, al piano di lottizzazione di cui alla deliberazione di consiglio comunale n. 8 del 21.02.1996, il quale, a ben vedere, non ha modificato la volumetria di pertinenza dei soggetti interessati, sia pure riservandola, nella quota in precedenza indicata, per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica: ragionare diversamente vorrebbe dire, come correttamente afferma parte appellante, realizzare un’ipotesi di espropriazione sostanziale non tollerabile nel nostro ordinamento.

15. Il Comune ha sostanzialmente attribuito volumetrie di proprietà dell’appellante senza procedere nelle forme e secondo le modalità di legge. L’argomento del T.a.r., secondo cui la delibera del consiglio comunale n. 8 del 21.02.1996 non sarebbe stata impugnata nei termini, non è risolutivo per la strutturale inidoneità della citata delibera a realizzare il trasferimento della volumetria.

16. Del resto, come ben rileva parte appellante al quarto motivo di appello, l’art. 3 della convenzione di lottizzazione, nel prevedere la riserva in favore dei lottizzanti dei volumi destinati ad edilizia economica popolare “da espropriare da parte del Comune”, dimostra che nessuna espropriazione si è realizzata.

Sul punto, tale riserva dimostra semplicemente che l’amministrazione non ha mai acquisito i diritti volumetrici espressi dalla proprietà della ricorrente e che, quindi, non è sorto il diritto della stessa appellante a percepire l’indennità di espropriazione, perché i volumi della società appellante sono pur sempre rimasti in capo alla società medesima che, con l’atto di diffida notificato il 24/11/2020, ha chiesto la restituzione di tali diritti e non l’indennizzo.

17. Da quanto evidenziato deriva, inoltre, che non sussistono i presupposti per affermare che sia sopravvenuta la prescrizione del diritto all’indennizzo,

18. Per le medesime ragioni l’appellante non era, comunque, tenuta ad impugnare le conseguenti concessioni edilizie le quali di per sé non possono legittimare, né tanto meno consolidare, un’espropriazione sostanziale.

19. Non possono quindi condividersi le argomentazioni dell’amministrazione resistente (contenute nella memoria depositata il 5 dicembre 2025) secondo cui la delibera del 1996 con con cui è stato approvato il piano di lottizzazione, ha comportato dichiarazione di pubblica utilità ai fini della realizzazione dell’edilizia residenziale pubblica e che tanto sarebbe bastato per il trasferimento delle volumetrie alle cooperative. Il Comune avrebbe infatti dovuto completare il procedimento espropriativo, cosa che pacificamente non è accaduta.

20. Non rileva, infine, il giudicato derivante dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 528 del 2020 che riguarda la distinta azione di ingiustificato arricchimento e non la diversa azione proposta in questo giudizio, tesa a ottenere la restituzione del bene rappresentato dalle volumetrie.

L’appello va, dunque, accolto e, in riforma della sentenza del T.a.r., il ricorso di primo grado va accolto con conseguente annullamento del provvedimento prot. n. 1500 del 14 gennaio 2022 del Comune di Triggiano.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado con conseguente annullamento del provvedimento, prot. n. 1500 del 14.1.2022, del Comune di Triggiano.

Spese dei due gradi di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL IN, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

AU IS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU IS	IL IN

IL SEGRETARIO