N. 02854/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 01436 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02854/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2854 del 2025, proposto dal sig. OV
RI NE, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Abbate e Sabrina
Romano, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via della Maratona,
n. 56 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Seconda,
n. 22637/2024, pubblicata in data 16 dicembre 2024. N. 02854/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 11 febbraio 2026 il Cons. RU BR e uditi per le parti gli Avvocati Carlo Abbate e Antonio Ciavarella.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L'appellante impugna la sentenza indicata in epigrafe, con la quale è stato respinto il ricorso di primo grado proposto avverso la determinazione dirigenziale di Roma
Capitale rep. n. QL/434/2024 del 22 marzo 2024.
Con tale provvedimento l'Amministrazione capitolina ha dichiarato concluso senza esito il procedimento attivato in esecuzione della sentenza del TAR Lazio, Sez. II, n.
8294/2019, resa in sede di ricorso avverso il silenzio, accertando la decadenza del ricorrente da ogni pretesa o diritto derivante dall'accordo stipulato in data 20 maggio
2005 tra il sig. NE, il Comune di Roma e il Consorzio Parcheggio Muse, nonché dalla determinazione dirigenziale n. 1775 del 13 settembre 2012.
Il provvedimento impugnato con il ricorso originario è fondato sul presupposto che il ricorrente non abbia accettato la proposta di concessione relativa al sito individuato quale “secondo sito integrativo”, denominato Punto Verde Infanzia “1.2 Parco della
Resistenza”, con conseguente qualificazione del comportamento come rinuncia alla stipula della relativa concessione.
Ai fini della disamina del presente giudizio, deve premettersi che la vicenda trae origine dalla partecipazione del sig. NE al bando indetto nel 1999 da Roma
Capitale per l'affidamento di aree comunali destinate a “Punti Verde Infanzia”, N. 02854/2025 REG.RIC.
all'esito del quale egli risultava aggiudicatario di un'area sita in Piazza delle Muse, per la quale veniva stipulata concessione nel 2003.
Successivamente, l'area veniva interessata dal Piano Urbano Parcheggi (P.U.P.), con previsione di realizzazione di un parcheggio interrato. In tale contesto, in data 20 maggio 2005, veniva sottoscritto un accordo tra il Comune di Roma, il ricorrente e il concessionario del parcheggio, con il quale si prevedeva, da un lato, la permanenza temporanea dell'attività in un'area recintata di Piazza delle Muse durante la fase di cantiere e, dall'altro, il riposizionamento definitivo dell'attività in una porzione del piazzale a quota più bassa, nonché l'assegnazione di un sito integrativo da individuarsi e convenirsi con l'Amministrazione, a compensazione della minore valenza economica del nuovo assetto.
La vicenda è stata oggetto di un articolato contenzioso. Con sentenza n. 3066/2017, il
TAR Lazio ha respinto precedenti ricorsi del medesimo interessato; tale pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 812/2018. Successivamente, con sentenza n. 8294/2019, resa in sede di azione avverso il silenzio, il TAR Lazio ha ordinato a Roma Capitale di provvedere espressamente sulla diffida del ricorrente.
All'esito dell'attività istruttoria e della Conferenza di servizi del 9 settembre 2022,
l'Amministrazione ha individuato quale sito integrativo l'area del Parco della
Resistenza e ha convocato il ricorrente per la stipula della relativa concessione. A fronte delle contestazioni formulate dall'interessato e della mancata sottoscrizione dell'atto, Roma Capitale ha adottato la determinazione dirigenziale oggetto del presente giudizio.
Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso.
Il giudice di primo grado ha ritenuto, in sintesi, che il tenore letterale dell'accordo del
20 maggio 2005 fosse chiaro nel prevedere l'assegnazione di un solo sito integrativo, escludendo la tesi del ricorrente secondo cui sarebbero spettate due ulteriori aree. Ha inoltre escluso la violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. N. 02854/2025 REG.RIC.
8294/2019, osservando che tale pronuncia si era limitata a ordinare all'Amministrazione di provvedere, senza accertare il contenuto vincolato del potere.
Quanto alla determinazione del canone, il primo giudice ha ritenuto non applicabili, nel 2023, le condizioni economiche previste nella concessione del 2003, trattandosi di area diversa e dovendo l'Amministrazione applicare la normativa vigente al momento della stipula, tenendo conto dell'attuale conformazione dei luoghi.
È stata inoltre esclusa la violazione dei principi di buona fede e collaborazione, avendo
Roma Capitale più volte sollecitato il ricorrente alla stipula, accolto alcune osservazioni e fornito motivazione puntuale in ordine al mancato accoglimento delle ulteriori richieste. La decadenza è stata ritenuta legittima quale conseguenza del rifiuto ingiustificato di sottoscrivere la nuova concessione, comportamento qualificabile come rinuncia, con conseguente venir meno di ogni diritto vantato.
L'appellante critica la sentenza impugnata, deducendo l'erroneità delle conclusioni alle quali è addivenuto il primo giudice, con riproposizione delle censure disattese.
Roma Capitale si è costituita in giudizio, articolando deduzioni a sostegno dell'infondatezza dell'appello.
Successivamente l'appellante ha prodotto memoria, insistendo per l'accoglimento delle censure proposte.
All'udienza dell'11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L'appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.
2. Dall'esame della sentenza n. 8294/2019 emerge che il relativo giudizio è stato incardinato con il rito avverso il silenzio ed ha avuto ad oggetto l'accertamento dell'inerzia dell'Amministrazione a fronte della diffida del 19 aprile 2018.
2.1. La sopra indicata sentenza, dopo avere escluso la sussistenza di un'ipotesi di bis in idem, ha affermato l'esistenza in capo al ricorrente di una situazione giuridica N. 02854/2025 REG.RIC.
qualificata e differenziata e, conseguentemente, l'obbligo di Roma Capitale di provvedere espressamente sull'istanza, ordinando l'adozione di un provvedimento entro il termine assegnato. La pronuncia, tuttavia, non ha accertato in via definitiva la spettanza della pretesa sostenuta dal ricorrente, non avendo quindi inciso sulla discrezionalità amministrativa in ordine alla concreta conformazione delle misure compensative.
2.2. Le espressioni contenute nella parte ricostruttiva della sentenza del 2019, richiamate dall'appellante, hanno natura meramente descrittiva della prospettazione del ricorrente e della vicenda amministrativa, e non integrano statuizioni precettive idonee a formare giudicato sostanziale sul contenuto dell'obbligo conformativo gravante sull'Amministrazione. In particolare, il passaggio della predetta sentenza nel quale si richiama la prospettazione delle parti – laddove si fa riferimento a “due ulteriori siti, uno dei quali individuato nell'ambito del Parco della Resistenza con determinazione dirigenziale n. 1775 del 2012 e l'altro ancora da individuare” – si colloca nella parte in fatto-ricostruttiva del provvedimento giurisdizionale, nella quale il giudice ha sintetizzato le posizioni delle parti senza operare alcun accertamento autonomo e vincolante sulla fondatezza della pretesa.
2.3. Correttamente, pertanto, il primo giudice nella sentenza appellata ha ritenuto che il giudicato del 2019 si esaurisse nell'obbligo di provvedere, senza precludere all'Amministrazione, una volta concluso il procedimento, di adottare determinazioni anche di segno negativo o di ritenere insussistenti ulteriori pretese rispetto a quelle riconducibili all'accordo del 20 maggio 2005.
3. Va ulteriormente evidenziato che il primo giudice ha coerentemente delimitato l'oggetto del giudizio alla verifica della legittimità del provvedimento di decadenza impugnato, escludendo che potessero essere rimesse in discussione, in via generale e astratta, le pregresse vicende concessorie o l'assetto complessivo degli accordi N. 02854/2025 REG.RIC.
intercorsi tra le parti, profili che esulano dall'ambito del presente giudizio e che, per quanto rileva, risultano già definiti nei precedenti contenziosi.
4. Anche le deduzioni dell'appellante relative alla pretesa spettanza di due siti integrativi in forza degli accordi intervenuti nel 2005 non possono essere condivise.
4.1. Il primo giudice ha fatto corretta applicazione dei criteri ermeneutici che governano l'interpretazione degli atti negoziali e degli accordi amministrativi, attribuendo rilievo prioritario al tenore letterale del verbale di accordo del 20 maggio
2005. Da tale verbale emerge, con formulazione inequivoca, da un lato il riposizionamento definitivo dell'attività in una diversa porzione di Piazzale delle
Muse, individuata “nell'area a quota più bassa rispetto al Piazzale e prospiciente la scarpata”, e dall'altro l'assegnazione di “un secondo sito integrativo” da convenire tra le parti.
4.2. L'utilizzo dell'espressione “un secondo sito integrativo”, sul piano lessicale e sintattico, non consente di sostenere che le parti abbiano inteso prevedere due ulteriori siti rispetto a quello riposizionato all'interno di Piazzale delle Muse. La formulazione
è chiara nel riferirsi ad un unico ulteriore sito, distinto dalla porzione residua della piazza, che costituisce il primo elemento dell'assetto compensativo concordato.
4.3. La tesi dell'appellante, secondo cui il diritto a due siti compensativi deriverebbe dalla combinazione della riunione dell'11 aprile 2005 e del successivo verbale del 20 maggio 2005, si risolve in una lettura atomistica e non testuale delle pattuizioni, che scinde artificiosamente momenti negoziali inseriti in un'unica sequenza compositiva e che non è suffragata da univoci elementi.
4.4. In particolare, la riduzione della superficie originariamente concessa in Piazzale delle Muse e il conseguente riposizionamento dell'attività in altra porzione del territorio integrano un unico assetto compensativo rispetto alla concessione del 2003, funzionale a contemperare le esigenze pubbliche connesse alla realizzazione del parcheggio interrato con l'interesse del concessionario alla prosecuzione dell'attività. N. 02854/2025 REG.RIC.
In tale contesto, il riferimento al “secondo sito integrativo” va coerentemente inteso come previsione di un solo ulteriore sito, aggiuntivo rispetto alla porzione residua di
Piazzale delle Muse, e non come riconoscimento di due autonome aree ulteriori.
4.5. Né può assumere rilievo decisivo la circostanza che, in fasi successive,
l'Amministrazione abbia avviato interlocuzioni o valutazioni anche in ordine all'eventuale individuazione di ulteriori aree. Tali attività, ove effettivamente svolte, si collocano sul piano istruttorio ed esplorativo e non sono idonee a trasformare una disponibilità amministrativa, eventualmente manifestata in via interlocutoria, in un diritto soggettivo o in un interesse legittimo pretensivo giuridicamente tutelato. Esse, in ogni caso, non possono prevalere sul dato testuale dell'accordo del 20 maggio 2005, che resta l'unico parametro vincolante ai fini della ricostruzione dell'assetto delle reciproche obbligazioni. Analogamente, il verbale conclusivo della Conferenza di servizi del 9 settembre 2022, nel quale il Commissario ad acta ha rinviato alle parti la scelta del secondo sito, non è idoneo a fondare una pretesa autonoma e aggiuntiva rispetto a quanto già previsto nell'accordo del 2005: tale atto si è limitato a prendere atto dell'assenza di un accordo in ordine all'individuazione dell'ulteriore area, rimettendola alle future determinazioni, senza tuttavia accertare — né poteva farlo in quella sede — l'esistenza di un diritto a due siti integrativi distinti da quello assegnato con la D.D. n. 1775/2012. La mancata impugnazione del predetto verbale da parte dell'Amministrazione non vale a modificare il contenuto sostanziale degli obblighi scaturenti dall'accordo del 2005, né a fondare in capo al ricorrente una posizione giuridica che quell'accordo non riconosce.
5. Parimenti infondate sono le deduzioni dell'appellante relative alla determinazione del canone concessorio e al dedotto vizio di omessa pronuncia.
5.1. Il primo giudice ha espressamente esaminato la questione concernente il canone, escludendo la possibilità di applicare criteri economici risalenti alla concessione del
2003, riferiti ad un diverso titolo concessorio e ad un differente contesto normativo e N. 02854/2025 REG.RIC.
fattuale, nonché condizioni non coerenti con la disciplina vigente al momento della stipula della nuova concessione. La nuova attribuzione dell'area nel Parco della
Resistenza si colloca, infatti, in un quadro regolatorio sopravvenuto, che l'Amministrazione ha doverosamente considerato in conformità al principio di legalità
e di attualità dell'azione amministrativa.
5.2. Non coglie nel segno la doglianza secondo cui il primo giudice avrebbe omesso di pronunciarsi sulla specifica violazione dell'art. 28, comma 5, della deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 21/2021.
Dalla motivazione della sentenza impugnata emerge chiaramente che il primo giudice ha preso in considerazione le contestazioni formulate dall'interessato in ordine alla quantificazione del canone, ritenendo adeguatamente motivata la determinazione dell'Amministrazione e valorizzando il fatto che quest'ultima abbia più volte rielaborato le condizioni economiche della concessione, anche alla luce delle osservazioni del ricorrente, convocandolo per la stipula solo all'esito di tali interlocuzioni. In tal modo il primo giudice ha escluso tanto il difetto di istruttoria quanto la violazione del principio di leale collaborazione, accertando l'operato trasparente e dialogico dell'Amministrazione. Quanto alla specifica censura relativa alla mancata applicazione delle riduzioni previste dall'art. 28, comma 5 della citata deliberazione per le superfici occupate da attrazioni dello spettacolo viaggiante, il
Collegio rileva che il primo giudice ha ricondotto la questione del canone alla verifica di conformità alla normativa vigente, ritenendo congruamente motivata la determinazione dell'Amministrazione; la doglianza non merita comunque accoglimento nel merito, in quanto l'interpretazione dell'art. 28, comma 5, accolta dall'Amministrazione costituisce non si pone in contrasto con il tenore letterale della disposizione, né presenta profili di irragionevolezza, tanto più che la distinzione tra spazi destinati allo spettacolo viaggiante in senso stretto e spazi destinati ad attività lucrative accessorie (quali i punti ristoro) integra una scelta rimessa all'apprezzamento N. 02854/2025 REG.RIC.
tecnico-discrezionale dell'ente territoriale, sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di vizi di manifesta illogicità o travisamento, nella specie non riscontrabili.
5.3. In ogni caso, la contestazione sul corretto ammontare del canone non incide sulla legittimità della declaratoria di decadenza, la quale risulta fondata sul rifiuto di stipulare la concessione alle condizioni ritenute legittime dall'Amministrazione all'esito del procedimento.
5.4. La pretesa di subordinare la stipula dell'atto all'accettazione “con riserva” di un elemento essenziale del rapporto concessorio non trova, peraltro, copertura normativa.
La concessione costituisce un atto a struttura negoziale che presuppone l'accordo sulle condizioni essenziali, tra le quali rientra certamente il canone; non può pertanto essere imposto all'Amministrazione di accettare una sottoscrizione condizionata o riservata su un elemento che incide direttamente sull'equilibrio economico del rapporto.
5.5. Ne consegue che il rifiuto di sottoscrivere l'atto alle condizioni legittimamente determinate integra un comportamento idoneo a giustificare la conclusione negativa del procedimento e la conseguente declaratoria di decadenza.
6. Non è suscettibile di favorevole apprezzamento neanche la censura incentrata sulla dedotta illegittimità della declaratoria di decadenza e sulla dedotta violazione del principio di buona fede.
6.1. Il primo giudice ha correttamente qualificato la condotta del ricorrente come rifiuto ingiustificato di addivenire alla stipula della concessione, valorizzando il complessivo comportamento tenuto dalle parti nel corso del procedimento. Dalla ricostruzione operata in sentenza emerge, infatti, la pluralità di convocazioni rivolte all'interessato, i ripetuti solleciti a formalizzare l'atto, l'avvenuta conclusione positiva della Conferenza di servizi e l'assenza, all'esito delle interlocuzioni, di ulteriori margini di revisione delle condizioni essenziali della concessione, ritenute ormai definitivamente determinate dall'Amministrazione. N. 02854/2025 REG.RIC.
7. In tale contesto, la declaratoria di decadenza si configura quale conseguenza fisiologica della mancata stipula del titolo concessorio, una volta esaurito il procedimento e definite le condizioni ritenute conformi alla disciplina vigente. Essa non integra esercizio di potere sanzionatorio né manifesta sviamento, ma costituisce l'esito coerente del venir meno del presupposto necessario per la nascita del rapporto concessorio, ossia il consenso dell'interessato alle condizioni legittimamente stabilite.
8. Non è configurabile, inoltre, alcuna violazione del principio di buona fede e di leale collaborazione. L'Amministrazione ha mantenuto una condotta improntata a trasparenza e dialogo, rivedendo in più occasioni la quantificazione del canone, fornendo chiarimenti in ordine ai criteri applicati e convocando il ricorrente per la stipula solo dopo avere esaurito le verifiche istruttorie. Il protrarsi della vicenda è dipeso anche dalle reiterate contestazioni sollevate dall'interessato, che hanno determinato un significativo allungamento dei tempi procedimentali.
8.1. Il primo giudice ha altresì correttamente valorizzato l'interesse pubblico alla tempestiva utilizzazione dell'area e alla sua effettiva messa a disposizione per la funzione prevista, evidenziando come il protrarsi dell'inerzia avrebbe comportato la sottrazione del bene alla sua destinazione e potenziali profili di degrado e compromissione della sicurezza. Tali elementi rendono la determinazione conclusiva dell'Amministrazione non irragionevole né sproporzionata, ma coerente con l'esigenza di garantire l'effettività dell'azione amministrativa e la tutela dell'interesse pubblico sotteso alla gestione del bene.
9. Non è suscettibile di accoglimento neppure la censura secondo cui l'Amministrazione avrebbe violato il principio di buona fede realizzando, successivamente alla conclusione delle operazioni commissariali, un polo ludico gratuito in prossimità dell'area oggetto della concessione del Parco della Resistenza, compromettendone l'appetibilità commerciale. Anche a voler prescindere dalla questione dell'ammissibilità di una censura che attinge profili non strettamente N. 02854/2025 REG.RIC.
connessi alla legittimità del provvedimento di decadenza impugnato, va rilevato che la realizzazione di attrezzature ludiche pubbliche ad accesso gratuito nell'ambito di un parco costituisce esercizio di potere discrezionale dell'Amministrazione nell'organizzazione degli spazi di fruizione collettiva, compatibile con la contemporanea presenza di un'attività in concessione. La dedotta incompatibilità commerciale non integra, pertanto, una violazione dell'obbligo di buona fede ex art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, né ridonda in vizio di legittimità del provvedimento di decadenza.
10. In relazione alle deduzioni riferite al mancato coinvolgimento del Consorzio
Parcheggio Muse, deve rilevarsi che la declaratoria di decadenza riguarda le pretese del ricorrente nei confronti dell'Amministrazione capitolina, originate dall'accordo del 2005 nella parte concernente l'assegnazione del secondo sito integrativo: in tale perimetro, Roma Capitale ha operato nell'ambito delle proprie attribuzioni istituzionali, senza necessità di coinvolgere il Consorzio. Del resto, ove il provvedimento avesse inciso sulle posizioni giuridiche del Consorzio, quest'ultimo avrebbe avuto l'onere di impugnarlo autonomamente, onere che non risulta adempiuto.
11. Del pari correttamente il primo giudice ha escluso che dalla declaratoria di decadenza potesse derivare alcuna reviviscenza della concessione stipulata nel 2003.
11.1. Il provvedimento impugnato costituisce atto unilaterale adottato dall'Amministrazione quale conseguenza del rifiuto ingiustificato di stipulare la nuova concessione e si fonda sull'accertamento del venir meno di ogni ulteriore pretesa o diritto derivante dall'accordo del 20 maggio 2005 e dalla successiva determinazione dirigenziale n. 1775 del 13 settembre 2012. Esso non contiene né implica alcuna statuizione idonea a ripristinare il titolo originario del 2003.
11.2. La concessione del 2003, infatti, era già stata superata e rimodulata dall'assetto pattizio definito nel 2005, che aveva rideterminato in modo complessivo il rapporto N. 02854/2025 REG.RIC.
tra le parti alla luce delle sopravvenute esigenze pubbliche connesse al Piano Urbano
Parcheggi. L'equilibrio originario del rapporto concessorio è stato sostituito da un nuovo assetto, frutto di accordo, che ha disciplinato il riposizionamento dell'attività e l'attribuzione del sito integrativo nei termini ivi previsti.
11.3. La decadenza oggetto del presente giudizio incide esclusivamente sulle pretese nascenti da tale nuovo assetto e dalla procedura avviata in esecuzione della sentenza n. 8294/2019, senza determinare alcuna riespansione automatica del precedente titolo concessorio. In mancanza di una espressa previsione normativa o pattizia in tal senso, non è configurabile alcun effetto di reviviscenza del contratto originario, che resta definitivamente superato dall'evoluzione negoziale e provvedimentale successiva.
12. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l'appello va respinto in quanto infondato.
13. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello (RG n. 2854 del 2025), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di Roma Capitale, liquidate complessivamente in euro 4.000,00
(quattromila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati: N. 02854/2025 REG.RIC.
FA ER, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
RU BR, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
RU BR
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
FA ER