Pubblicato il 17/04/2026

N. 03048/2026REG.PROV.COLL.

N. 03481/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3481 del 2025, proposto da
So.Ge.R.T. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B0B52A17D9, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Russo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Aversa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Nerone, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Concessioni e Consulenze s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Saggese, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3057/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Aversa e di Concessioni e Consulenze s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2026 il Cons. RI TT ed uditi per le parti gli avvocati Russo e Marra, in dichiarata delega dell'avvocato Saggese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Campania, la società So.Ge.R.T. s.p.a., gestore uscente del servizio, impugnava il verbale del 4 ottobre 2024, comunicato a mezzo Me.Pa. in pari data, recante la decisione della Commissione preposta per la verifica di congruità – unitamente al RUP – di escluderla, per asserita anomalia dell’offerta, dalla procedura aperta indetta dal Comune di Aversa per l’affidamento del servizio di “ accertamento e riscossione coattiva Canone Unico Patrimoniale (CUP) nonché riscossione coattiva delle seguenti entrate comunali: entrate tributarie (DPA/ICP/Tosap/CUP, IMU, TARI), entrate patrimoniali: canoni idrici, violazioni al codice della strada; cimiteriali, canoni di locazione, canoni mercato ortofrutticolo, fiera settimanale, canoni uso impianti sportivi e/o palestre scolastich e”.

L’importo complessivo a base d’asta, corrispondente all’aggio contrattuale maturato in esecuzione del servizio, era stato fissato dall’amministrazione in 1.737.811,00 euro, oltre Iva; quale criterio di aggiudicazione era stato individuato quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con una durata complessiva dell’affidamento di 36 mesi, con facoltà di proroga alle medesime condizioni e per il tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure volte all’individuazione del nuovo affidatario.

Alla gara prendevano parte due imprese, So.Ge.R.T. s.p.a. e Concessioni & Consulenze s.r.l.

All’esito delle procedure di gara, la Commissione rendeva note (con verbale del 27 luglio 2024) le risultanze dello scrutinio, proponendo l’aggiudicazione in favore di So.Ge.R.T. s.p.a.

Con nota prot. n. 45255 del 4 settembre 2024, l’amministrazione invitava quindi la prima classificata a trasmettere, in ottemperanza all’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, le giustificazioni del ribasso praticato, ritenuto “anormalmente basso” poiché attestatosi al 65% rispetto al corrispettivo a base d’asta.

In data 10 settembre 2024 la So.Ge.R.T. trasmetteva una relazione che esplicitava costi e ricavi di commessa, considerando dati empirici desunti dall’andamento del servizio nell’ultimo quadriennio di gestione e che evidenziava un margine, nel triennio, non inferiore a 156.490,00 euro.

Con verbale del 4 ottobre 2024 il RUP, giovandosi del parere della Commissione di gara, disponeva però l’esclusione della detta società, rilevando le seguenti criticità della relativa offerta:

a) sotto il profilo formale, l’inammissibilità di giustifiche che si giovassero di dati desunti dall’esperienza dell’ultimo quadriennio, asseritamente elusive del principio della par condicio competitorum ; la stima del valore della riscossione posto a base delle giustificazioni proposte dalla So.Ge.R.T. sarebbe stato infatti errato, in quanto fondato non sugli atti di gara, bensì sulla pregressa esperienza di gestore, peraltro fuorviante in quanto comprensiva di diverse annualità pregresse (ben oltre il quinquennio precedente) da recuperare che invece nel nuovo servizio sarebbero mancate.

Una volta entrata a regime l’attività di recupero, infatti, non vi sarebbero state più poste rilevanti di arretrato, tali da giustificare per la gestione precedente importi da recuperare nella misura corrispondente a quella posta a base dell’offerta.

b) in punto di merito, sarebbero stati scorretti dei calcoli, elaborati su un volume globale di credito lavorato (prudenzialmente stimato dalla So.Ge.R.T. in 50 milioni di euro) superiore a quello quantificato “ negli atti di gara ” in oltre 26 milioni di euro;

c) un’ulteriore criticità avrebbe poi riguardato il costo del personale (1formato da 100 unità e 10 messi notificatori), non indicato da So.Ge.R.T. sul presupposto che lo stesso sarebbe stato remunerato da altre commesse in corso, mentre secondo la Commissione si sarebbe dovuto imputare tale costo, almeno in quota percentuale, anche al servizio oggetto di causa.

Con successiva determina n. 484 del 17 ottobre 2024, il Dirigente dell’Area I del Comune di Aversa prendeva atto delle conclusioni della Commissione e, per effetto dello scorrimento della graduatoria del 27 luglio 2024, aggiudicava provvisoriamente la gara a Concessioni e Consulenze s.r.l., nele more delle verifiche sui requisiti.

Avverso tali atti So.Ge.R.T. s.p.a. proponeva dunque ricorso, affidato ad un unico motivo di gravame così rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 – violazione dell’art. 23 del disciplinare – violazione delle previsioni di gara - violazione e falsa

applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/90 – violazione del comma 803 dell’art. 1 della l. 27 dicembre 2019, n. 160 e del dm MEF 14 aprile 2023 – eccesso di potere sotto-forma di carenza di istruttoria – erronea ponderazione della fattispecie contemplata – altri profili ”.

Si costituiva in giudizio il Comune di Aversa, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso perché proposto avverso atti endoprocedimentali, comunque contestando, nel merito, le deduzioni della ricorrente.

Anche Concessioni e Consulenze s.r.l. si costituiva, contestando nel merito le censure di parte ricorrente.

Con successivi motivi aggiunti, depositati in data 6 dicembre 2024, So.Ge.R.T. s.p.a. impugnava la

determinazione n. 548 del 22 novembre 2024 recante la (definitiva) aggiudicazione del servizio in favore di Concessioni e Consulenze.

Con sentenza 11 aprile 2025, n. 3057, il giudice adito respingeva il ricorso ed i motivi aggiunti.

Avverso tale decisione la società So.Ge.R.T. s.p.a. interponeva appello, affidato ad un unico motivo di impugnazione del seguente tenore: “ Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 - Violazione dell’art. 23 del disciplinare - Violazione delle previsioni di gara - Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/90 - Violazione del comma 803 dell’art. 1 della l. 27 dicembre 2019, n. 160 e del d.m. MEF 14 aprile 2023 - Eccesso di potere sotto forma di carenza di istruttoria - Erronea ponderazione della fattispecie contemplata - Altri profili ”.

Si costituiva in giudizio il Comune di Aversa, insistendo per il rigetto del gravame, siccome infondato; anche la controinteressata Concessioni e Consulenze s.r.l. si costituiva, concludendo anch’essa per la reiezione dell’appello.

Con ordinanza 21 ottobre 2025, n. 8137, la Sezione disponeva procedersi a verificazione, al fine di chiarire se, alla luce delle regole tecniche applicabili ratione materiae ed in relazione a specifici punti controversi ivi specificamente indicati, l’offerta di So.Ge.R.T. s.p.a. potesse effettivamente considerarsi in perdita, non potendosi sulla questione, alla luce delle risultanze degli atti di causa, individuare dei profili fattuali pacifici e definiti. L’incombente istruttorio in questione veniva infine assolto dal verificatore incaricato, che depositava all’uopo la propria relazione in data 3 dicembre 2025.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 2 aprile 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con l’unico motivo di appello, So.Ge.R.T. s.p.a. lamenta che, “ a dispetto dell’astruso calcolo proposto in sentenza ”, l’ente concedente in realtà non avrebbe mai rappresentato, in alcuno degli elementi della lex specialis , il valore globale della concessione, né avrebbe distinto nel corrispettivo del concessionario tra parte maturanda per la gestione (comprensiva di accertamento e riscossione) del CUP e parte maturanda per la riscossione coattiva dei tributi e delle ulteriori entrate comunali.

A ciò aggiungasi che nel valore dell’aggio cd. contrattuale, pari a 1.737.811,00 euro, il Comune di Aversa avrebbe pure inserito il costo della manodopera, stimato in 435.000,00 euro, che peraltro So.Ge.R.T. s.p.a. avrebbe pedissequamente confermato in sede di offerta, aspetto però poi non considerato in sede di verifica di congruità.

In ragione di ciò, l’odierna appellante sarebbe stata costretta a presentare un’offerta in assenza di indicazioni precise sul da farsi, dovendosi per di più uniformare ad errori di impostazione idonei ad incidere sulla delicata fase di verifica di congruità.

Ancora, So.Ge.R.T. s.p.a. lamenta di essere stata sottoposta allo scrutinio di congruità ancorché nella richiesta di spiegazioni del 4 settembre 2024 il RUP non avesse neppur precisato quali fossero gli elementi “specifici” che avrebbero dovuto giustificare l’approfondimento, ai sensi dell’art. 110 del Codice dei contratti pubblici , essendosi questi limitato a considerare in re ipsa anomala l’offerta per il sol fatto di presentare un ribasso del 65% sul corrispettivo di concessione, in tal modo però trascurando che, per principio consolidato in materia di riscossione dei tributi, l’aggio contrattuale non costituisce la voce esclusiva del ricavo (potendo, a rigore, essere persino pari a zero).

L’appellante ribadisce quindi le obiezioni di merito ai calcoli prospettati dal Comune, poi accolti dal TAR che del tutto implausibilmente parla di equipollenza tra “presunti” 50 milioni di flusso (asseritamente considerati da So.Ge.R.T. s.p.a.) ed i 26 milioni previsti invece dall’ente: So.Ge.R.T., in particolare, avrebbe proposto un ribasso sugli aggi contrattuali fissati dalla lex specialis (9% per il CUP e 6% per la riscossione delle altre entrate) pari al 65%, il che equivarrebbe a sostenere che, “ in veste di aggiudicataria, in sede di rendicontazione procederebbe a quantificare l’aggio nella misura del 3,15% per il «Servizio di gestione, accertamento e riscossione coattiva del canone unico patrimoniale» e del 2,10% il «Servizio di riscossione coattiva delle posizioni creditorie riferite a tutte le entrate tributarie e patrimoniali del Comune, Canoni idrici e Sanzioni del codice della strada anche di annualità arretrate» ”.

Il ribasso proposto, come dimostrato in sede di giustifiche, sarebbe dunque ampiamente remunerativo; più in generale, sarebbe del tutto irrilevante ragionare sul flusso presunto di 50 milioni di euro, dal momento che la proposta economica della So.Ge.R.T. s.p.a. (con aggi contrattuali del 3,15% per il CUP e del 2,10% per la riscossione dei tributi e delle altre entrate) è stata giustificata stimando riscossioni per 20 milioni di euro, vale a dire su di un dato ben inferiore ai 27 mln di euro circa ritenuti dalla Commissione di gara ed asseritamente considerati per la predisposizione della base d’asta, circostanza che dovrebbe da sé giustificarne un giudizio di plausibilità.

Il motivo è fondato.

Il Collegio, data la natura prettamente tecnica della censura mossa dalla società ricorrente, ritiene dover aderire alle conclusioni del verificatore, incaricato giusta ordinanza istruttoria del 21 ottobre 2025, n. 8137, avendo questi svolto una accurata analisi che tiene altresì conto delle controdeduzioni delle parti. È noto, infatti, che “ il giudice che abbia disposto consulenza tecnica (ovvero verificazione), qualora ne condivida i risultati, non è tenuto ad esporre in modo specifico le ragioni del suo convincimento e, quando aderisce alle conclusioni del consulente tecnico (o del verificatore) che nella relazione abbia tenuto conto, replicandovi, dei rilievi dei consulenti di parte, esaurisce l'obbligo della motivazione con l'indicazione delle fonti del suo convincimento; non è quindi necessario che egli si soffermi anche sulle contrarie allegazioni dei consulenti tecnici di parte che, seppur non espressamente confutate, restano implicitamente disattese perché incompatibili con le conclusioni tratte (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 marzo 2021, n. 2551) ” (così, ex multis , Cons. Stato, IV, 1° marzo 2022, n. 1446).

In ordine al quesito postogli (“ se, alla luce delle regole tecniche applicabili […], l’offerta di So.Ge.R.T. s.p.a. poteva effettivamente considerarsi in perdita, in particolare chiarire se sarebbe stato “del tutto irrilevante ragionare (sempre ai fini del giudizio di anomalia) sul flusso presunto di 50 mln di euro, dal momento che la proposta economica di So.Ge.R.T. s.p.a. (con aggi contrattuali del 3,15% per il CUP e del 2,10% per la riscossione dei tributi e delle altre entrate) era stata giustificata stimando riscossioni per 20 mln di euro, vale a dire su di un dato ben inferiore ai 27 mln di euro circa ritenuti dalla Commissione ed asseritamente considerati per la predisposizione della base d’asta, circostanza che avrebbe già di per sé giustificato un giudizio di plausibilità ”), direttamente afferente il merito della controversia, il verificatore ha confermato che l’offerta di So.Ge.R.T. s.p.a. appare in linea con i richiesti profili di attendibilità e serietà, garantendo l'effettiva possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto, in un quadro complessivo di logicità, ragionevolezza e congruità.

Va premesso che appare del tutto coerente che l’importo a base d’asta dei ruoli in riscossione per euro 28.133.517,00 (euro 26.473.517,00 + euro 1.660.000,00) rappresenti ciò che il Comune attende di incassare, dunque potenzialmente non suscettibile di alcun abbattimento e/o riduzione (su tale importo, del resto, è stato appunto previsto l’impegno di spesa per l’aggio di riscossione da corrispondere): l’ipotesi opposta – ossia fissare un impegno di spesa (aggio da corrispondere) per un importo che, già a monte, si prevede che non sarà mai assolto – non avrebbe infatti alcun senso logico.

Ciò detto, il verificatore ha dato atto di come le parti in causa abbiano tutte insistito sulla distinzione tra i residui attivi ed i ruoli coattivi posti in riscossione dall’ente territoriale: a tal fine il Comune di Aversa avrebbe anche fornito una tabella di sintesi del carico nominale del ruolo coattivo presunto, unitamente ad una tabella di sintesi dei ruoli già emessi per gli anni 2024 e 2025, nonché le previsioni dell’anno 2026 dei ruoli coattivi da emettere per il bilancio di previsione 2025/2027. Sulla scorta di tali dati, il verificatore ha fissato – ipotizzando il 40% di incasso sui ruoli coattivi – un valore di euro 27.140.708,06, di poco superiore a quello posto a gara dal Comune applicando gli aggi individuati (euro 26.473.517,00).

Tali grandezze risultano in linea con i dati desumibili dal Rendiconto 2024 e con quelli forniti dall’affidatario uscente del servizio (appunto, So.Ge.R.T. s.p.a.).

Ciò premesso, come bene evidenziato dal verificatore, i punti controversi sui quali sono stati richiesti chiarimenti nell’ordinanza della Sezione riguardano essenzialmente la presunta sussistenza di una perdita di euro 367.009,41 (come contestata dal RUP in ordine all’anomalia di ribasso); su tale punto, peraltro, il verificatore preliminarmente evidenzia che le elaborazioni di calcolo proposte dai resistenti Comune di Aversa e società Concessioni e Consulenze s.r.l. finiscono per porre in essere una vera e propria (peraltro inammissibile) “ praesumptio de praesumpto ”: nel caso di specie l’aggio fissato a base d’asta veniva riferito dal RUP all’ammontare del carico dei ruoli affidato in riscossione, pari ad euro 28.133.517,00, importo in precedenza non precisato nel disciplinare di gara, valore ulteriormente rielaborato dalle parti resistenti in relazione alle presuntive riscossioni, per poi incidere nella percentuale del 40% sui conseguenti abbattimenti dei corrispondenti aggi, in assenza peraltro di una correlativa riduzione di costi.

Tali calcoli sarebbero stati però effettuati (a priori ed in via presuntiva) su ruoli ancora da riscuotere. Il che correttamente porta ad escludere che i chiarimenti forniti da So.Ge.R.T. s.p.a. al RUP in sede di giustifiche – fondati invece su dati storici (dunque reali) possano a loro volta essere utilizzati dalle parti resistenti “ in via prospettica, in analoga percentuale, per determinare, in modo attendibile, il margine di commessa negativo di € 367.009,41 imputato alla So.Ge.R.T. s.p.a. in questione ”.

Per tale ragione logica la perdita ipotizzata dal RUP è in realtà rimasta indimostrata; del resto, anche l’offerta dell’attuale aggiudicataria (la seconda graduata Concessioni e Consulenze s.r.l., per effetto dello scorrimento in graduatoria) si porrebbe a tal punto in discussione, poiché a tal punto dovrebbe “ essere parametrata su un volume di incassi effettivi decurtato al 40% rispetto al valore d’asta ”.

Neppure può dirsi corretto il ribasso d’asta come calcolato dall’amministrazione (che in tal modo ne ha ritenuta l’anomalia), in quanto fondato su un dato a base d’asta stimato in euro 28.133.517,00 e quindi “decurtato in improbabile percentuale”, non essendo stato tenuto in alcuna considerazione il dato effettivo di riscossione, in valore assoluto (euro 20.000.000,00) fornito da So.Ge.R.T. s.p.a. al RUP nei chiarimenti, per il periodo precedente, nonostante fosse proprio questo il parametro su cui So.Ge.R.T. s.p.a. aveva calcolato l’aggio proposto in ribasso.

Anche per questa ragione le obiezioni mosse dalle parti appellate risultano essenzialmente presuntive.

Rileva a tal punto il verificatore – con argomentazione che il Collegio condivide e fa propria, siccome non illogica e coerente con le risultanze in atti – che in tale diversa prospettazione il ribasso offerto da So.Ge.R.T. s.p.a. non può dirsi anomalo, “ spiegando […] come il confronto tra la percentuale di ribasso della So.Ge.R.T. s.p.a. (65%) e quella dell’aggiudicataria Concessioni e Consulenze s.r.l. (23,75%) denoti un ampio divario che solleva non pochi interrogativi, stante la differenza di valutazione, in valore assoluto ben più esigua, della stessa offerta di So.Ge.R.T. s.p.a. per € 1.165.990,00, ritenuta non congrua ed anomala, rispetto a quella dell’aggiudicataria di € 1.325.080,89, ritenuta invece congrua ”.

Non è invece condivisibile l’obiezione mossa dalle parti appellate secondo cui l’esame compiuto dal verificatore si fonderebbe sull’erroneo confronto di dati tra loro palesemente non omogenei (in ispecie, “ […] i 20 mln di euro, che la SO spa presume di incassare, [...] con i 27 mln circa di carico nominale dei ruoli coattivi che la Stazione Appaltante ha posto a base della procedura di gara ”), laddove i dati omogenei da confrontare sarebbero i valori nominali dei portafogli di credito: da un lato, il valore di 50 milioni di euro che So.Ge.R.T. s.p.a. avrebbe arbitrariamente posto a fondamento delle proprie giustifiche; dall'altro, il valore nominale di 26.473.517,00 euro individuato dalla stazione appaltante quale base di gara.

Invero, deducono gli appellati, il verificatore avrebbe confrontato un valore di incasso atteso (20 milioni) con un valore di carico nominale (26,47 milioni) ignorando la distinzione fondamentale tra il credito affidato per la riscossione ed il flusso di cassa che da esso deriva; lo stesso avrebbe inoltre erroneamente interpretato il valore di 26,47 milioni come “ il riscosso ipotizzato dal Comune ”, presupposto però smentito per tabulas dal RUP, il quale avrebbe chiarito che tale importo – peraltro non arbitrario, ma coerente con le risultanze del documento di pianificazione interna del Comune denominato “ Ruoli presunti da affidare ” – rappresentava l'ammontare del carico coattivo da affidare. Ora, applicando la percentuale di realizzo (40%) indicata da So.Ge.R.T. s.p.a. al valore nominale posto a base di gara, il risultato sarebbe ben diverso da quello ritenuto dal verificatore, generando un incasso di circa 10,6 milioni e non già di 20 milioni.

Ritiene il Collegio che tali considerazioni non siano né decisive, né pertinenti, alla luce delle giustifiche a suo tempo prodotte da So.Ge.R.T. s.p.a. al RUP, dalle quali emerge chiaramente che la relativa offerta economica (con aggi contrattuali del 3,15% per il CUP e del 2,10% per la riscossione dei tributi e delle altre entrate) era stata giustificata stimando riscossioni per 20 milioni di euro nel triennio (ossia un dato ancora più basso rispetto ai 27 milioni di euro indicati dal Comune di Aversa a base d’asta), circostanza che da sé sola avrebbe potenzialmente potuto giustificare la plausibilità del corrispettivo offerto.

Risulta a tal punto coerente l’obiezione dell’appellante secondo cui “ come desumibile dalla tabella rimodulata a pag. 2 del verbale di esclusione, quest’ultima ha “inteso” incomprensibilmente soffermarsi sull’applicazione dei valori espressi dall’affidataria “proporzionando” i ricavi dal valore iperbolico (e mai assunto come parametro di partenza) di 50 mln di euro ai 26.473.517,00 euro “stimati” in sede di gara ”: in questi termini, siccome proprio sul valore di 26.473.517,00 euro era stato “edificato” l’aggio contrattuale soggetto a ribasso di offerta, sarebbe stato più opportuno rapportare a tale importo, “ con lo stesso approccio proporzionale, i dati rappresentati in sede di giustifica (scolpiti sui presunti 20 mln di euro di riscosso), addivenendosi più convenientemente ad una forbice tra i ricavi e i costi (1.009.500,00 euro) addirittura maggiore di quella esposta dalla So.Ge.R.T. s.p.a. nella relazione ”.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque accolto, con conseguente accoglimento del ricorso proposto da So.Ge.R.T. s.p.a. nel precedente grado di giudizio.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti costituite, in ragione della complessità delle questioni esaminate; vanno invece poste interamente a carico degli appellati Comune di Aversa e Concessioni e Consulenze s.r.l., in solido tra loro, i costi della verificazione, da liquidarsi con separato decreto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo, in riforma della sentenza appellata, il ricorso originariamente proposto da So.Ge.R.T. s.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO NI OL OT, Presidente

RI TT, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI TT	LO NI OL OT

IL SEGRETARIO