Pubblicato il 30/03/2026

N. 02598/2026REG.PROV.COLL.

N. 07762/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7762 del 2025, proposto da
NA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B2A5709943, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni, 26/B;

contro

Eur s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Hitrac Engineering Group s.p.a. in proprio e quale mandante RTI, non costituita in giudizio;
Engie Servizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Di Nitto e Gianpaolo Ruggiero, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Tommaso Di Nitto in Roma, via Antonio Gramsci, 24;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12693 del 2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Eur s.p.a. e di Engie Servizi s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. ST NI e uditi per le parti gli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Daniele Archilletti in delega dell'avv. Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Tommaso Di Nitto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La NA s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 26 giugno 2025, n. 12693 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, che ha respinto il suo ricorso e i motivi aggiunti avverso, rispettivamente, il provvedimento in data 11 febbraio 2025, adottato da EUR s.p.a., recante l’esclusione, e la determinazione di aggiudicazione n. 34 del 9 aprile 2025 in favore del RTI con mandataria Engie Servizi s.p.a.

Il contenzioso concerne la procedura aperta, suddivisa in quattro lotti, per la stipula di altrettanti accordi quadro ai fini dell’affidamento triennale dei servizi di manutenzione edile ed impiantistica degli edifici di proprietà di EUR s.p.a.; viene in questa sede in rilievo il lotto n. 4, concernente il “Roma Convention Center-la Nuvola”.

L’affidamento prevede due diverse tipologie di attività : i “servizi a canone” ed i “servizi extra-canone”; i servizi a canone sono attività di presidio ordinario e prevedono l’esecuzione di attività già definite da EUR, il cui ammontare è predeterminato negli atti di gara (sono cioè remunerate a canone fisso determinato dal ribasso offerto in sede di gara); i servizi extra-canone riguardano invece attività eventuali, da rendere se richieste da EUR (servizi di manutenzione a richiesta/guasto o danno) e da remunerare in relazione alle singole prestazioni effettivamente espletate.

Con riguardo al lotto n. 4 il valore è stimato in euro 7.215.861,12, di cui euro 2.735.958,34 per i servizi a canone ed euro 4.334.746,87 per le eventuali attività extra-canone.

La società NA ha proposto due ribassi, pari al 30,58 per i “servizi a canone”, e pari al 38,00 per cento per quelli extra-canone.

All’esito della procedura di gara NA è risultata prima graduata con punti 98,11 (di cui punti 69,44 per l’offerta tecnica e punti 28,67 per l’offerta economica). La sua offerta è però stata sottoposta verifica di anomalia e successivamente esclusa, in quanto EUR, con particolare riguardo al costo della manodopera, ha ritenuto che l’appellante, nelle giustificazioni, abbia operato una modifica dell’offerta; ciò in ragione del fatto che con la riparametrazione delle percentuali delle singole voci di costo sulla propria offerta l’importo finale, in valore assoluto, delle voci di costo era diverso da quello indicato nelle prime giustificazioni.

2. – Con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio la NA s.r.l. ha impugnato il provvedimento di esclusione deducendo di non avere modificato l’offerta in sede di verifica dell’anomalia, ma semplicemente applicato la percentuale dei costi dei servizi “a chiamata” all’importo indicato da EUR (nelle prime giustificazioni le percentuali erano state applicate all’importo a base di gara, mentre nei chiarimenti le medesime percentuali sono state applicate all’importo massimo acquistabile scaturente dall’offerta, così operando una mera riparametrazione); in subordine ha dedotto la ravvisabilità dell’errore scusabile nella formulazione dell’offerta nonché l’illegittimità della lex specialis per la sua ambiguità. Con motivi aggiunti la società NA ha poi impugnato l’aggiudicazione in favore del raggruppamento con mandataria la Engie Servizi s.p.a. deducendone l’illegittimità derivata.

3. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti rilevando anzitutto la chiarezza e coerenza delle disposizioni contenute nella lex specialis di gara (escludendo, in particolare, il contrasto tra l’art. 3 del capitolato speciale e il disciplinare, laddove, nell’indicare l’importo dei servizi extra canone in misura pari ad euro 4.479.902,78, specifica che detto importo costituisce il tetto massimo di spesa) ed accertando poi la legittimità della disposta esclusione per avere la società NA, nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia, modificato le voci di costo della propria offerta economica (in particolare, le voci di costo relative alle attività extra canone), e comunque presentato un’offerta insostenibile.

4.- Con il ricorso in appello la NA s.r.l. ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata, assumendo che non possa parlarsi di modifica dell’offerta, essendosi limitata ad una mera riparametrazione, non preclusa, in ragione del fatto che le prestazioni dell’offerta per le attività extra-canone non erano predeterminate, ed anzi eventuali, in subordine lamentando il contrasto dell’art. 3 del capitolato speciale con il disciplinare.

5. - Si sono costituite in resistenza EUR s.p.a., nonché il RTI Engie Servizi s.p.a., puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello; il raggruppamento controinteressato ha anche riproposto l’eccezione, assorbita dalla sentenza di prime cure, di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per carenza di interesse, che sarebbe correlata alla natura plurimotivata del provvedimento di esclusione (per anomalia dell’offerta e per la modifica dell’offerta in sede di giustificazioni) in assenza di specifiche censure sull’anomalia.

6.- All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo motivo di appello deduce che per le manutenzioni extra-canone il capitolato speciale d’appalto ha indicato solamente il tetto massimo che EUR intendeva spendere, con espressa specificazione che dette attività avrebbero potuto anche non essere mai richieste; su tale importo massimo (pari a 4.334.746,87 per il lotto n. 4) i concorrenti dovevano offrire uno sconto unico, che poi sarebbe stato applicato a ciascuna attività richiesta (NA ha presentato un ribasso del 38 per cento, che sarebbe dunque stato applicabile sia sul corrispettivo orario, sia sul prezzario DEI in ragione degli interventi richiesti). L’appellante deduce di avere, in sede di prime giustificazioni per i servizi extra-canone, non essendo prevedibile l’attività che sarebbe stata richiesta, indicato in termini percentuali l’incidenza delle singole voci, individuando poi il relativo valore assoluto. A seguito del rilievo di EUR circa una discrasia tra i costi per le attività extra-canone esposti nelle giustificazioni (pari ad euro 3.657.766,74) ed i più bassi ricavi risultanti dall’applicazione del ribasso (del 38 per cento) proposto (euro 2.687.543,06), NA ha precisato che i costi indicati in percentuale nelle prima giustificazioni erano solo figurativamente calibrati sul plafond massimo posto in gara e che potevano applicarsi anche all’importo offerto, per effetto dello sconto del 38 per cento, occorrendo a tale fine soltanto un’automatica e proporzionale riparametrazione dei costi.

Lamenta come erroneamente EUR abbia ritenuto che, così facendo, sia stata modificata l’offerta, per il solo fatto di avere messo a confronto due meri esempi (il primo sull’importo del plafond, il secondo sull’importo scontato) e critica la statuizione di primo grado che ha condiviso tale decisione, osservando che l’elaborazione delle giustificazioni per i servizi extra-canone sul plafond di gara, anziché su quello ribassato, non comporta alcuna modifica dell’offerta, essendo dette attività a richiesta, ragione per cui EUR non ha indicato un importo fisso ed invariabile, ma solo il tetto massimo.

Il motivo è infondato.

La sentenza impugnata ha affermato come « legittimamente la stazione appaltante, all’esito del procedimento di anomalia, abbia disposto l’esclusione di NA, rilevando sia l’illegittimità della modifica delle voci di costo indicate nella propria offerta economica – e, in particolare, le voci di costo relative alle attività extra canone – sia l’insostenibilità dell’offerta stessa, trattandosi di elementi che imporrebbero di “accettare una riduzione dei costi in conseguenza della riduzione dei ricavi” e, quindi, una “riduzione delle prestazioni che l’operatore economico è chiamato a svolgere”, la “non conformità delle prestazioni da eseguire” e/o il “pagamento della manodopera in misura inferiore rispetto ai minimi salariali” ».

La statuizione appare condivisibile, emergendo dalla documentazione versata in atti che NA, relativamente alle attività straordinarie, nei primi giustificativi dell’offerta economica prodotti nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia, ha presentato, con riguardo ai servizi extra-canone, un conto economico (recante un’indicazione di costi totali pari ad euro 3.657.766,74 ed un margine atteso di commessa di euro 676.980,13), mentre in sede di successiva audizione ha indicato un totale di costi di euro 2.687.543,06 ed un margine atteso di commessa di euro 419.727,68, modificando i dati connessi al costo del personale, dei materiali e dei noli e trasporti, e, conseguentemente, delle spese generali e dei costi della sicurezza.

In particolare, l’offerta economica è stata costruita calcolando il ricavo atteso non sull’importo a base di gara diminuito del ribasso (pari ad euro 2.687.543,06), ma sull’intero importo posto a base di gara (pari ad euro 4.334.746,87). Nel corso del procedimento di anomalia l’appellante ha poi rimodulato l’offerta sul ribasso, riducendo le relative voci di costo, onde mantenere ferma la percentuale di ribasso offerto, il che integra la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, come bene chiarito nell’impugnato provvedimento di esclusione di EUR.

2. – Il secondo motivo, articolato in via subordinata, contesta l’esclusione nell’assunto della non chiarezza degli atti di gara, nella considerazione che il capitolato, all’art. 3, prevedeva per le attività extra canone un importo di euro 4.334.746,87 (qualificandolo come tetto massimo di spesa), specificando che la Committenza si riservava di non stipulare alcun contratto, mantenendo il dubbio che, nel formulare l’offerta economica per le attività extra-canone, i concorrenti dovessero calibrarla su di un plafond di consumo, di importo diverso dalla base d’asta, ovvero su di un plafond di consumo pari all’importo a base d’asta. Per l’appellante emergeva dunque dal capitolato un’oggettiva incertezza sul parametro numerico utilizzabile per formulare l’offerta economica, e ciò di per sé, in applicazione del principio del favor partecipationis , non consentiva ad EUR di sanzionare con l’esclusione NA, mediante l’esclusiva applicazione dei paragrafi 17 e 18.3 del disciplinare.

Anche tale motivo è infondato.

Non appare infatti ravvisabile un’incertezza interpretativa derivante dal confronto delle disposizioni del disciplinare con quelle del capitolato speciale.

Ed infatti il disciplinare, agli artt. 17 e 18.3, sub B), stabilisce, con riguardo al “ ribasso percentuale da applicare ai servizi extra-canone”, che «si richiede di indicare la percentuale di ribasso ai servizi extra-canone. La stessa percentuale di ribasso sarà applicata all’importo a base di gara ed ai prezzari di riferimento indicati nel Capitolato Speciale di Appalto ».

Le disposizioni del capitolato speciale d’appalto sono principalmente finalizzate a chiarire che « trattandosi di un accordo quadro va precisato che gli importi sopra indicati servono esclusivamente a identificare il tetto massimo di spesa. Per le attività extra canone la Committenza si riserva di non stipulare alcun contratto applicativo ovvero un numero di contratti applicativi tramite Ordine di Acquisto (ODA) che potrà riguardare servizi, forniture, per un importo complessivamente inferiore a quello presuntivamente stimato, senza che il contraente possa avere nulla a pretendere » (art. 3); il successivo art. 15.3 aggiunge poi che « tutti i servizi di manutenzione a richiesta/guasto o danno, i presidi a richiesta per eventi ed i lavori di manutenzione straordinaria extra-canone, saranno valorizzati in base ai Prezzari DEI (Prezzario DEI secondo semestre 2023) applicando il ribasso formulato in sede di gara ».

Fermo dunque il differente ambito oggettivo delle disposizioni del disciplinare e del capitolato, i profili di sovrapposizione tematica specifica appaiono coerenti nell’affermare che alle attività extra-canone si applica il ribasso formulato in sede di gara, convergendo dunque nell’enucleazione del parametro rispetto al quale gli operatori sono stati chiamati a calibrare la propria offerta.

Si intende osservare che sia il disciplinare che il capitolato pongono in evidenza la necessità che gli operatori economici concorrenti indichino nella propria offerta economica, con riguardo ai servizi extra-canone, uno specifico ribasso percentuale, applicato all’importo a base di gara (euro 4.334.746,87) ed ai prezzari di riferimento indicati nel capitolato, fino al raggiungimento dell’importo risultante dall’applicazione della percentuale di ribasso offerta sull’importo posto a base di gara.

3. - Resta dunque confermato l’assunto, a fondamento del provvedimento di esclusione, della modifica dell’offerta da parte della società appellante, apparendo evidente che la riparametrazione, cui fa rifermento NA, ha avuto come effetto reale quello di variare, in diminuzione, tutte le voci di costo del conto economico sulla base del quale era stata costruita l’offerta presentata in gara, che, altrimenti, sarebbe risultata ingiustificabile.

Tale situazione preclude al Collegio di dare spazio ad una lettura sostanzialistica, alla luce dell’invocato (da parte appellante) principio del risultato.

4. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto.

Il che esime il Collegio dalla disamina della, pur seria, eccezione, riproposta ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., dal raggruppamento Engie Servizi, di inammissibilità del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti per carenza di interesse non avendo la società NA censurato anche il motivo di esclusione attinente l’anomalia della propria offerta.

5. - La complessità, legata all’interpretazione fattuale, della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CE RI, Presidente

ST NI, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST NI	CE RI

IL SEGRETARIO