Pubblicato il 01/12/2025

N. 09410/2025REG.PROV.COLL.

N. 06372/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6372 del 2025, proposto da
Terra Madre – Società agricola a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato IZ LE, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Antonelli 15;

contro

Gestore dei servizi energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati ES AN RO e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato ES AN RO in Roma, via Guido D’Arezzo 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. III- ter , 17 giugno 2025, n. 11802, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. LU AN RI e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Gai, in sostituzione di IZ LE, e Maria IN NN, in sostituzione di ES AN RO;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Gestore dei servizi energetici (GSE S.p.A.) ha negato il contributo richiesto dalla Società agricola Terra Madre, per l’installazione di un impianto fotovoltaico nel comune di Licodia Eubea (CT).

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la società appellante, attiva nella produzione agricola primaria, ha richiesto il contributo in conto capitale previsto dal d.m. 19 aprile 2023, n. 211444 – da finanziare nell’ambito del PNRR, Missione 2, Componente1, Investimento 2.2. “Parco Agrisolare” – per realizzare un impianto fotovoltaico di potenza pari a 96 kW sul tetto di tre fabbricati di sua proprietà (codice AGRS1000013042);

- in particolare, secondo il citato decreto ministeriale e il relativo allegato A, le aziende agricole attive nella produzione agricola primaria potevano richiedere il finanziamento per investimenti relativi alla produzione di energia da fonte solare che fossero riconducibili, alternativamente, alla “Tabella 1A” (interventi destinati a soddisfare esigenze di autoconsumo) o alla “Tabella 4A” (interventi eccedenti il limite di autoconsumo), ciascuna destinataria di un distinto stanziamento di risorse e di una propria disciplina;

- nella domanda di ammissione al contributo, presentata in adesione all’avviso pubblicato dal Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste in data 21 luglio 2023, l’appellante ha dichiarato – in forma sostitutiva di atto di notorietà – di « rientrare nella seguente categoria di impresa: aziende agricole attive nella produzione primaria di cui alla Tabella 1A del Decreto» ;

- diversamente, nella relazione tecnica allegata alla domanda, la società rappresentava che l’investimento era riconducibile alla « Tabella 4A del Decreto Ministeriale del 19/04/2023 », relativa agli « aiuti agli investimenti nel settore della produzione agricola primaria eccedenti il limite di autoconsumo »; analogamente, nel documento caricato in luogo della documentazione relativa ai consumi, indicava di rientrare «nella tabella 4A” (aziende agricole attive nella produzione primaria eccedenti il limite di autoconsumo ovvero il limite di autoconsumo condiviso) dell’Allegato A del decreto ministeriale del 19/04/2023 prot. int. 0211444» ,

- con il provvedimento prot. GSEWEB/P20240777263 del 4 ottobre 2024, il GSE ha negato il contributo richiesto, ritenendo prevalente la qualificazione della domanda come riferita alla Tabella 1A, a fronte della quale non era stato però dimostrato – mediante produzione delle bollette elettriche necessarie a dimostrare il fabbisogno energetico aziendale – il rispetto del vincolo dell’autoconsumo; ha inoltre evidenziato che, nei dati di progettazione dell’impianto inseriti nell’applicativo PVGIS per l’elaborazione del relativo report , risultava indicata un’unica falda a fronte dei tre edifici interessati dall’intervento; infine, ha ritenuto che non fosse consentito lo “spostamento” della domanda dalla Tabella 1A verso la Tabella 4A.

3. Il predetto provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. Lazio che, con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso e condannato la società a rifondere al GSE le spese di lite.

3.1. In particolare, secondo il primo giudice:

- l’attivazione del soccorso istruttorio, come preteso dalla ricorrente, non è compatibile con la tipologia di procedura prescelta dal legislatore (c.d. “a sportello”), nella quale le domande sono soddisfatte in base all’ordine cronologico di presentazione;

- consentire di modificare o integrare un’istanza già depositata determinerebbe un’alterazione dell’ordine di priorità temporale delle domande, con conseguente compromissione della par condicio dei partecipanti;

- è legittima la richiesta di un autonomo report dell’applicativo PVGIS per ciascuno degli edifici sui quali il richiedente intendeva collocare i pannelli, ciò essendo necessario a calcolare il rendimento energetico di ogni sezione dell’impianto.

4. La società chiede la riforma della decisione di prime cure, articolando i seguenti motivi:

I. « Error in iudicando. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 2, lettera a) del d.m. 19 aprile 2023. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 6, comma 1 e 10-bis della l. n. 241/1990 . Eccesso di potere sotto i concorrenti profili del difetto assoluto di istruttoria, del travisamento dei fatti e dei presupposti rilevanti, della manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e difetto di proporzionalità »;

II. « Error in iudicando. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 1, lettera a) del d.m. 19 aprile 2023. Violazione e/o falsa applicazione dell’allegato a al d.m. 19 aprile 2023, tabella 4A violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere sotto i concorrenti profili del difetto assoluto di istruttoria, del travisamento dei fatti e dei presupposti rilevanti, della manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e difetto di proporzionalità »;

III. « Error in iudicando. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della l. n. 241/1990. violazione e/o falsa applicazione dell’allegato a del d.m. 19 aprile 2023. Eccesso di potere sotto i concorrenti profili del difetto assoluto di istruttoria, del travisamento dei fatti e dei presupposti rilevanti, della manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e difetto di proporzionalità ».

5. Si è costituito in appello il GSE che, con memoria del 31 ottobre 2025, ha argomentato per il rigetto dell’appello.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 18 novembre 2025.

7. Il ricorso è meritevole di accoglimento.

8. Con il primo motivo di appello, la società censura la decisione di prime cure nella parte in cui ha ritenuto non sanabile l’errore commesso nella compilazione della domanda, sul presupposto dell’incompatibilità di qualsiasi forma di soccorso istruttorio con una procedura “a sportello” quale quella in esame. A tale ricostruzione, l’appellante oppone:

- che ad altri partecipanti alla medesima procedura sarebbe stato consentito di presentare integrazioni documentali, sicché il rigido principio affermato dal primo giudice non troverebbe riscontro nell’operato concreto dell’amministrazione;

- che la natura di mero errore materiale dell’indicazione relativa alla Tabella 1A, a fronte dell’inequivoca volontà di presentare domanda per un investimento riconducibile alla Tabella 4A, emergeva chiaramente da una lettura complessiva dei documenti;

- che il soccorso istruttorio costituisce un istituto generale del procedimento amministrativo, desumibile dall’art. 6 della l. n. 241/1990, e può essere invocato come parametro di legittimità dell’azione amministrativa;

- che dalle disposizioni del d.m. 19 aprile 2023 (in particolare dall’art. 12, comma 2, lett. a) e dalle previsioni del Manuale utente, si evincerebbe la possibilità di sanare irregolarità documentali o dichiarative;

- che, infine, l’amministrazione non ha inviato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, privando la società della possibilità di chiarire la natura dell’errore prima dell’adozione del provvedimento negativo.

8.1. Il GSE, nella propria memoria, eccepisce l’inammissibilità della contestazione relativa all’attivazione del soccorso istruttorio a beneficio di altri operatori per violazione dell’art. 104 c.p.a., in quanto introdotta solo in sede di appello. Nel merito, ribadisce l’incompatibilità del soccorso istruttorio con una procedura “a sportello” e osserva, altresì, che il sistema informatico prevedeva una specifica forma di rettifica degli eventuali errori, mediante la presentazione di una nuova domanda, che avrebbe automaticamente sostituito quella originaria.

8.2. Il motivo è fondato.

8.3. Il Collegio ritiene, infatti, che dagli atti emerga con sufficiente chiarezza che la volontà della società era quella di presentare domanda per un investimento riconducibile alla Tabella 4A, mentre la diversa indicazione riferita alla Tabella 1A costituiva un mero errore materiale, di cui il Gestore avrebbe dovuto consentire la rettifica.

8.4. Alla domanda presentata per la categoria tabellare 1A, la società aveva infatti allegato due documenti inequivocabilmente riferiti alla Tabella 4A: la relazione tecnica, ove si afferma che « l’investimento rientra nella tabella 4A del Decreto Ministeriale del 19/04/2023 » e una dichiarazione sostitutiva caricata nella sezione della piattaforma informatica dedicata alla prova dei consumi energetici, nella quale la società rappresentava «di non allegare bollette, le quali non sono necessarie ai fini della valutazione della pratica, in quanto la ditta rientra nella tabella 4A ». Tali affermazioni – entrambe rese nella medesima forma di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà propria della domanda, mediante il richiamo alle disposizioni del d.P.R. 445/2000 e l’allegazione di un documento di identità del dichiarante – evidenziavano la reale intenzione dell’operatore e avrebbero dovuto, quantomeno, indurre il GSE a richiedere chiarimenti.

8.5. Il Collegio non condivide la tesi che nega in assoluto l’applicabilità del soccorso istruttorio a tutte le procedure “a sportello”. Il potere-dovere (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9) dell’amministrazione di « chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete » è sancito, tra i compiti del responsabile del procedimento, dalla legge 241/1990 (art. 6, comma 1, lett. b), che lo prevede in termini generali e senza limitazioni correlate al tipo di procedura o di rapporto amministrativo. Il soccorso istruttorio rappresenta, del resto, un fondamentale corollario applicativo dei principi di collaborazione e buona fede oggettiva, di recente elevati a criterio-guida dei rapporti tra pubblica amministrazione e privato cittadino (art. 1, comma 2- bis , della l. 241/1990).

8.6. La praticabilità del soccorso istruttorio deve, piuttosto, essere verificata in concreto, alla luce della natura dell’adempimento richiesto e della sua effettiva incidenza sull’equilibrio della procedura. In termini generali, si osserva che, per analoghe domande di finanziamento concernenti la misura “Parco Agrisolare”, il GSE ha consentito agli operatori istanti di produrre osservazioni e documenti in corso di procedura, come attestato da precedenti di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. II, 10 luglio 2025, n. 6017). Nel caso di specie, in ogni caso, l’attivazione di una minima interlocuzione con l’appellante – volta a chiarire l’effettiva volontà in punto di qualificazione tabellare della domanda – non avrebbe inciso sulla speditezza dell’ iter (comunque definito ad oltre un anno dalla domanda), né alterato la par condicio dei partecipanti, non essendo diretta alla produzione di nuovi documenti, ma alla mera risoluzione di un’ambiguità dichiarativa emergente dagli atti già acquisiti (e quindi priva di valenza “integrativa” dell’originaria istanza).

8.7. La definitiva riconduzione della domanda alla Tabella 1A, peraltro, finisce per attribuire rilievo decisivo ad una dichiarazione che, per le particolari modalità con cui è stata resa – mediante la compilazione, su apposita piattaforma online , di un modulo predisposto dal Gestore (cfr. allegato 2 al Regolamento operativo), attraverso la progressiva selezione tra opzioni predefinite – si prestava più facilmente alla commissione di errori materiali. Non vi è quindi ragione per attribuire a tale indicazione un significato prevalente rispetto alla diversa e coerente rappresentazione contenuta nel materiale documentale allegato all’istanza – questo integralmente predisposto dal richiedente e, come tale, maggiormente rappresentativo della sua volontà – che fa costante riferimento alla categoria di investimento propria della Tabella 4A.

8.8. Peraltro, come la società appellante ha evidenziato, vi è piena corrispondenza tra i soggetti di cui alla Tabella 1A e quelli di cui alla Tabella 4A, entrambe riferite ad aziende operanti nella produzione agricola primaria. La differenza tra le due categorie di contributo attiene – non al soggetto richiedente, ma – alla tipologia dell’investimento da finanziare, a seconda che esso sia o meno finalizzato all’autoconsumo. L’inserimento di tale scelta in un campo denominato “ Tipologia di impresa/attività” può dunque aver contribuito ad indurre in errore il richiedente l’incentivo, poiché la riconducibilità alla Tabella 1A o 4A non riguarda propriamente la qualificazione soggettiva dell’impresa bensì la natura dell’intervento proposto.

8.9. Quanto affermato circa la riconoscibilità dell’errore e la possibilità di procedere alla sua rettifica trova riscontro nello stesso provvedimento impugnato. Nell’affermare che « il Decreto Agrisolare non prevede la possibilità di spostamento di un’istanza presentata su tabella 1A verso la tabella 4A », il GSE mostra di essersi avveduto della reale intenzione della società, interpretando tuttavia le dichiarazioni riferite alla Tabella 4A come dirette ad ottenere uno “spostamento” dell’istanza dall’una all’altra categoria tabellare. Tale lettura non appare sostenibile: la discrasia tra le due qualificazioni emerge da documenti contestualmente presentati e non può dunque essere ricondotta ad un cambio di volontà successivo. Né – come già detto – vi è ragione per attribuire prevalenza incondizionata alla sola indicazione contenuta nella domanda, a fronte di un complesso documentale che rappresenta in modo univoco la diversa intenzione dell’operatore, con analoga forza dichiarativa e con un maggiore coefficiente di partecipazione soggettiva.

9. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che l’omessa prova delle necessità di autoconsumo costituisse omissione non emendabile. La società ribadisce, infatti, la propria univoca volontà di presentare domanda per la categoria tabellare 4A, esentata dal rispetto di tale vincolo.

9.1. Il motivo è fondato. Dall’accoglimento del precedente motivo deriva, infatti, l’impossibilità di ritenere necessaria l’allegazione delle bollette e, quindi, la prova del vincolo di autoconsumo, propria dei soli investimenti relativi alla Tabella 1A. Come si è già evidenziato, peraltro, il mancato rispetto di tale vincolo era stato direttamente rappresentato dalla società mediante la dichiarazione sostitutiva allegata in luogo della documentazione relativa ai consumi. La mancata allegazione delle bollette non può dunque essere considerata alla stregua di un’incompletezza documentale, poiché coerente con la riconduzione dell’investimento nella Tabella 4A, contestualmente manifestata.

10. Con il terzo motivo, è censurata la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha ritenuto necessaria la produzione di tre distinti report dell’applicativo PVGIS, uno per ciascuna delle falde su cui sarebbe stato posizionato l’impianto. L’appellante osserva che la vicinanza dei tre edifici era tale da eccedere la sensibilità dello strumento quanto alla distinzione delle coordinate geografiche (calcolate al millesimo di grado), che sarebbero infatti risultate coincidenti.

10.1. Anche questo motivo è fondato. Lo strumento PVGIS (“ Photovoltaic Geographical Information System ”, cfr. par. 4.2 del Regolamento operativo) fornisce una stima della capacità produttiva di un impianto fotovoltaico in base alle coordinate geografiche del sito di installazione. Nell’ambito della procedura di cui trattasi, l’utilizzo dell’applicativo era richiesto al fine di dimostrare la congruenza tra le caratteristiche dell’impianto da finanziare e le esigenze di autoconsumo energetico dell’operatore. Per questo, la produzione del report PVGIS era richiesta « esclusivamente per gli investimenti realizzati da aziende ricomprese nella Tabella 1A dell’Allegato A del Decreto per il soddisfacimento del fabbisogno energetico dell’azienda » (cfr. par. 6.2 del Regolamento operativo). Alla luce della ricostruzione della volontà dell’appellante nel senso di richiedere il finanziamento per un progetto eccedente le necessità di autoconsumo (Tabella 4A), l’invio del report PVGIS non rientrava tra gli obblighi documentali gravanti sulla società, sicché eventuali carenze non potevano giustificare l’esclusione della domanda.

10.2. In ogni caso, il GSE non ha adeguatamente confutato la ragionevole obiezione formulata dall’appellante, relativa alla vicinanza degli edifici sui quali era previsto l’impianto, che era tale da superare la sensibilità dello strumento quanto alla distinzione delle coordinate geografiche e rendere indifferente la produzione di tre report distinti. Dall’esame del report prodotto dalla società si evince, infatti, che i valori da inserire nell’applicativo PVGIS per il calcolo della capacità produttiva dell’impianto attenevano al suo posizionamento geografico (latitudine e longitudine) e alla potenza fotovoltaica di picco (indicata dall’appellante nel valore complessivo delle tre sezioni dell’impianto, cioè 96 kWp). Peraltro, in assenza di qualsiasi evidenza della contestata difformità di orientamento degli edifici e/o inclinazione delle singole falde – profili peraltro verificabili dal GSE mediante gli strumenti di indagine a disposizione – le stesse devono considerarsi uniformi ai fini della simulazione. In definitiva, non vi è prova che la produzione di tre report distinti avrebbe comportato alcuna differenza sostanziale nella stima del rendimento energetico complessivo dell’impianto.

11. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, viene accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento prot. GSEWEB/P20240777263 del 4 ottobre 2024.

11.1. Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RD RL, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

LU AN RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU AN RI	RD RL

IL SEGRETARIO