Pubblicato il 26/02/2026

N. 01536/2026REG.PROV.COLL.

N. 06698/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6698 del 2023, proposto da
NC AP, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Lipani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 676/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Sebastiano al Vesuvio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Consigliere AN SA e viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. NC AP proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania avverso l’ordinanza dirigenziale n. 74 del 2015, con la quale le era stata ingiunta la demolizione delle opere edilizie realizzate presso l’immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria Monaco Aniello n. 4, nonché avverso il verbale della Polizia Municipale n. 17 del 2015, e alla relazione di sopralluogo prot. n. 8416 del 205. La ricorrente impugnava, altresì, il silenzio – rifiuto serbato dal Comune in relazione alle istanze prot. nn. 715, 716 e 717 di accertamento di conformità delle suddette opere edilizie, presentate in data 22 gennaio 2026.

La sig.ra AP era proprietaria di un immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria del Monaco Aiello n. 4, interessato, nel 2007, dal rilascio di due permessi di costruire in sanatoria nn. 7 e 8 del 10.12.2007.

In relazione a tale fabbricato, alla sig.ra AP era stata contestata la realizzazione, in totale difformità dal permesso di costruire in sanatoria n. 8 del 10 dicembre 2007, di varie opere edilizie così descritte: “ alcune tettoie in legno, nuove aperture alle facciate e un ampliamento del volume esistente nonché (…) un pollaio. Nel fondo pertinenziale attiguo al panificio è stata rilevata altresì la presenza di una tettoia di 36 mq, così come meglio descritta nella relazione tecnica prot. 8416 del 10/09/2015 (… )”.

Ne era conseguita l’irrogazione della sanzione demolitoria ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 finalizzata alla rimozione delle costruzioni abusive, con ordinanza dirigenziale del Comune di San Sebastiano al Vesuvio n. 74 del 2 ottobre 2015.

NC AP proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per la Campania avverso la suddetta ordinanza, e agli atti della relativa serie procedimentale e, contestualmente, presentava al Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in data 22.01.2016, tre istanze di accertamento di conformità e di compatibilità paesaggistica, recanti n. 715, n. 716 e n. 717, con riferimento alle suddette opere abusive.

Il Comune comunicava alla ricorrente la nota prot. 2091 del 01.03.2016 di sospensione dei procedimenti in attesa dell’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

Stante l’inerzia dell’Amministrazione comunale, NC AP depositava ricorso per motivi aggiunti, censurando il silenzio serbato dal Comune in ordine alle istanze di accertamento di conformità.

Con nota prot. 6710-P del 15.05.2020, la Soprintendenza richiedeva integrazioni documentali ai fini dell’espressione del parere di sua competenza.

2. Con il ricorso introduttivo, NC AP lamentava che l’ordinanza di demolizione era affetta da difetto di motivazione, con conseguente violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, non contenendo gli elementi necessaria a consentire di ricostruire l’ iter logico seguito dall’Amministrazione in relazione alla qualificazione delle opere abusive, descritte sommariamente nel provvedimento, e al trattamento sanzionatorio applicato. L’esponente denunciava che tutti gli interventi edilizi contestati dall’Amministrazione comunale, considerate nella loro singolarità, erano ascrivibili nella categoria degli interventi minori, pertanto, avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante l’inoltro di D.I.A. o S.C.I.A., rendendo così eventualmente applicabile il più mite trattamento sanzionatorio di tipo pecuniario in sostituzione di quello demolitorio. Infine, le opere erano inquadrabili nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione del meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, che comunque escludeva l’automatica acquisizione al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ordine demolitorio. Secondo la ricorrente, l’ordinanza era illegittima perché violava il principio di proporzione della sanzione rispetto all’entità della costruzione abusiva.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 676 del 2023, respingeva il ricorso, integrato dai motivi aggiunti.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, AP NC ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sollevando le seguenti censure: “ 1. Error in procedendo ed in judicando - Omessa pronunzia – Fondatezza del secondo dei motivi aggiunti rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del D.P.R. n. 380/2001, del vigente p.r.g. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, del P.T.P. dei Comuni Vesuviani e del “Regolamento interventi edilizi minori” del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013 - Difetto dei presupposti e di motivazione – Illogicità – Travisamento – Difetto di pubblico interesse; 2. Error in judicando – Omessa pronunzia – Motivazione apparente – Fondatezza del secondo motivo del ricorso introduttivo rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10, 22 e 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001, dell'art. 2 della L. Reg. Campania n. 19/2001, del vigente P.R.G. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio e del Regolamento interventi edilizi minori del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013’ - Difetto dei presupposti e di istruttoria - Illogicità - Travisamento - Sproporzione - Difetto di pubblico interesse”; 3. Omessa pronunzia – Fondatezza del terzo motivo di gravame rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001 – Difetto di istruttoria – Difetto di pubblico interesse’.

5. Il Comune di San Sebastiano al Vesuvio si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo, l’appellante lamenta che il Tribunale adito avrebbe erroneamente interpretato il provvedimento di sospensione dell’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della conclusione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, quale “sostanziale diniego”, soggetto a impugnazione. Di conseguenza, il TAR avrebbe errato nell’omettere l’esame delle censure relative alla compatibilità urbanistica delle opere, e quindi alla sanabilità, ritenendo esservi un diniego espresso dell’istanza. L’argomentazione del T.A.R. sarebbe ‘sconcertante’, in quanto non si comprenderebbe davvero come un provvedimento con il quale si sospende l’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della definizione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, possa essere interpretato quale ‘sostanziale’ diniego, tanto da dover essere oggetto addirittura di impugnazione. Per le motivazioni espresse, parte appellante ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure volte a dimostrare la compatibilità urbanistica delle opere.

8.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

Il Collegio osserva che correttamente il Tribunale di prima istanza ha ritenuto inconferenti tutte le censure volte a stigmatizzare l’illegittimità del silenzio rifiuto e, comunque, dei provvedimenti taciti di rigetto, in quanto sulle istanze di accertamento di conformità prot. n. 715, n. 716, n. 717 del 22 gennaio 2016 si è già espressa l’Amministrazione comunale con la nota dirigenziale prot. n. 2091 del 1 marzo 2016, con la quale, pur pronunciando la sospensione a tempo indeterminato dei corrispondenti procedimenti, ha sostanzialmente negato la sanatoria di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, non essendo le pratiche assistite dalle necessarie autorizzazioni paesaggistiche.

Ne consegue che, a fronte dell’omessa impugnazione della predetta nota dirigenziale, le critiche sono inammissibili, pertanto non è più censurabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere edilizie oggetto delle predette istanze. Invero, come precisato dal T.A.R. “ tale nota, peraltro, è rimasta inoppugnata, rendendo così incontestabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere abusive in questione”.

Nel merito, comunque, non sussiste la pretesa conformità.

Le emergenze processuali hanno consentito di verificare che la signora AP ha sostanzialmente frazionato l’intervento edilizio posto in essere, presentando tre S.C.I.A. consecutive, protocollate ai nn. 715, 716 e 717 del 2016.

In concreto e complessivamente sono stati realizzati: “ un vano finestra delle dimensioni di m 0,70 x m 0,85 sul prospetto anteriore 1.2.3.4.5. prospiciente via Monaco Aiclo; realizzazione di un finestrino delle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale (lato monte); ampliamento del fabbricato mediante la realizzazione di un volume adibito a servizi delle dimensioni in pianta di circa m. 1,92 x m. 5,57 ed altezza di circa m.3,30 e di circa m.1,87 x m.1,25 ed altezza di circa m.2,50; realizzazione di due pensiline contigue sul prospetto relativo al lato di accesso all’immobile aventi rispettivamente dimensioni in pianta di circa m5,6 xm1,55 e m6 x m1,30; realizzazione di una tettoia sull'area pertinenziale esterna al fabbricato che presenta dimensioni in pianta di circa mó x mó e ałtezza variabile tra m. 2,8 e m. 3,2 realizzata mediante n. 6 pilastrini in legno su cui poggiano n. 3 travi sormontate da n. 6 travetti … di un pollaio avente dimensioni in pianta di circa mq. 44,70 e altezza variabile tra m.2 e m.2,8”.

Orbene tali interventi edilizi non possono essere atomisticamente considerati, ma, come ritiene la giurisprudenza prevalente, vanno valutati complessivamente al fine di comprendere l’effettiva incidenza delle opere sul territorio (Cons. Stato, n. 9022 del 2023).

Come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, la valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato, n. 2119 del 2023).

Nella specie, gli interventi edilizi globalmente considerati hanno determinato una profonda trasformazione dell’immobile, attraverso la modifica dei prospetti, la realizzazione di nuovi volumi (si pensi che il solo locale per servizi igienici di 12 mq ed il c.d. pollaio di oltre 44 mq) e l’aumento di superfici utili. Infatti, il Giudice di prime cure ha ritenuto che: ‘ nel ponderare l’impatto urbanistico di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi una valutazione globale delle stesse, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l’effettiva portata della complessiva operazione posta in essere ’.

Inoltre, gli abusi sono stati realizzati, come precisato nei provvedimenti gravati, in area sottoposta a vincoli ambientali e paesaggistici, atteso che l’immobile è incluso in zona R.U.A. del P.T.P dei comuni Vesuviani per la quale sono solo consentiti interventi “senza aumenti di volumetria”.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è costante nell’affermare che, ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell'imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. Stato, n. 8806 del 2023).

9. Con il secondo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il secondo motivo di ricorso introduttivo, argomentando una motivazione meramente apparente, in quanto fondata sull’assunto della necessaria “considerazione unitaria” degli abusi, nel caso di specie erroneo, in assenza di intrinseco collegamento funzionale e di capacità di causare nel complesso una radicale modificazione dello stato dei luoghi. L’esponente deduce che, con il secondo motivo del ricorso introduttivo, era stato denunziato che, con l’ordinanza n. 74 del 2015, il Comune aveva sanzionato, con la demolizione, opere, per loro natura e consistenza e per espressa previsione del ‘Regolamento interventi edilizi minori’, che avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante semplice inoltro di D.I.A. o di S.C.I.A. Ciò in quanto si tratterebbe di opere di minimo impatto ambientale che non apporterebbero alcuna significativa modifica alle strutture assentite né alla loro funzione o utilizzo e, quindi, non avrebbero mai dovuto formare oggetto di ordine di ripristino.

9.1. Il motivo è infondato.

Per l’esame del mezzo si fa rinvio alle argomentazioni sopra riportare in relazione al primo motivo di appello, dovendosi ribadire quanto precisato dal Collegio di prime cure, ossia che tutti gli interventi abusivi accertati sono stati correttamente sanzionati ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto si tratta di opere realizzate in totale difformità da un permesso di costruire in sanatoria del 2007, rilasciato per condonare una fattispecie di nuova costruzione in zona vincolata.

Non può, invero, trovare applicazione il diverso meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, tenuto conto che tale disposizione non è applicabile nei casi in cui non si faccia questione di interventi di ristrutturazione edilizia.

Nella specie, come sopra precisato, si tratta di opere che hanno determinato la trasformazione di un preesistente fabbricato, che vanno valutate nella loro globalità, atteso che la considerazione automistica degli interventi, come pretende l’appellante, non consentirebbe di comprendere l’effettiva portata dell’abuso, che, considerato nella sua interezza, ha determinato una significativa alterazione dello stato dei luoghi. Gli interventi edilizi hanno, infatti, implicato ampliamenti volumetrici e superficiari, che necessitavano del permesso di costruire, quindi non si è trattato di opere edilizie minori, come pretende l’appellante.

Correttamente, invero, il primo giudice ha richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza di settore (Cons. Stato, n. 4569 del 2024), secondo cui, in presenza di una pluralità di opere abusivamente realizzate, la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l’insieme degli interventi realizzati nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento (Cons. Stato, n. 4568 del 2018).

Non è dato, infatti, scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L’opera edilizia abusiva ‘ va infatti identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato’ (Cons. Stato, sez. II, 14 ottobre 2022, n. 8778).

10. In ragione dei siffatti rilievi va respinta anche la terza censura, con la quale l’appellante lamenta l’omesso esame del terzo motivo del ricorso introduttivo da parte del Collegio di prima istanza, che ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 comma 2 c.p.a.

In particolare, parte ricorrente contesta il convincimento del Comune circa l'avvenuta realizzazione di un finestrino dalle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale, giacché detto finestrino sarebbe presente nei grafici allegati alla domanda di sanatoria, in relazione alla quale sono stati rilasciati i permessi di costruire n. 7 ed 8 del 2007, seppur erroneamente rappresentato in una posizione diversa, e cioè a circa 80 cm. di distanza. Nella specie, sarebbe da escludersi la realizzazione di un nuovo finestrino, potendo, al più, discutersi di uno spostamento di un finestrino esistente, giacché quello rappresentato nei grafici del condono non esisterebbe.

In disparte il rigetto del mezzo non ravvisandosi il vizio di omessa pronuncia, posto che il Collegio di primo grado, sulla base dei rilievi sopra illustrati, ha implicitamente respinto il terzo motivo del ricorso introduttivo, argomentando sulla trasformazione complessiva dell’immobile e sulla globale modifica dei prospetti che si è verificata con le opere abusive contestate, nella specie, l’analisi della censura non determinerebbe una soluzione di segno contrario, stante l’impatto globale degli interventi edilizi abusivi sul territorio, non sanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di San Sebastiano al Vesuvio che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL Di CA, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

AN SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN SA	EL Di CA

IL SEGRETARIO