Pubblicato il 23/03/2026

N. 02403/2026REG.PROV.COLL.

N. 09176/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9176 del 2023, proposto da
RO AR e SA MA, rappresentati e difesi dagli avvocati IO De Portu, Francesca Paderno e Christian Perrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

ON NO e RA NO, rappresentati e difesi dall'avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Comune di Venosa, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 464/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ON NO e di RA NO;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione degli Avv.ti De Portu IO, Paderno Francesca e Perrone Christian;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 la Cons. DR TI e udito per la parte appellata l’avvocato Covino Gianmaria su delega dell'Avv. Scafetta Michela;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti chiedono la riforma della sentenza del T.A.R per la Basilicata, Sezione Prima, n. 464/2023 che ha accolto il ricorso proposto in primo grado dai condomini confinanti, Sig.ri Zulino, per l’annullamento dei seguenti atti: (i) il permesso di costruire in “ sanatoria giurisprudenziale ” del 13 dicembre 2022 rilasciato dal Comune di Venosa in favore degli appellanti per le opere eseguite nell’appartamento, in condominio, sito in Via Normanni n. 3, censito in catasto al foglio n. 58, particella n. 279, subalterno n. 1; (ii) l’avviso di rilascio del permesso di costruire; (iii) la nota del 24 marzo 2022 di richiesta integrazioni; (iv) la relazione istruttoria del 22 settembre 2022; (v) la nota del 4 novembre 2022 del Comune, avente ad oggetto ” richiesta adempimenti per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria giurisprudenziale ai sensi degli artt. 10-21 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dell’art. 28 del Regolamento Edilizio per lavori di trasformazione di balcone in veranda e apertura di vani finestra sul prospetto posteriore ”, conclusione dell’istruttoria e parere favorevole al rilascio del permesso di costruire; (vi) il parere favorevole prot. 14762 del 18 luglio 2022; (vii) la comunicazione del 29 dicembre 2022 del Comune “rettifica”; (viii) l’art. 28 del Regolamento Edilizio approvato con del. n. 22/2012 su cui tale titolo si fonda e (ix) il permesso di costruire n. 770/1971 richiamato nella richiesta.

2. In punto di fatto gli appellanti espongono le seguenti circostanze:

- la vicenda per cui è causa riguarda la richiesta di sanatoria di opere (“ la trasformazione di balcone in veranda e apertura di vani finestra sul prospetto posteriore ”) originariamente realizzate, in data 27 giugno 1980, dalla precedente proprietà nell’appartamento in p.ed. 279, sub. 1, acquistato nel 2002;

- nel mese di settembre del 2012 gli appellanti procedevano a rimuovere la precedente veranda di talché l’odierno appellato, residente al piano superiore del medesimo stabile, con telegramma del 6 settembre 2012 gli invitava “ a sospendere i lavori di rifacimento della veranda ”;

- in data 6 marzo 2013 veniva installata una nuova veranda con caratteristiche diverse;

- una (prima) richiesta di sanatoria per la veranda veniva respinta dal Comune di Venosa con il provvedimento del 1° marzo 2021 sul presupposto della seguente motivazione: “ Considerato pertanto che la realizzazione dell’opera abusiva sia databile in periodo antecedente all’entrata in vigore della Legge regionale 7 agosto 2009, n. 25 (c.d. “Piano Casa”), quantunque il manufatto di realizzazione della veranda sia stata oggetto di una successiva manutenzione straordinaria. Rilevato quindi che l’art. 2 della medesima LR 25/2009 non può essere applicata poiché al co. 1 è richiesto debba trattarsi di edifici residenziali esistenti e legittimamente realizzati e/o condonati, e che l’applicazione della sanatoria dell’art. 2 della L.R. 25/2009 ai fini della dimostrazione della doppia conformità ricorre solo ove l’abuso sia stato realizzato in vigenza della legge …. Il progetto non è conforme alle disposizioni dell’art. 36 del D.P.R. 308/01 e s.m.i. poiché: non è rispettata la condizione della doppia conformità prescritta dall’art. 36 DPR 380/01 in quanto all’epoca della realizzazione dell’abuso, indicata di epoca ultraventennale, non era in vigore la L.R. 25/2009 e smi. Inoltre non è stata esibita l’autorizzazione condominiale relativa alla modifica di prospetto con la realizzazione di finestre sul prospetto posteriore ”;

- successivamente, in data 23 febbraio 2022 i proprietari presentavano una (seconda) istanza di sanatoria fondata sull’art. 28 del Regolamento Edilizio Comunale il quale nel frattempo aveva recepito per questi casi la “ sanatoria giurisprudenziale ” che richiedeva soltanto la conformità attuale;

- l’istanza veniva accolta dal Comune che rilasciava il P.d.C. n. 19/2022.

3. Il titolo edilizio veniva impugnato dinanzi al TAR Basilicata dagli odierni appellati che con la sentenza n. 464/2023 disponeva l’annullamento del permesso di costruire e dell’art. 28 del Regolamento Edilizio comunale, in accoglimento del primo e secondo motivo di ricorso con cui i ricorrenti in primo grado avevano dedotto la violazione dell’art. 36, comma 1, D.P.R. n. 380/2001 che prevede il presupposto della doppia conformità e la violazione dell’art. 86, comma 5, secondo periodo del Regolamento Edilizio che consente l’installazione delle verande “ nel fabbricato condominiale ” soltanto se si riferisce a “ tutte le unità immobiliari che riguardano il prospetto ”.

3. Nel ricorso in appello si deduce “ Contraddittorietà, falsa applicazione delle disposizioni e dei principi richiamati. Erroneità. Travisamento della situazione di fatto. Illogicità e Contraddittorietà ” della decisione in relazione ai seguenti motivi originari che vengono riproposti in esame:

I. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 della L.R. n. 25/2009 in relazione all’annullamento dell’art. 28 del Regolamento Edilizio approvato con Delibera del Consiglio comunale n. 22 del 20.09.2012. Violazione e falsa applicazione dei principi di proporzionalità, buona amministrazione, legalità e ragionevolezza. Violazione del principio di legittimo affidamento ”;

II. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 della L.R. n. 25/2009, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 86 del Regolamento Edilizio approvato con Delibera del Consiglio comunale n. 22 del 20.09.2012 ”.

4. Nel giudizio si sono costituiti con atto di stile, depositato in data 23 novembre 2023, gli appellati. Di seguito entrambe le parti hanno depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a..

5. All’odierna udienza straordinaria di smaltimento la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame i ricorrenti si dolgono della erroneità della sentenza per aver ritenuto assente il presupposto della doppia conformità richiesta dall’art. 36, comma 1, D.P.R. n. 380/2001 per la sanatoria e per aver conseguentemente considerato illegittimo l’art. 28, comma 1 del Regolamento Edilizio che ha recepito la c.d. “sanatoria giurisprudenziale”.

Quanto al requisito della doppia conformità, l’appellante lo considera integralmente soddisfatto nel caso in esame per il fatto che il momento dell’abuso deve essere identificato, ai fini della sanatoria, alla data del 6 marzo 2013 e non al momento della prima realizzazione nel 1980, con conseguente applicabilità della L.R. 25/2009 che sotto il profilo della volumetria consentiva la realizzazione di verande a tale data. A riguardo evidenzia come vi siano diversi documenti già presenti nel fascicolo di primo grado che comprovano che la precedente veranda è stata rimossa nel mese di settembre del 2012 e reinstallata soltanto a marzo 2013 con materiali del tutto diversi. Questa circostanza sarebbe rimasta del tutto inconsiderata dal T.A.R. giungendo all’erronea conclusione sulla mancanza del requisito della doppia conformità che in realtà sussiste.

Sotto altro profilo la sentenza sarebbe errata anche laddove ha ritenuto illegittimo l’art. 28 del Regolamento Edilizio nella parte in cui consente la c.d. sanatoria giurisprudenziale. In punto richiama ad un risalente indirizzo giurisprudenziale facendo leva sul principio di ragionevolezza e sulla recente proposta di riforma del D.P.R. n. 380/01 che reintroduce la sola conformità attuale.

I ricorrenti si appellano altresì al legittimo affidamento derivante dal lasso di tempo intercorso e il protrarsi dell’amministrazione preposta alla vigilanza e fanno presente che l’applicazione della “sanatoria giurisprudenziale”, consentita dall’art. 28 del Regolamento Edilizio del Comune di Venosa, ha permesso all’Amministrazione di addivenire a una decisione ragionevole e proporzionata, in un caso che comunque non giustifica la soppressione dell’opera, tn tesi, immediatamente realizzabile in seguito alla sua rimozione.

2. Con il secondo motivo di appello si afferma che sarebbe errato anche l’accoglimento del secondo motivo concernente la violazione dell’art. 86, comma 5, secondo periodo del vigente Regolamento edilizio comunale che prevede la necessità di un intervento unitario sul prospetto dell’edificio condominiale. Il T.A.R. non si sarebbe avveduto del fatto che sussiste l’assenso dei condomini al mantenimento della veranda come emerge dai diversi verbali di assemblea (del 12 gennaio 2021, 17 febbraio 2021 e 24 marzo 2021) prodotti in primo grado. L’edificio non è interessato da vincoli storici o paesaggistici e la veranda si trova sul retro non visibile dalla strada principale. Ritengono che la norma regolamentare non possa essere intesa nel senso di obbligare a tutti i condomini di realizzare analoghe verande, come condizione di legittimità dell’intervento posto che una siffatta interpretazione contrasta con il principio di ragionevolezza e con il diritto di proprietà ex art. 42 Costituzione. Il T.A.R. qui avrebbe oltrepassato i confini del controllo di legittimità sostituendosi al Comune nella valutazione di merito e nella ponderazione degli interessi confliggenti.

La sentenza sarebbe infine viziata anche in ragione della mancata integrazione del contraddittorio nei confronti del Condominio quale soggetto legittimato, in questi casi, a contraddire in ordine all’interpretazione del citato art. 86.

3. I plurimi rilievi sollevati nei due motivi per quanto si dirà, sono infondati.

Anzitutto il Collegio condivide il pronunciamento sulla mancanza del requisito della doppia conformità dell’opera di cui si chiede la sanatoria, per il fatto che la realizzazione dell’abuso risale, come emerge chiaramente dalle dichiarazioni contenute negli atti, all’anno 1980 e quindi prima dell’entrata in vigore della legge sul piano casa. Non ha alcuna rilevanza l’avvenuta sostituzione della veranda nei suoi elementi essenziali nel 2012-2013 configurandosi tale intervento come manutenzione straordinaria della veranda comunque abusivamente presente sin dal 1980.

È, infatti, principio consolidato in giurisprudenza che: “ La rimozione e successiva ricostruzione di un manufatto abusivo non interrompe la continuità dell’illecito edilizio, quando l’opera riproduca la medesima volumetria o funzione urbanistica ” (Cons. Stato, sez. VI, 4 novembre 2020, n. 7071; Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2021, n. 429).

Il T.A.R. ha quindi correttamente rilevato che l’opera era già esistente in epoca anteriore all’entrata in vigore della norma sul premio volumetrico e che mancavano all’epoca della realizzazione i requisiti di ammissibilità, per il fatto che la L.R. n. 25/2009 (cd. “Piano Casa”) è norma eccezionale e temporanea, diretta a consentire interventi programmati e assentiti ex ante e non destinata alla regolarizzazione postuma di abusi edilizi.

Anche la giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che: “ Le disposizioni regionali sul cd. Piano Casa non possono essere utilizzate per eludere il principio della doppia conformità richiesto dall’art. 36 del DPR 380/2001 ” (Cons. Stato, sez. VI, 2 luglio 2019, n. 4516; Cons. Stato, sez. IV, 28 maggio 2018, n. 3226). La normativa regionale non può surrogare il requisito di legge e legittimare una sanatoria postuma.

Anche la declaratoria di illegittimità della norma regolamentare (art. 28 Reg. Ed.) è priva di vizi.

L’istituto della sanatoria giurisprudenziale, invocato dall’appellante, e nella specie introdotto dalla norma regolamentare comunale, è stato da tempo definitivamente superato dalla giurisprudenza che ha puntualizzato come, a seguito dell’introduzione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 la verifica della doppia conformità, deve considerarsi principio fondamentale nella materia del governo del territorio, in quanto adempimento finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità. ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI n. 8848 del 12.11.2025, id. 19 agosto 2022, n. 7291; 27 aprile 2022, n. 3292; 29 marzo 2022, n. 2297).

In particolare, in materia di abusi edilizi, la sanatoria di cui all'art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 attiene espressamente soltanto agli abusi formali, ovverosia a quelli relativi a interventi doppiamente conformi agli strumenti urbanistici vigenti alla data della realizzazione e alla data di presentazione dell'istanza, mentre va esclusa, siccome sprovvista di copertura a livello di normativa primaria, la possibilità della cosiddetta “sanatoria giurisprudenziale”, ovverosia " una sorta di conformità ex post, condizionata all'esecuzione delle prescrizioni e, dunque, non esistente né al momento della realizzazione delle opere, né al tempo della presentazione della domanda di sanatoria, bensì eventualmente solo alla data futura e incerta in cui il ricorrente abbia ottemperato a tali prescrizioni " (cfr. Cons. Stato, sez. VI n. 6979 dell’8 agosto 2025).

L’art. 36 del D.P.R. 380/2001 costituisce norma di chiusura del sistema che racchiude una disciplina esaustiva e inderogabile. Secondo l’Adunanza Plenaria: “ Le ipotesi di sanatoria edilizia sono tassative e non suscettibili di estensione analogica o regolamentare ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 settembre 2020, n. 17). Ne discende che nessun ente locale può introdurre forme autonome di accertamento di conformità ben che meno con provvedimento quale può essere un regolamento comunale che certamente non può derogare a una norma primaria statale. La giurisprudenza anche di questo Consiglio è granitica nell’affermare che: “ È illegittimo il regolamento comunale che introduca una sanatoria fondata sulla sola conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda ” (Cons. Stato, sez. VI, 6 agosto 2021, n. 5174; sez. IV, 9 luglio 2018, n. 4015).

Quanto infine al rilievo sull’art. 86 del Regolamento edilizio il quale, per gli edifici condominiali, richiede un progetto unitario, anche qui si profila corretta l’interpretazione adotta in prime cure.

La norma regolamentare disciplina l’unitarietà del prospetto e il decoro urbano, imponendo un requisito oggettivo e urbanistico, non negoziabile dai privati. In mancanza del progetto unitario l’intervento è da considerare urbanisticamente non conforme. A ciò si aggiunga che nel caso in questione dove si tratta dell’uso individuale di una volumetria “condominiale” che, anche ove fosse stata disponibile al momento della realizzazione della veranda, circostanza però esclusa nel caso di cui si discute, come visto sopra, avrebbe richiesto il consenso unanime di tutti i comproprietari. Non è certo sufficiente a tal fine la maggioranza espressa nei verbali d’assemblea dimessi in primo grado.

4. Sulla base delle considerazioni che precedono l’appello deve essere respinto.

5. Sussistono, nondimeno, giustificate ragioni, in considerazione che la richiesta si fonda su una norma comunale illegittima, di disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO SS, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

DR TI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR TI	IO SS

IL SEGRETARIO