Pubblicato il 03/03/2026

N. 01665/2026REG.PROV.COLL.

N. 02156/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2156 del 2024, proposto dal Comune di Valdidentro (SO), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Dario Marchesi e Luca Enrico Pedrana, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Vittoriale s.r.l. e Valtellina Futura s.r.l., ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Concessioni Autostradali Lombarde s.p.a., Società per l’ecologia e l’ambiente s.p.a., ANAS s.p.a., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione quarta) n. 202 del 29 gennaio 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Vittoriale s.r.l. e di Valtellina Futura s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il consigliere EL MI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Vittoriale s.r.l., da sola e, in seguito, congiuntamente a Valtellina Futura s.r.l. ha agito dinanzi al T.a.r. per la Lombardia con due distinti ricorsi, il primo dei quali (RG n. 862/2021), corredato anche di motivi aggiunti, proposto avverso il “silenzio-inadempimento formatosi sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione dell’accesso alla struttura ricettiva gestita da Vittoriale s.r.l., inviata al Comune di Valdidentro con P.e.c. del 19 gennaio 2021, (per) la conseguente condanna del predetto Ente a provvedere, nonché per l’accertamento della violazione da parte del Comune di Valdidentro degli obblighi nascenti della convenzione urbanistica per l’attuazione dell’Ambito di Trasformazione AT14, redatta per atto pubblico notarile, stipulata in data 31 gennaio 2017 e registrata in data 6 febbraio 2017, la conseguente condanna ad adempiervi (e per l’annullamento) della nota del Comune di Valdidentro, prot. 5205 del giorno 8 giugno 2021…(concernente) <<Riscontro alla…richiesta di autorizzazione per formazione di accesso alla struttura in corso di costruzione in loc. ‘Sival’ (prot. n. 513 del 19.01.2021)>> e della deliberazione della Giunta del Comune di Valdidentro n. 60 del 7 giugno 2021, relativa alla <<Realizzazione di nuovo accesso su parcheggio pubblico a Isolaccia a servizio della residenza turistico ricettiva in corso di costruzione – Provvedimenti>>”.

2. Con il secondo ricorso (RG n. 2002/2023) le due società hanno, inoltre, impugnato: - la determinazione dirigenziale del Servizio Programmazione, opere pubbliche, ecologia e territorio del Comune di Valdidentro del 14 luglio 2023, n. 236, avente ad oggetto “CUP: I81B21000970002 – Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del piano viabile della S.S. n. 301 del Foscagno. Determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi decisoria ex art. 14, co. 2, legge n. 241/90, forma semplificata e modalità asincrona 241/1990”;

- ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi inclusi, il progetto definitivo ed esecutivo, trasmesso da Concessioni Autostradali Lombarde al Comune di Valdidentro in data 17 maggio 2023, n. 4615 prot., l’atto di indizione della conferenza di servizi decisoria ex art. 14, comma 2, della legge n. 241 del 1990, in forma semplificata e modalità asincrona, del 14 giugno 2023, n. 5673 prot., gli atti di assenso pervenuti da Società per l’ecologia e l’ambiente s.p.a. in data 27 giugno 2023, n. 6212 prot., e da A.N.A.S. s.p.a. in data 6 luglio 2023, n. 6649 prot., nonché l’avvio del procedimento, comunicato in relazione alla deliberazione della Giunta del Comune di Valdidentro del 22 luglio 2022, recante l’approvazione del progetto di fattibilità economica dell’opera.

3. Con la sentenza n. 202 del 29 gennaio 2024 il T.a.r. per la Lombardia, decidendo sui ricorsi riuniti, ha accolto il primo di essi e i motivi aggiunti, accertando l’obbligo del Comune di assicurare alla Vittoriale s.r.l. un accesso diretto alla sua struttura alberghiera anche dalla strada statale 301, in adempimento della convenzione urbanistica del 31 gennaio 2017, e ha dichiarato inammissibile il secondo, proposto, come detto, contro la determinazione dirigenziale del Comune n. 236 del 14 luglio 2023 di realizzazione di un collegamento in sicurezza tra parcheggio e impianti sciistici mediante un sottopasso, perché tale atto non poteva essere considerato un provvedimento definitivo.

4. Il Comune di Valdidentro ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I - Erroneità del capo decisorio (§ 5 della parte in diritto della sentenza) riguardante l’accertamento dell’obbligo comunale “di consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo” per ingiusta interpretazione dell’art. 3 della convenzione urbanistica datata 31.01.2017.

II – In via subordinata, indeterminatezza e perplessità giuridica del capo decisorio (§ 5 della parte in diritto della sentenza) riguardante l’accertamento dell’obbligo comunale “di consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo” – violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato – vizio di ultrapetizione.

5. Si sono costituite in giudizio Vittoriale s.r.l. e Valtellina Futura s.r.l., eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con ordinanza n. 1260 dell’8 aprile 2024 l’istanza di sospensione in via cautelare dell’esecutività della sentenza appellata è stata respinta.

7. Con memoria del 6 ottobre 2025 e repliche del 15 ottobre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note del 31 ottobre 2025, le due società appellate hanno chiesto che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Con la sentenza appellata il T.a.r. ha riunito i due ricorsi “trattandosi dell’impugnazione di atti riferibili a fattispecie strettamente connesse, ovvero riguardanti il mancato riconoscimento da parte del Comune resistente degli accessi più idonei per consentire il raggiungimento, dalla strada statale 301, delle strutture ricettive gestite dalle società ricorrenti e dei correlati ambiti in cui sono situati” . Considerando, poi, che il thema decidendum del primo ricorso attenesse alla “fondatezza o meno della pretesa azionata dalla ricorrente Vittoriale in ordine all’obbligo gravante sul Comune di Valdidentro di consentire l’accesso diretto alla struttura ricettiva di sua proprietà, in applicazione dell’art. 3 della Convenzione accessiva al Piano attuativo dell’Ambito AT14”, il giudice di primo grado ha ritenuto che il suddetto articolo, in cui le parti precisavano “che l’accesso sia pedonale che carraio ai lotti (sarebbe avvenuto)…direttamente dalla strada comunale via Lungo Viola, e dalla strada statale n. 301 transitando sul parcheggio pubblico insistente sui mappali 497, 499, 509, 507, 505, 503, 61, 62, 64, 65, 501, 537 e 539 del Foglio 40” e che “l’accesso carraio dalla strada statale n. 301 (avrebbe avuto)…i seguenti limiti dimensionali, determinati dal sistema fisico di barriere attualmente installato: larghezza massima consentita 6,50 mt. e altezza massima pari a 2,30 mt” indicasse il fatto che dovesse “essere garantita la soluzione più funzionale per entrambe le parti contraenti (e non solo per il Comune) ricavabile dall’intera area individuata in convenzione” e che il Comune non potesse “unilateralmente modificare l’area interessata dall’attraversamento della sede stradale né per evitare la perdita di parcheggi pubblici…né per variare il percorso in modo da limitare il proprio onere, aggravando di contro il peso sulla controparte convenzionale”.

10. In base alle suddette circostanze, il T.a.r., nella sentenza appellata, ha, quindi, dichiarato, in accoglimento del ricorso RG n. 862/2022, l’obbligo del Comune di “consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla sua struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo, nel rispetto delle previsioni dell’art. 3 della convenzione ”, ha considerato assorbita la questione del mancato accoglimento da parte della Giunta comunale della proposta di permuta di terreni, avanzata dalla società per ovviare al problema, e dichiarato inammissibile il secondo ricorso - RG n. 2002/2023 - “per carenza di lesività degli atti impugnati”.

11. Il Comune appellante ha, dunque, lamentato l’erroneità di tale pronuncia, deducendo, in particolare, con il primo motivo, che il T.a.r. non avesse adeguatamente valutato l’incidenza negativa dell’accesso diretto, così come concesso, sul parcheggio pubblico esistente sui luoghi di causa, che sarebbe risultato ridotto nella sua superficie e frazionato in due porzioni distinte, nonché non in linea con quanto effettivamente previsto dalla convenzione stessa, che lo accordava, in realtà, solo rispetto alla strada comunale via Lungo Viola e non in corrispondenza della strada statale n. 301.

12. In tal senso, secondo il Comune appellante, “la virgola”, utilizzata nell’art. 3 della Convenzione, sarebbe stata “non un refuso”, come giudicato dal T.a.r. nella sua decisione, ma un segno di punteggiatura dotato di “funzione volutamente disgiuntiva delle diverse modalità di accesso dalla strada via Lungo Viola e dalla strada statale n. 301”. Una simile lettura della convenzione sarebbe stata, inoltre, confermata dall’elencazione, contenuta nel medesimo art. 3, di tutti i mappali sui quali la strada privata di accesso al lotto della Vittoriale s.r.l. sarebbe dovuta passare, altrimenti priva di significato.

13. Con il secondo motivo, proposto in via subordinata, il Comune appellante ha sostenuto che la sentenza appellata si prestasse a critiche “anche per non aver indicato e circoscritto adeguatamente il diritto accertato”, così da ingenerare incertezza giuridica sulle modalità dell’eventuale esecuzione della pronuncia intervenuta. Nel ravvisare, poi, “un obbligo per il Comune di consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 3 della convenzione…” il giudice di primo grado avrebbe, a dire dell’appellante, “sconfinato” in una fase dell’attività amministrativa non ancora intervenuta, espressione, peraltro, di potere pubblicistico e non inquadrabile nella giurisdizione sui diritti , finendo per andare “ultra petita”.

14. Tali censure sono fondate e meritevoli di accoglimento nei termini e per le ragioni di seguito illustrati.

15. L’art. 3 della convenzione prevede “che l’accesso sia pedonale che carraio ai lotti (sarebbe avvenuto)…direttamente dalla strada comunale via Lungo Viola, e dalla strada statale n. 301 transitando sul parcheggio pubblico insistente sui mappali 497, 499, 509, 507, 505, 503, 61, 62, 64, 65, 501, 537 e 539 del Foglio 40” e che “l’accesso carraio dalla strada statale n. 301 (avrebbe avuto)…i seguenti limiti dimensionali, determinati dal sistema fisico di barriere attualmente installato: larghezza massima consentita 6,50 mt. e altezza massima pari a 2,30 mt ”.

Alla luce del tenore letterale della disposizione riportata l’“ accesso” , spettante alla parte ricorrente, nell’eventualità, “in modo diretto” anche rispetto alla strada statale n. 301, non appare, comunque, dover consistere necessariamente in un ingresso “diritto” e “perpendicolare” dalla strada stessa, tale da dover “tagliare” in due parti il parcheggio pubblico esistente sui luoghi di causa, indicando il medesimo art. 3 i mappali sui quali il passaggio avrebbe dovuto svolgersi ed i “limiti dimensionali” cui l’accesso avrebbe dovuto soggiacere, a causa del sistema fisico di barriere attualmente installato. Anche qualora si ritenesse dubbio il contenuto di tale disposizione, spetta al Comune, titolare del potere di organizzare e gestire il suo territorio in funzione del miglior uso di esso per l’interesse pubblico e della salvaguardia della sicurezza della circolazione stradale, la scelta discrezionale e tecnica della collocazione precisa dell’accesso stesso.

16. Dai documenti in atti e da tutti gli elementi di causa evidenziati dalle parti, la suddetta interpretazione della convenzione emerge come quella più coerente sia con le caratteristiche dell’accordo in concreto raggiunto dalle parti, che lascia, in realtà, all’ente locale l’individuazione pratica del punto di ingresso alla strada statale n. 301, sia con la tipologia dei poteri propri del Comune appellante, tenuto a perseguire e garantire sotto molteplici profili l’interesse pubblico e ad attuare la convenzione stessa rispettando le legittime aspettative ed i “diritti” dei privati senza per questo abdicare al suo ruolo pubblicistico di ente rappresentativo degli interessi e delle esigenze dell’intera collettività di riferimento.

17. Le argomentazioni che precedono conducono, perciò, come anticipato, all’accoglimento dell’appello e al rigetto, in riforma della sentenza appellata, del ricorso proposto in primo grado dalla Vittoriale s.r.l., contraddistinto dal n. RG 862/2022 con assorbimento di ogni altra doglianza dell’ente appellante.

18. A ciò deve aggiungersi che, essendosi le contestazioni formulate dalle altre parti in causa limitate al suddetto capo della sentenza, senza estendersi alla declaratoria di inammissibilità del secondo ricorso RG n. 2002/2023, la sentenza impugnata va per ogni altro capo confermata.

19. Per la particolarità della controversia sussistono, infine, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il primo dei ricorsi riuniti in primo grado, n. RG 862/2022.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO TO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

EL MI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL MI	ZO TO

IL SEGRETARIO