Pubblicato il 01/12/2025

N. 09429/2025REG.PROV.COLL.

N. 04274/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4274 del 2025, proposto da
SA RR, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Scorsone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

per quanto riguarda il ricorso introduttivo, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 21535/2024, resa tra le parti;

per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato dall’ Istituto Nazionale della Previdenza sociale il 19 giugno 2025, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 21535/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la nota in data 17 novembre 2025 con la quale l’Università degli Studi di Roma La Sapienza ha chiesto il passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. RC NI e uditi per le parti gli avvocati Francesco Scorsone e Lidia Carcavallo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originaria ricorrente, odierna appellante ha chiesto l’annullamento:

- del Decreto Rettorale n. 1867 del 12 luglio 2021, Prot. 63290 del 9 agosto 2021, notificato in data 9 settembre 2021 con il quale si dispone “ conformemente a quanto disposto dall’art. 1, commi 458 e 459, della Legge 147/2013, l’assegno personale interamente pensionabile in quota “B” pari ad € 8.124,67, riconosciuto alla Dott.ssa SA ON, a decorrere dal 01.11.2013, con D.R. 09.09.2014 n. 2167, nata a [...] il [...] è revocato a decorrere dal 1° febbraio 2014” così riconosciuto ai sensi dell’art. 202 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n.3, in virtù del trattamento retributivo goduto presso l’Ateneo in quanto inquadrata nella categoria EP posizione economica EP3 e con il quale pure “si dispone la ripetizione da parte della dott.ssa SA ON delle somme corrisposte alla medesima a titolo di assegno ad personam dal 01.02.2014 alla data del presente provvedimento, al netto delle ritenute previdenziali e assistenziali effettuate sui predetti emolumenti, nonché il conguaglio tra il trattamento economico effettivamente corrisposto alla Dott.ssa SA RR dal 01.02.2014 alla data di emanazione del presente decreto e il trattamento economico riconosciuto all’interessata ratione temporis in base al presente provvedimento” e “l’avvio del procedimento diretto a richiedere il rimborso delle ritenute previdenziali e assistenziali operate sui predetti emolumenti e la comunicazione all’IN della rettifica della posizione previdenziale della ricercatrice ”.

Premessa la ricostruzione del quadro normativo ed esaminate le censure formulate, il primo giudice ha rigettato il ricorso, siccome infondato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” che, in sede di esecuzione del decreto rettorale n. 1867 del 12 luglio 2021 dovrà prevedere modalità di recupero proporzionate e non eccessivamente gravose, tenuto conto della effettiva situazione economica della parte ricorrente e dell’impatto della ripetizione delle somme ad essa indebitamente corrisposte sulle sue concrete condizioni esistenziali e di salute.

Avverso la sentenza impugnata in data 27 maggio 2025 è stato depositato ricorso in appello.

In data 19 giugno 2025 ha depositato ricorso incidentale l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.

Si sono costituiti in giudizio l’Università degli Studi di Roma La Sapienza e l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.

In data 20 giugno e 16 ottobre 2025 ha depositato memorie la parte appellante.

In data 26 ottobre 2025 ha depositato memoria di replica la parte appellante.

In data 29 ottobre 2025 ha depositato memoria di replica l’Università degli Studi di Roma La Sapienza.

All’udienza pubblica del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

- ERRORE NEL GIUDICARE PER VIOLAZIONE DELLE NORME DI LEGGE ED ERRONEITA’ CON RIFERIMENTO ALLA RITENUTA APPLICABILITA’ DELL’ART. 1, COMMI 458 E 459 LEGGE N. 147/2013-OMESSA MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO CON RIFERIMENTO ALL’EFFICACIA TEMPORALE E ALL’EFFICACIA RATIONE MATERIAE DELLA NORMA DI CUI ALL’ART. 1, COMMI 458 E 459, LEGGE N. 147/2013

Argomenta l’appellante, con il primo motivo, l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione delle norme di legge vigenti in materia, nella parte in cui il TAR ha erroneamente disposto che la presente fattispecie ricadrebbe pienamente nell’ambito di applicazione dell’art. 1, commi 458 e 459, della legge n. 147/2013.

Il TAR avrebbe poi operato un’erronea interpretazione, secondo l’appellante, in merito all’ambito applicativo dell’art. 1, comma 458, della legge n. 147/2013, laddove ha ritenuto corretto sposare il principio che fosse applicabile al caso di specie la pronuncia n. 10/2022 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in merito alla “efficacia temporale” del suddetto articolo.

Secondo l’appellante, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, il caso oggetto del presente contenzioso non si presterebbe a un’applicazione analogica, in particolare con riferimento ai casi di passaggi di carriera dei professori universitari in altra amministrazione, stante la tassatività delle relative norme.

- ERRORE NEL GIUDICARE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALLA SOPRAVVENIENZA ED APPLICABILITA’ DELLA NORMA DI CUI ALL’ART. 1, COMMA 835, LEGGE DI BILANCIO N. 207, 30 DICEMBRE 2024 AL CASO IN ESAME

Richiama l’appellante, nel secondo motivo, l’art.1, comma 835 della legge di Bilancio n. 207/2024, con il quale è stato disposto espressamente il mantenimento del miglior trattamento sino al suo assorbimento.

Richiama l’appellante al riguardo la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 1866/2025, anche con riferimento alla retroattività della norma suddetta e alla sua applicabilità in merito all’assegno personale.

Deduce l’appellante che sia l’indirizzo normativo che quello giurisprudenziale siano oggi univocamente mirati a risolvere in modo definitivo l’eventuale ritenuto contrasto interpretativo esistente prima di tali interventi chiarificatori, nel senso di una esplicita tutela del diritto acquisito del dipendente pubblico a non subire l’illegittima e lesiva riduzione del trattamento retributivo - e conseguentemente di quello previdenziale e assistenziale - con consequenziale grave violazione del principio consolidato del legittimo affidamento, così come profilato dalla giurisprudenza e dalla normativa sovranazionale.

- ERRORE NEL GIUDICARE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALLA MANCATA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO DELL’APPELLANTE NELLA SICUREZZA GIURIDICA ED ERRONEITA’ DELLA DECISIONE DERIVATA DALLA MANCATA CORRETTA APPLICAZIONE DELLE NORME IN MATERIA SIA NAZIONALI CHE EUROPEE

Con il terzo motivo, deduce l’appellante come la tutela del trattamento economico del pubblico impiegato non rappresenterebbe un interesse secondario, come erroneamente rilevato dalla sentenza impugnata, ma un principio centrale dell’ordinamento sovranazionale recepito anche dall’ordinamento nazionale e dalla giurisprudenza costituzionale, anche alla luce delle conseguenze sulla sfera economica e personale del soggetto investito.

La sentenza impugnata sarebbe dunque illegittima ed erronea nella parte in cui ha rigettato il profilo di censura del Decreto Rettorale impugnato a suo tempo dalla odierna appellante di fronte al TAR del Lazio, inerente la lesione del legittimo affidamento a seguito della revoca retroattiva dell’assegno ad personam e della conseguente disposta ripetizione delle somme corrisposte, in maniera costante, duratura e senza riserve a far data dal 1° novembre 2010 e dalla stessa percepite in buona fede, con il revocato assegno ad personam .

Apparirebbe chiara, per l’appellante, l’assoluta illegittimità ed erroneità della sentenza impugnata per non aver non solo correttamente applicato la normativa inerente la materia in oggetto, con particolare riferimento alla retroattività della stessa ai sensi dell’art. 1, comma 459 della Legge 147/2013, ma anche per aver irrimediabilmente leso il diritto al legittimo affidamento dell’appellante in aperta violazione dei principi costituzionali e internazionali a tutela del diritto di credito del lavoratore.

- ERRORE NEL GIUDICARE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALLA MANCATA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DEL BILANCIAMENTO E INVALIDITA’ GENETICA PER OMESSA E/O CONTRADDITTORIA MOTIVAZIONE – OMESSO ESAME DELLA DOCUMENTAZIONE VERSATA IN ATTI (DOCUMENTAZIONE REDDITUALE E CERTIFICAZIONE PREVIDENZIALE DELLA DOTT.SSA ON)

Con il quarto motivo, evidenzia l’appellante che nelle statuizioni della Corte Costituzionale e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo in materia di tutela del legittimo affidamento risulterebbe concordemente sancito il principio secondo cui l’aspettativa del privato nella conservazione della propria situazione soggettiva per tutta la durata del rapporto di lavoro debba risultare giustificata al momento in cui sopravviene una modifica normativa.

La sentenza impugnata risulterebbe non solo viziata per evidente violazione della normativa vigente in materia e del principio giurisprudenziale di affidamento, ma anche per la totale omissione della valutazione di bilanciamento degli interessi in gioco che la giurisprudenza ritiene essenziale affinché possa essere posta in essere una compressione del diritto del dipendente pubblico alla tutela del proprio credito derivante dalla prestazione lavorativa svolta e per la totale omessa valutazione della posizione e della condizione soggettiva dell’appellante.

- ERRORE NEL GIUDICARE - INVALIDITA’ GENETICA PER OMESSA E/O CONTRADDITTORIA MOTIVAZIONE SULLA DOMANDA RISARCITORIA AQUILANA AVANZATA DALLA DOTT.SSA ON SUI DANNI DERIVANTI DALL’APPLICAZIONE DELLA SENTENZA IMPUGNATA – OMESSO ESAME DELLA DOCUMENTAZIONE VERSATA IN ATTI (DOCUMENTAZIONE REDDITUALE E CERTIFICAZIONE PREVIDENZIALE DELLA DOTT.SSA ON)

Con il quinto motivo, deduce l’appellante che la sentenza impugnata dovrebbe ritenersi totalmente illegittima in quanto il TAR non avrebbe considerato un giudizio di dannosità in merito a quanto disposto dal Decreto Rettorale di cui si controverte, non tenendone conto nella sua pronuncia e neppure ritenendo necessario ovvero utile un approfondimento e neppure esaminando la documentazione personale dell’appellante in atti.

- ERRORE NEL GIUDICARE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALLA MANCATA APPLICAZIONE DELLA PROCEDURA DI CUI ALL’ART. 7 E SS. L. 7.8.1990 N. 241 E INVALIDITA’ GENETICA PER OMESSA E/O CONTRADDITTORIA MOTIVAZIONE

Con l’ultimo motivo, richiama l’appellante il profilo di doglianza dedotto in primo grado e riferito alla dedotta violazione da parte dell’Ateneo appellato della procedura di cui all’art. 7 della Legge 241/1990, non essendo stato il Decreto Rettorale asseritamente preceduto dalla doverosa comunicazione.

L’appellante rileva nella sentenza impugnata, sul punto, la mancanza di adeguata motivazione, dal momento che con generiche e approssimative considerazioni il Giudice di prime cure avrebbe trascurato di considerare il quesito centrale ad esso sottoposto, cioè che all’appellante non sarebbe mai stata data la comunicazione di cui all’art. 7 e seguenti della legge n. 241/1990, né sarebbe stato consentito di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, né sarebbe stata comunicata l’esistenza della possibilità di riesame della propria posizione e così consentirle di valutare compiutamente la situazione e decidere se tornare alla posizione originaria.

Sussisterebbe, contrariamente a quanto rilevato dal TAR nella sentenza impugnata, il denunciato vizio per il mancato rispetto e la conseguente violazione di legge di cui all’art. 7 della citata legge n. 241/90, nonché degli artt. 1 e 3 della medesima legge.

Con ordinanza n. 2317/2025 è stata accolta l’istanza cautelare presentata dall’appellante con conseguente sospensione degli effetti della sentenza impugnata.

Con ricorso incidentale depositato in data 19 giugno 2025 dall’IN è stato dedotto:

- Difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo

Secondo il ricorrente incidentale, il T.A.R. per il Lazio non avrebbe dovuto decidere nel merito il ricorso giurisdizionale di primo grado, seppure rigettandolo, in quanto sussistente una ,pregiudiziale ragione di inammissibilità, cioè il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, poiché sulla domanda avente ad oggetto la contribuzione previdenziale e il conseguente ricalcolo della pensione, ad avviso del ricorrente incidentale, la giurisdizione apparterrebbe alla Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 1, comma 2, e 18, comma 1 lett. c) del d. lgs. n. 174/2016, contenente il codice del processo contabile (e, prima dell’entrata in vigore di questo, ai sensi degli artt. 13 e 62 del r.d. n. 1214/1934). Ad avviso dell’appellante, la questione richiamata precluderebbe l’esame nel merito della domanda in materia previdenziale e avrebbe dovuto essere rilevata d’ufficio.

L’appello è fondato.

Il ricorso incidentale è inammissibile.

Osserva il Collegio che con la recente sentenza n. 1866/2025, la quale viene richiamata anche con valore di precedente specifico e conforme, ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) del c.p.a., di cui si riportano ampi stralci, questo Consiglio di Stato ha avuto modo di pronunciarsi sul tema centrale e dirimente oggetto del presente contenzioso, per come dedotto nel secondo motivo di appello.

In particolare “(….) non è conforme a diritto la tesi dell’abrogazione a decorrere dal 1° gennaio 2014, di entrata in vigore della legge 27 dicembre 2013, n. 147, dell’assegno ad personam a titolo di trascinamento del precedente trattamento economico in caso di passaggio di carriera del dipendente pubblico in altro ruolo di una pubblica amministrazione.

6. Sulla questione è risolutivo l’intervenuto normativo avutosi nella materia con l’ultima manovra finanziaria, ed in particolare con l’art. 1, comma 835, della legge 30 dicembre 2024, n. 207 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027). La disposizione ora richiamata è così formulata: «(i)n attuazione di quanto disposto ai sensi dell’articolo 1, comma 459, della legge 27 dicembre 2013, n.147, a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore del medesimo comma 459 non sono dovuti trattamenti economici aggiuntivi o assegni personali nei confronti di dipendenti di amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, eventualmente riconosciuti in ragione del superiore trattamento economico goduto nell’espletamento dell’incarico o ruolo provvisorio e, ove non già anteriormente disposto, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge sono avviati i conseguenti adempimenti per il recupero degli importi eventualmente indebitamente corrisposti. Il mancato esercizio dell’azione di recupero costituisce danno erariale. In caso di passaggio di carriera o di definitivo trasferimento in altro ruolo di una pubblica amministrazione, si applica, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, l’articolo 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013, n.147, con mantenimento, fino al completo riassorbimento, di eventuali trattamenti economici riconosciuti con assegno personale prima della predetta data di entrata in vigore del medesimo comma 458».

7. La disposizione di legge sopravvenuta, quindi, fa espressamente salvo l’assegno personale riconosciuto al dipendente pubblico per il caso di «passaggio di carriera o di definitivo trasferimento in altro ruolo di una pubblica amministrazione», con la previsione del «mantenimento, fino al completo riassorbimento, di eventuali trattamenti economici riconosciuti con assegno personale prima della predetta data di entrata in vigore del medesimo comma 458».

8. A prescindere dalla natura interpretativa o meno della norma, sulla base del suo tenore letterale è in ogni caso pacifica la sua retroazione «a decorrere dalla data (di) entrata in vigore (del)l’articolo 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013, n.147», con effetto impeditivo dell’abrogazione da essa disposto dell’assegno personale dovuto in forza del trascinamento del precedente trattamento stipendiale per lo specifico caso del passaggio di carriera in altro ruolo di una pubblica amministrazione. Infatti, sia che si ritenga la natura interpretativa della nuova disposizione, sia che se ne affermi la natura innovativa con effetti retroattivi l’esito del giudizio sarebbe comunque favorevole al ricorrente di primo grado. Nella seconda ipotesi non emerge infatti alcun profilo di irragionevolezza tale da far dubitare della compatibilità costituzionale dell’intervento del legislatore, posto che esso si palesa evidentemente finalizzato alla legittima finalità di conservazione del trattamento economico in godimento del pubblico dipendente in caso di continuità del rapporto di impiego pur attraverso il passaggio di ruolo in altra amministrazione (…)”.

L’appello deve esse quindi accolto per l’assorbente fondatezza, rispetto ai restanti motivi, delle questioni dedotte con il secondo motivo di appello.

Va dichiarata l’inammissibilità dell’appello incidentale poiché lo stesso ricorrente ha dedotto di non aver inteso formulare alcuna domanda nei confronti dell’IN (l’appello incidentale sarebbe peraltro anche improcedibile a seguito dell’accoglimento nei termini sopra esposti dell’appello principale).

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese tra le parti del doppio grado di giudizio, tenuto conto che la controversia è stata decisa sulla base di una disposizione normativa sopravvenuta rispetto all’instaurazione del contenzioso in primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

accoglie l 'appello principale e, per l'effetto, accoglie il ricorso di primo grado.

Dichiara inammissibile l’appello incidentale.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO EP, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

RC NI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC NI	TO EP

IL SEGRETARIO