Pubblicato il 04/03/2026

N. 01686/2026REG.PROV.COLL.

N. 01725/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1725 del 2025, proposto da AD IO ed NR EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Domenico Menorello, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cavour 285;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, NC Mizzoni e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sez. II, 26 luglio 2024, n. 1982

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il consigliere IA IC;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento del Comune di Padova del 5 giugno 2017 di richiesta ai sigg.ri EL NR e IO AD del pagamento del contributo di costruzione, per totali € 185.528,00 ex art. 19, comma 3 del d.P.R. n. 380/2001 per il cambio di destinazione funzionale senza opere di un capannone sito sul territorio comunale, in via Proimboe n. 6, e da ogni altro atto precedente, conseguente o comunque connesso del procedimento.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per il Veneto dai destinatari dell’ingiunzione, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione di legge per violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per difetto d’istruttoria;

b) violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001, violazione e falsa applicazione del disciplinare per l’applicazione del contributo di costruzione allegato alla delibera di Consiglio comunale di Padova n. 87 del 24 ottobre 2011, falsità del presupposto, eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, irragionevolezza manifesta;

c) violazione di legge per elusione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001, non debenza del costo di costruzione, eccesso di potere per difetto d’istruttoria;

d) violazione di legge per elusione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001, errata parametrazione contributo di costruzione alla destinazione commerciale anziché a quella produttiva, eccesso di potere per difetto d’istruttoria;

e) violazione di legge per elusione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001, errata applicazione del parametro della superficie lorda in luogo di quella netta, violazione degli artt. 82 e 83 della legge regionale del Veneto n. 61 del 1985, violazione del d.m. Ministero dei lavori pubblici del 10 maggio 1977.

f) violazione art. 7, l. n. 241/1990

g) eccesso di potere per difetto d’istruttoria e contraddittorietà.

3. Con la sentenza n. 1982 del 26 luglio 2024 il T.a.r. per il Veneto ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Gli originari ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione in via cautelare dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a sei motivi così rubricati:

I - error in procedendo et in iudicando - violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 - eccesso di potere per difetto d’istruttoria circa la non debenza da parte degli appellanti di quanto richiesto dal Comune di Padova per la mancata titolarità di diritti di proprietà sull’immobile di Via Proimboe, n. 6 – violazione dell’art. 2909 cc circa l’elusione del giudicato del TAR Veneto n. 286/2014 nel giudizio sub R.G. 1166/2013;

II - error in iudicando - in subordine, violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001 - violazione e falsa applicazione del disciplinare per l’applicazione del contributo di costruzione allegato alla delibera di Consiglio comunale di Padova n. 87 del 24 ottobre 2011, falsità del presupposto - eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione in ragione della destinazione produttiva e non commerciale dell’immobile di via Proimboe e la conseguente illegittimità della richiesta di pagamento del Comune di Padova – violazione dell’art. 2909 c.c.;

III - error in iudicando - in subordine - violazione di legge per elusione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001 - eccesso di potere per difetto d’istruttoria in ragione della non debenza del costo di costruzione e dell’errata parametrazione del contributo di costruzione alla destinazione commerciale anziché a quella produttiva;

IV - error in iudicando - in subordine – violazione di legge per elusione dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001 - errata applicazione del parametro della superficie lorda in luogo di quella netta - violazione degli artt. 82 e 83 della legge regionale del Veneto n. 61 del 1985 - violazione del d.m. Ministero dei lavori pubblici del 10 maggio 1977 – violazione dell’art. 112 cpc per la sostanziale omessa pronuncia rispetto al quarto motivo di ricorso;

V - error in iudicando - in subordine – violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 in ragione della mancata comunicazione di avvio del procedimento che avrebbe dovuto precedere la notifica del provvedimento impugnato - violazione del principio del legittimo affidamento da parte degli appellanti;

VI - error in iudicando - in subordine - sul mancato adeguato riscontro da parte dell’Amministrazione comunale della proposta di accordo pubblico privato presentata da TOM s.r.l.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Padova, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con l’ordinanza cautelare n. 1908 del 27 maggio 2025 l’istanza di sospensione in via cautelare dell’esecutività della sentenza appellata è stata accolta.

7. Con memorie del 20 ottobre 2025 e repliche del 30 ottobre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

8. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha respinto in ricorso, ritenendo che il Comune di Padova, nell’ingiungere ai ricorrenti il pagamento del contributo di costruzione, (comprensivo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e di costo di costruzione) avesse semplicemente “operato in conformità alle risultanze in atti e alle dichiarazioni rese dai soggetti (stessi) all’atto di presentazione della domanda di sanatoria”, avendo, in particolare, il sig. NR EL affermato nella sua istanza del 2015 di rivestire la qualifica di proprietario del bene per la quota del 50%, in comproprietà con la sig.ra IO AD, richiamando il contratto di compravendita dell’11 agosto 1987 rep. n. 25001 Notaio Zaccaria Umberto e confermando la titolarità dell’immobile anche attraverso la procura speciale conferita al tecnico incaricato dell’invio telematico della pratica.

10. Il giudice di primo grado ha, altresì, valutato che il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile da agricolo a commerciale fosse già stato riconosciuto dalla sentenza n. 286/2014 del medesimo T.a.r., passata in giudicato, potendo dirsi che l’utilizzo dei locali a deposito/stoccaggio di libri e giocattoli rientrasse “pienamente nella destinazione commerciale” ed essendo quest’ultima stata ammessa dalla stessa parte ricorrente nella nota del 14 dicembre 2010. Il T.a.r., nella sentenza impugnata, ha respinto, infine, anche le doglianze relative al quantum dovuto, non rinvenendo nel caso di specie né i presupposti per un esonero dal pagamento (posto che nel magazzino sarebbe stata svolta attività commerciale e non produttiva) né la dimostrazione di un incremento del carico urbanistico, né errori di calcolo tali da incidere sulla legittimità del provvedimento, non inficiata neppure - visto il carattere vincolato dell’atto - dalla mancata comunicazione di avvio del procedimento.

11. Gli odierni appellanti hanno lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, deducendo, in via principale, con il primo motivo, di non vantare “più, fin dal 2013, alcun titolo di proprietà rispetto all’immobile oggetto dell’ingiunzione” e di non poter essere, quindi, destinatari di alcuna richiesta di pagamento di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione che, come obbligazioni propter rem, sarebbero dovuti gravare sugli attuali proprietari del fabbricato, la società TOM s.r.l. e i signori NO EL e LU EL (della cui condizione di nuovi titolari dell’immobile il Comune sarebbe stato, tra l’altro, perfettamente a conoscenza già all’epoca di emissione del provvedimento impugnato in primo grado).

12. Con il secondo motivo, in via subordinata, gli originari ricorrenti hanno, poi, affermato l’insufficienza della loro dichiarazione del 2010 a dimostrare la destinazione commerciale del capannone che, utilizzato quale deposito, come verificato anche dalla Polizia Municipale nel corso del sopralluogo del 28 marzo 2012, era adibito ad attività connesse alla funzione produttiva ed avrebbe dovuto essere considerato ricompreso in tale destinazione.

13. Con il terzo ed il quarto motivo gli appellanti hanno riproposto, sempre in via subordinata, le doglianze attinenti al quantum degli importi dovuti, evidenziando che, in caso di destinazione produttiva, l’immobile sarebbe stato esonerato dal costo di costruzione e che il calcolo delle somme da corrispondere avrebbe dovuto, comunque, essere parametrato alla superficie netta del capannone e non a quella lorda.

14. Con gli ultimi due motivi, formulati anch’essi in via subordinata, gli originari ricorrenti hanno lamentato, da un lato, la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e, dall’altro, l’invalidità, in ogni caso, dell’ingiunzione di pagamento, nella quale l’Amministrazione non aveva tenuto conto dell’avvenuta presentazione da parte dei nuovi proprietari dell’edificio di una proposta di accordo pubblico-privato in grado di risolvere tutti i problemi di viabilità dell’area sulla quale il fabbricato insisteva.

15. Tali censure sono solo in parte fondate e devono essere accolte ai sensi e nei limiti di seguito illustrati.

16. In relazione al primo motivo, occorre osservare che, come già correttamente ritenuto dal T.a.r., l’ingiunzione di pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e del costo di costruzione, corrispondenti alla mutata destinazione dell’immobile, risulta essere stata emessa dal Comune nei confronti degli odierni appellati conformemente ai dati forniti al riguardo dai diretti interessati che, come anticipato, nell’istanza del 2015 si erano qualificati come comproprietari al 50%, allegando anche una dichiarazione sostitutiva di atto notorio che richiamava il contratto di acquisto del 1987 e la procura speciale da essi rilasciata - anch’essa in tale qualità - al tecnico incaricato della presentazione della pratica.

17. Alla luce delle suddette circostanze e del fatto che il contributo di costruzione è dovuto dal soggetto che intraprenda un'iniziativa edificatoria (rappresentando una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione – cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 2024, n. 3020), il provvedimento impugnato appare, dunque, essere stato correttamente emesso nei confronti dei ricorrenti, senza che possano rilevare al riguardo le argomentazioni degli attuali appellanti sulla natura di obbligazione propter rem del contributo di costruzione, non pertinenti al caso di specie, e i successivi complessi passaggi di titolarità del bene che, anche ove eventualmente rappresentati nel corso di altri procedimenti al Comune, quest’ultimo non era tenuto a collegare alla vicenda in esame.

18. Meritevoli di condivisione sono, invece, le doglianze di difetto di istruttoria e di motivazione circa la prova del cambio d’uso a commerciale dell’immobile, non essendo le conclusioni raggiunte dal Comune di Padova nel provvedimento impugnato, pur condivise dal T.a.r., supportate, allo stato, da una congrua e completa esposizione dei concreti elementi e delle effettive ragioni in base ai quali l’utilizzazione a magazzino/deposito avrebbe dovuto univocamente ricondursi all’interno di tale funzione e non di quella produttiva e circa la quantificazione delle somme dovute, sia con riguardo all’eventuale esclusione del costo di costruzione per attività connesse a quella industriale, sia in relazione ai parametri da utilizzare per il conteggio, attinenti alla superficie netta piuttosto che alla superficie lorda dell’immobile.

19. I suddetti elementi, al di là del carattere comunque vincolato del provvedimento, avrebbero potuto essere utilmente rappresentati agli Uffici se gli originari ricorrenti fossero stati informati dell’avvio del procedimento, la cui omessa comunicazione, anche se non direttamente incidente sulla legittimità dell’intimazione di pagamento, come sostenuto dagli appellanti con il quinto motivo, appare aver contribuito all’incompletezza dell’istruttoria espletata.

20. Deve essere, infine, respinto l’ultimo motivo di appello, con il quale i ricorrenti hanno lamentato l’omesso riscontro da parte del Comune alla proposta di accordo pubblico-privato che, a loro dire, avrebbe potuto condurre “ alla sicura risoluzione di due problemi viabilistici legati all’utilizzo dell’edificio oggetto di causa, oltre a comportare lo scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria a causa del maggior carico urbanistico in ragione del mutamento di destinazione urbanistica, determinando, altresì, un vantaggio economico a favore del Comune, considerato che il valore del tratto viario da realizzare e che poi sarebbe stato ceduto era pari a circa € 1.000.000,00”.

21. Come, anche in questo caso, ragionevolmente osservato dal T.a.r., dai documenti in atti non emerge, in verità, alcun collegamento immediato e diretto tra l’oggetto del contendere e la facoltà dell’Amministrazione comunale di valutare - nell’esercizio dei suoi poteri di pianificazione urbanistica e di gestione ed organizzazione del territorio per la miglior soddisfazione degli interessi pubblici della collettività di riferimento - le proposte avanzate dai privati in relazione alle possibili soluzioni dei problemi di viabilità, né la provenienza della suddetta proposta dai nuovi proprietari dell’immobile appare sufficiente da sola ad incidere sulla legittimità dell’ingiunzione quanto all’individuazione dei soggetti tenuti al pagamento.

22. In conclusione, l’appello deve essere, perciò, come anticipato, in parte accolto, con riguardo ai profili di difetto di istruttoria e di motivazione denunciati dagli appellanti con i motivi secondo, terzo e quarto e respinto per il resto.

23. In considerazione dell’esito complessivo della controversia sussistono, infine, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie in parte il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento impugnato.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC TO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

IA IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA IC	NC TO

IL SEGRETARIO