Pubblicato il 12/03/2026

N. 02015/2026REG.PROV.COLL.

N. 00825/2024 REG.RIC.

N. 01125/2024 REG.RIC.

N. 04470/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 825 del 2024, proposto dal Comune di Caserta, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Casertano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Costantino n. 3,

contro

Farmacia Foglia S.r.l., Farmacia del TE S.n.c. dei Dottori del TE EM e DE TE IA TE, Farmacia del dott. Sergio Barca, Farmacia Sant’NA della dott.ssa Franca Borrelli, Farmacia del dott. Elio Fresa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- della Farmacia UN MA delle Dott.sse IL e TR UN S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Eduardo Romano ed Alessandro Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- della Regione Campania, non costituita in giudizio;
- dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, non costituita in giudizio;
- della Farmacia della Dott.ssa IA Concetta Romano e della Farmacia Iodice della Dottoressa Iodice Chiara IA Rosaria S.a.s., non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Dott.ssa IN IS, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Diego Perifano, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Paolo Emilio, 7;

2) numero di registro generale 1125 del 2024, proposto dal Comune di Caserta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Casertano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Casertano in Roma, via Costantino n. 3,

contro

il Dott. Nello Marotta, non costituito in giudizio,

nei confronti

- della Dott.ssa IA Concetta Romano, non costituita in giudizio;
- dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- della Farmacia UN MA delle Dott.sse IL e TR UN S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Eduardo Romano ed Alessandro Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- della Regione Campania, non costituita in giudizio;
- dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, non costituita in giudizio;
- della Farmacia Iodice della Dottoressa Iodice Chiara IA Rosaria S.a.s., non costituita in giudizio;

3) numero di registro generale 4470 del 2024, proposto dal Comune di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Casertano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Casertano in Roma, via Costantino n. 3,

contro

l’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- della Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, non costituita in giudizio;
- della Dott.ssa Romano IA Concetta n.q. di titolare della Sede Farmaceutica n. 20 e del dott. Nello Marotta, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Dott.ssa IN IS, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Diego Perifano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 825 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 3889/2023, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 1125 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 4123/2023, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 4470 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 6585/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio:

- della Farmacia Foglia S.r.l., Farmacia del TE S.n.c. dei Dottori del TE UA AN e DE TE IA TE, Farmacia del dott. Sergio Barca, Farmacia Sant’NA della dott.ssa Franca Borrelli, Farmacia del dott. Elio Fresa;

- dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta;

- della Farmacia UN MA delle Dott.sse IL e TR UN S.n.c.;

- della Dott.ssa IN IS;

- della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. BA FA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso in appello numero di R.G. 825/2024 il Comune di Caserta ha esposto:

- che il giudizio per cui è causa si inserisce nella scia dei pregressi giudizi promossi da alcuni farmacisti di Caserta tra cui rientrano gli stessi ricorrenti dott.ri Barca, DE TE e Foglia, che si sono definiti con le sentenze del Tar AP n. 5692/2021 e n. 5693/2021 (rispettivamente su ricorso dei dott.ri Marotta e Mossesso), recanti l’annullamento delle delibere giuntali n. 107 e n. 156 del 2020 relative alla approvazione della pianta organica delle farmacie per l’anno 2020 del Comune appellante;

- che nelle predette decisioni, in particolare, è stato così statuito: a ) il criterio principale della pianificazione farmaceutica è quello dell’equa distribuzione territoriale delle relative sedi, mentre il criterio dell’aumento dell’accessibilità al maggior numero di abitanti assume valenza integrativa e aggiuntiva; b ) nella dislocazione territoriale del servizio, il Comune gode di ampia discrezionalità, sindacabile solo per illogicità o inesatta acquisizione di elementi fattuali; c ) l’interesse commerciale dei farmacisti già insediati recede per effetto dell’art. 1, co. 2, l. n. 475/1968 ove incompatibile con il prevalente interesse pubblico (Cons. St., sez. III, 24 gennaio 2018, n. 475); d ) il rapporto numerico farmacie/abitanti di cui all’art. 1 della L. n. 475/1968 individua il numero massimo di autorizzazioni che il Comune può assentire e non serve a garantire al titolare di ciascuna sede profitti di un determinato livello, per cui il bacino di utenza di una sede può essere anche di dimensioni più ridotte; e ) è discrezionalmente consentita la concentrazione di esercizi in alcune zone più frequentate e la localizzazione delle nuove sedi in un determinato ambito territoriale, ferma restando la dipendenza dal dato demografico generale; così come il Comune può determinare l’ampiezza della circoscrizione di ciascuna sede valutando una vasta gamma di esigenze (es. i flussi quotidiani di spostamento per motivi di lavoro, di affari, etc.), anche di chi non è residente;

- che sulla base di tali argomentazioni il Tar AP ha annullato le delibere suddette perché fondate “ esclusivamente sui dati censuari ”, non in grado di stabilire se sia stata realizzata la sovrapposizione geografica e demografica delle zone di pertinenza delle preesistenti sedi, se tale sovrapposizione sia stata imposta dall’esigenza di potenziare l’accessibilità al servizio farmaceutico; e senza evidenziare una specifica disfunzionalità rispetto alla precedente programmazione. È mancata la dimostrazione della distribuzione delle sedi con un preventivo studio sull’intero territorio comunale, alla luce del numero dei residenti dislocati nelle varie zone, delle effettive caratteristiche di accessibilità ai bacini selezionati e del logico bilanciamento di interessi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, all’impiego delle vie e dei mezzi di comunicazione. Tali ultime considerazioni sono state anche validate dalla precedente decisione n. 3808/2021, con cui lo stesso TAR aveva già annullato la delibera giuntale n. 104/2020.

1.2. Espone ancora il Comune di avere provveduto ad una nuova pianificazione per l’anno 2022 (oggetto del presente giudizio) e al riguardo rappresenta:

- che la relazione illustrativa allegata alla pianificazione per cui è causa ne fornisce i relativi principi ispiratori, evidenziando che con delibera commissariale n. 46 del 13 aprile 2016 è stata approvata la revisione della p.o. delle farmacie, che prevedeva la presenza di n. 23 sedi (n. 20 assegnate e n. 3 da assegnare). Nel prosieguo l’Istat ha pubblicato i dati della popolazione di Caserta al 31 dicembre 2021 (da utilizzare per la p.o. al 2022), che risulta pari a 73.068 abitanti. Sono stati inoltre acquisiti, presso il locale Ufficio Anagrafe, ai fini della effettiva distribuzione territoriale, i dati dei residenti alla medesima data, che sono pari a 74.397. Sulla base di tali evidenze, al Comune di Caserta spettano 22 sedi (3.300 x 22 = 72.600). Infatti, il resto eccedente il parametro è pari a 468 abitanti e pertanto inferiore al 50% (1650) e non più utilizzabile per il permanere di n. 23 sedi farmaceutiche. Pertanto, è la base numerica risultante dai dati Istat da considerare per la conseguente necessità di soppressione di una sede farmaceutica, non inficiata dalla indizione del concorso straordinario regionale per la sua assegnazione. Ciò in quanto tale procedura non è di per sé, idonea ad escludere la doverosità della soppressione della assegnanda farmacia, in adempimento dell’obbligo imposto dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 (convertito dalla legge n. 27 del 2012) ed in coerenza con i parametri ivi stabiliti;

- che sulla scorta, pertanto, di tali premesse e delle caratteristiche demografiche ed orografiche del territorio comunale, nonché della dotazione delle farmacie, il Comune di Caserta è pervenuto alla riperimetrazione delle n. 20 sedi esistenti e delle due sedi nuove. L’istruttoria comunale ha, inoltre, tenuto presente che (dopo la precedente programmazione) ben 5 esercizi hanno spostato la propria sede, dando rilevanza a quella più rilevante rappresentata dalla sede n. 18 che si è spostata dalla frazione Tuoro alla parte centrale della città, con conseguente decremento della qualità della distribuzione nelle frazioni Tuoro e Puccianiello. Ne sarebbe scaturito un complessivo miglioramento del servizio, tanto che la media dello scostamento percentuale in valore assoluto, conseguita con la nuova p.o., è pari al 12,1%, a fronte del valore della precedente (DGC n. 46/2016, nella quale peraltro era stato disatteso il riferimento dei 3300 abitanti per ogni farmacia), pari al 20,6%.

1.3. Con ricorso proposto innanzi al Tar AP (R.G. 3697/2022) i dott.ri Barca, Borrelli, Fresa, Foglia e DE TE, rispettivamente titolari delle sedi farmaceutiche nn. 14, 5, 15, 18, e 19 hanno impugnato le delibere giuntali nn. 110 del 30 maggio 2022 e 146 del 19 luglio 2022, con le quali il Comune di Caserta ha approvato la pianta organica delle farmacie - anno 2022, dapprima in via provvisoria (in attesa dell’acquisizione dei pareri dell’ASL di Caserta e del locale Ordine dei Farmacisti), e nel prosieguo invia definitiva, una volta assunti i cennati responsi.

1.4. Si è costituito il Comune di Caserta, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del gravame per mancata integrazione del contraddittorio e concludendo, in subordine, per il suo rigetto.

1.5. Si sono inoltre costituiti per resistere in giudizio l’Ordine professionale dei farmacisti e l’Azienda Sanitaria di Caserta i quali hanno richiesto l’accoglimento del ricorso.

1.6. Sono intervenute ad opponendum la Farmacia Iodice della Dottoressa Iodice Chiara IA Rosaria S.a.s. e la Farmacia UN MA delle Dottoresse IL e TR UN S.n.c..

1.7 Con sentenza n. 3889/2023 del 28 giugno 2023 il Tar AP ha accolto il ricorso RG 3697/2022 annullando gli atti impugnati.

1.8. Con atto notificato il 29 gennaio 2024 il Comune di Caserta ha proposto appello avverso la sentenza n. 3889/2023 articolando quattro motivi di gravame.

1.9. Si sono costituiti per resistere in appello la Farmacia Foglia S.r.l., la Farmacia del TE S.n.c., la Farmacia del dott. Sergio Barca, la Farmacia MTNA e la Farmacia del dott. Elio Fresa; inoltre l’Ordine professionale dei farmacisti e la Farmacia UN MA delle Dott.sse IL e TR UN S.n.c..

1.10. Ha inoltre spiegato atto di intervento ad opponendum la dott.ssa IN IS.

1.11. Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2.1. Con un secondo ricorso in appello numero di R.G. 1125/2024 il Comune di Caserta, richiamate le medesime premesse, ha esposto che anche il dott. Nello Marotta – che a seguito di regolare partecipazione si è collocato al posto n. 11 della graduatoria definitiva del concorso pubblico straordinario per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche regionali, approvata con DD n. 78 del 10 marzo 2022 - ha impugnato avanti al Tar AP (R.G. 3729/2022) le medesime delibere giuntali nn. 110 del 30 maggio 2022 e 146 del 19 luglio 2022, con le quali il Comune di Caserta ha approvato la pianta organica delle farmacie - anno 2022.

2.2. Si è costituito innanzi al Tar AP il Comune di Caserta, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del gravame per mancata integrazione del contraddittorio e concludendo, in subordine, per il suo rigetto.

2.3. Si sono altresì costituiti l’Ordine professionale dei farmacisti e l’Azienda Sanitaria di Caserta, i quali hanno richiesto l’accoglimento del ricorso.

2.4. Sono intervenute ad opponendum la Farmacia Iodice della Dottoressa Iodice Chiara IA Rosaria S.a.s. e la Farmacia UN MA delle Dottoresse IL e TR UN S.n.c..

2.5. Con sentenza n. 4123/2023 del 10 luglio 2023 il Tar AP ha accolto il ricorso R.G. 3729/2022 proposto dal dott. Nello Marotta annullando gli atti impugnati.

2.6. Con atto notificato l’8 febbraio 2024 il Comune di Caserta ha proposto appello avverso la sentenza n. 4143/2023 articolando quattro motivi di gravame.

2.7. Si sono costituiti per resistere in appello l’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta e la Farmacia UN MA delle Dott.sse IL e TR UN S.n.c..

2.8. Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3.1 Con un terzo ricorso in appello numero di R.G. 4470/2024 il Comune di Caserta ha impugnato la sentenza del Tar AP n. 6585/2023 con cui è stato annullato il Decreto Dirigenziale n. 92 del 3 marzo 2023 adottato dalla Regione Campania (e pubblicato sul BURC della Regione Campania del 6 marzo 2023).

In particolare è accaduto che con l’approvazione della pianta organica del Comune di Caserta avvenuta con DEiberazione del Commissario Prefettizio n. 46 del 13 aprile 2016 venivano istituite tre nuove sedi farmaceutiche nn. 21-22-23.

I successivi atti di revisione della pianta organica adottati dal Comune di Caserta sono stati tutti annullati dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania con sentenze passate in giudicato, che ne hanno sancito l’illegittimità (la DEiberazione di Giunta Comunale n. 256 del 28 dicembre 2018, annullata dal T.A.R. Campania di AP con sentenze n. 6196/2019 e n. 220/2020; poi, la DEiberazione di Giunta Comunale n. 107 del 24 luglio 2020, anch’essa annullata dal T.A.R. Campania con sentenze n. 5691/2021 e n. 5693/2021).

La Regione Campania con atto prot. 2021.0030531 del 20 gennaio 2021 comunicava a tutti i Comuni della Regione che l’elenco delle sedi farmaceutiche messo a bando non poteva più essere oggetto di modificazioni né di soppressioni.

Tuttavia il Comune di Caserta revisionava nuovamente la pianta organica delle farmacie con la DEiberazione di Giunta Comunale n. 110 del 30 maggio 2022, reiterata e confermata con la impugnata DEiberazione di Giunta Comunale n. 146 del 19 luglio 2022 disponendo – oltre che la modifica della fisionomia di sedi farmaceutiche già in esercizio – la soppressione di una delle tre nuove sedi farmaceutiche da assegnare all’esito della procedura concorsuale in fase di epilogo e lo stravolgimento della localizzazione delle restanti due nuove sedi farmaceutiche casertane messe a concorso.

Tali atti sono stati impugnati davanti al TAR Campania con distinti ricorsi da farmacisti titolari di Caserta (ricorso RG 3697/2022) e dal dott. Marotta Nello, utilmente collocato nella graduatoria concorsuale (ricorso RG 3729/2022); il contenzioso innanzi al Tar si è definito con le sentenze di accoglimento nn. 3889/2023 e 4123/2023 oggetto dei due ricorsi in appello sopra illustrati (R.G. 825/2024 e R.G. 1125/2024).

La Regione Campania ha poi adottato il Decreto Dirigenziale n. 92 del 3 marzo 2023 (oggetto di questo terzo giudizio) pubblicato sul BURC della Regione Campania del 6 marzo 2023, nel cui allegato A sono state nuovamente indicate le sedi farmaceutiche disponibili per l’assegnazione; e con il quale, con riferimento al Comune di Caserta, risultano indicate solo due sedi farmaceutiche da assegnare (la n. 21 e la n. 22), peraltro con nuova localizzazione e composizione, in luogo delle tre sedi farmaceutiche originariamente indicate nel Decreto Dirigenziale n. 78/2022.

3.2. Come sopra accennato, con ricorso proposto innanzi al Tar AP (R.G. 2610/2023) l’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta ha impugnato il suddetto Decreto della Regione Campania.

3.3. Si sono costituiti il Comune di Caserta e la Regione Campania per resistere al ricorso.

3.4. Con sentenza n. 6585/2023 del 30 novembre 2023 il Tar AP ha accolto il ricorso RG 2160/2023 proposto dall’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta annullando gli atti impugnati.

3.5. Con atto notificato il 28 maggio 2024 il Comune di Caserta ha proposto appello avverso la sentenza n. 6585/2023 articolando due motivi di gravame.

3.6. Si è costituito per resistere in appello l’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta.

3.7. Si è costituita in giudizio la Regione Campania reiterando le difese tutte formulate nel precedente grado di giudizio con le quali veniva eccepita la inammissibilità e infondatezza del ricorso di primo grado.

3.8. Ha inoltre spiegato atto di intervento ad opponendum la dott.ssa IN IS.

3.7. Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

4. Preliminarmente va disposta, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi numero di R.G.825/2024, R.G. 1125/2024, ed R.G. 4470/2024, per evidenti ragioni di parziale connessione soggettiva ed oggettiva, atteso che i primi due, pur avendo a oggetto sentenze formalmente diverse, concernono giudizi nei quali erano impugnati esattamente gli stessi provvedimenti (le delibere di Giunta comunale di Caserta n. 110 del 30 maggio 2022 e n. 146 del 19 luglio 2022), mentre il terzo concerne l’impugnazione di un provvedimento della Regione Campania direttamente consequenziale rispetto alle delibere suindicate.

5. Sempre in via preliminare va dichiarata l’ammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato nel primo e nel terzo appello dalla dott.ssa IS nella propria veste di assegnataria (in associazione) - a seguito del concorso straordinario - della sede farmaceutica n. 23 soppressa dai provvedimenti impugnati in prime cure.

La dott.ssa IS è infatti risultata assegnataria soltanto a seguito delle suddette sentenze rispetto alle quali il Comune si è adeguato autorizzando l’apertura anche della sede n. 23, ed ha pertanto potuto intervenire in giudizio soltanto in sede di appello.

6. Vanno esaminati prioritariamente gli appelli R.G. 825/2024 ed R.G. 1125/2024 a mezzo dei quali – censurando sentenze sostanzialmente analoghe nel contenuto - sono state articolate dal Comune appellante le medesime censure con quattro distinti motivi di ricorso.

7. Con il primo motivo l’Amministrazione comunale ripropone le eccezioni preliminari di inammissibilità dell’impugnazione di primo grado, disattese dal T.A.R..

Entrambe le eccezioni sono infondate.

7.1. Quanto alla prima eccezione, di inammissibilità dell’impugnazione per omessa notifica del ricorso ad almeno un controinteressato (non essendo una “vera” controinteressata, secondo il Comune, la farmacista a cui il ricorso originario era stato notificato), va richiamato l’indirizzo di questa Sezione secondo cui, essendo la revisione della pianta organica delle farmacie un atto generale di pianificazione funzionale al miglior assetto delle farmacie sul territorio comunale, per la sua valenza programmatoria, finalizzata alla tutela dell’interesse pubblico alla corretta disciplina del servizio farmaceutico, in relazione alla sua impugnazione non sono configurabili posizioni di controinteresse in capo ai titolari delle sedi farmaceutiche esistenti nel territorio comunale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 1 agosto 2025, n. 6841; id., 25 luglio 2022, n. 6515): sicché la stessa integrazione del contraddittorio ordinata dal giudice di prime cure si appalesa in realtà adempimento non dovuto.

7.2. Con riguardo alla seconda eccezione, di carenza di legittimazione e interesse all’impugnazione, va richiamato il consolidato indirizzo della Sezione secondo cui sussistono la legittimazione e l’interesse a ricorrere del farmacista titolare di sede farmaceutica nei confronti dell’atto di revisione della pianta organica comunale, avendo egli interesse a preservare le condizioni di mercato preesistenti all’adozione della nuova programmazione comunale delle sedi farmaceutiche ed avendo interesse a contrastare la diversa localizzazione di un esercizio farmaceutico (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 ottobre 2018, n. 5795; id., sez. V, 5 maggio 2010, n. 2753).

Pertanto, le argomentazioni ribadite dal Comune, che sostiene l’inesistenza di alcun pregiudizio economico per gli originari ricorrenti in conseguenza dei provvedimenti impugnati, attengono con tutta evidenza alla fondatezza nel merito della pretesa da questi azionata, e non al profilo preliminare della legittimazione e dell’interesse a ricorrere.

8. Con il secondo motivo il Comune di Caserta contesta la sentenza gravata laddove investe il procedimento di formazione delle delibere comunali n. 110/2022 e n. 146/2022, sul rilievo che l’atto giuntale n. 110 del 30 maggio 2022 risulta privo dei pareri dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti di Caserta, previsti dall’art. 2, co. 1, l. n. 475/1968, essendo stato trasmesso ai cennati organi consultivi dopo la sua definitiva approvazione.

Il TAR ha infatti rilevato che il cennato provvedimento risulta qualificato, nel frontespizio, come “ atto ad immediata eseguibilità ”, e pertanto non si evince che sia stato adottato a titolo provvisorio; e peraltro, la successiva nota dirigenziale di trasmissione, prot. 64054 del 6 giugno 2022, è inidonea a inficiare l’immediata eseguibilità dell’atto come disposta dall’organo giuntale.

L’appellante sostiene che l’espressa previsione contenuta nel frontespizio della DEibera di “ atto ad immediata eseguibilità ” costituirebbe un mero “ refuso ”, tanto che il competente dirigente veniva incaricato di curarne la trasmissione “ per le finalità di cui all’art. 11 c. 1 della l. 27/2012 ” all’A.S.L. e all’Ordine dei Farmacisti di Caserta e che la nota dirigenziale comunale prot. n. 64054 del 6 giugno 2022 inviava la DEibera n. 110/2022 ai suindicati enti e alla Regione Campania, precisando che al termine di gg. 30 (valutate eventuali osservazioni) il Comune avrebbe adottato il provvedimento definitivo. Secondo la prospettazione dell’appellante, una volta acquisiti i pareri (negativi) di tali organi, interveniva l’atto n. 146/2022 contenente l’approvazione definitiva della pianta organica e che convalidava la DEibera viziata che l’aveva preceduta.

Quanto poi alla funzione dei pareri dissenzienti (dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti), il Comune deduce che le relative valutazioni negative, quantunque controdedotte nell’atto n. 146/2022 (che ne ha ribadito la necessità di sopprimere una sede e di essersi conformato ai relativi parametri normativi), non erano vincolanti per il Comune, in quanto gli stessi si collocano tra i pareri obbligatori e non vincolanti e quelli facoltativi.

8.1. Il motivo è infondato.

I motivi articolati avverso la statuizione di inammissibilità della delibera n. 110/2022 – per la rilevata carenza dei previ pareri della A.S.L. e dell’Ordine dei Farmacisti - sono sostanzialmente inammissibili dal momento che, anche a voler seguire la tesi di parte appellante secondo cui la seconda delibera (n. 146/2022) avrebbe avuto un effetto di convalida del vizio originario della delibera precedente, ciò non porterebbe alcuna utilità concreta al Comune, potendo al più comportare l’improcedibilità dell’impugnazione della prima delibera, ma – essendo incontestato che questa è stata poi sostituita dalla seconda – resterebbero fermi i vizi ravvisati dal T.A.R. nei confronti di quest’ultima, oggetto di diversi e autonomi motivi di appello.

In ogni caso la deduzione secondo cui la DEibera n. 146/2022 rappresenterebbe la convalida di quella viziata che l’ha preceduta è inammissibile per la sua tardiva proposizione solamente con l’atto di appello, oltre che infondata atteso che non trova riscontro nel contenuto dell’atto.

Quanto poi alla censura con cui il Comune argomenta la superfluità dei pareri dissenzienti dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti, in quanto obbligatori ma non vincolanti, deve rilevarsi che la mancanza dei pareri obbligatori in margine alla delibera confermata non può essere sanata dal parere successivamente richiesto sulla successiva delibera confermativa, stante l’identicità dei due atti (cfr. Consiglio di Stato, n. 5543/2022).

9. Con il terzo motivo il Comune riepiloga in premessa tutti i motivi argomentati dal giudice di prime cure per statuire che le delibere gravate violano il principio dell’equa distribuzione del servizio.

Senza alcuna argomentazione critica alla motivazione della sentenza ripropone e si dilunga sulla opposta tesi sostenuta in primo grado e non condivisa dal primo giudice.

Il Comune sostiene pertanto che gli atti impugnati rispettano il principio dell’equa distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio, fondando anche tale doglianza sulla relazione dirigenziale del 3 gennaio 2023 con la quale, ex post nel corso del giudizio di primo grado, il Comune di Caserta ha tentato di conferire motivazione agli atti impugnati.

9.1. Rileva il Collegio che i motivi articolati dal Comune avverso le statuizioni con le quali il T.A.R. ha concluso nel senso dell’illegittimità delle delibere impugnate per numerosi e gravi vizi istruttori, sono infondati ed in parte riproduttivi di analoghi vizi già riscontrati in precedenti delibere di revisione della pianta organica annullate dal medesimo T.A.R. con sentenze divenute definitive.

Al riguardo, risulta fondato quanto sottolineato dalle parti odierne appellate, e cioè che il Comune non risulta aver articolato specifici motivi di gravame avverso il capo di decisione con il quale il primo giudice aveva stigmatizzato l’indebita integrazione ex post in sede giudiziale di una motivazione in origine carente in ordine alle scelte modificative del perimetro di numerose sedi farmaceutiche ed alla localizzazione di esse (in molti casi al di fuori della zona di rispettiva competenza); scelte delle quali le ragioni sottese non apparivano intellegibili a causa delle carenze della documentazione tecnica e grafica che accompagnava le delibere impugnate.

Ne discende l’inammissibilità dei motivi in esame, nella parte in cui, di fatto riproducendo le difese spiegate dall’Amministrazione comunale in primo grado, richiamano gli atti e le relazioni depositati dinanzi al T.A.R. per argomentare a sostegno dell’adeguatezza dell’istruttoria e della motivazione che assistevano le delibere impugnate.

Al riguardo, è in ogni caso preclusiva dell’accoglimento di qualsiasi doglianza anche la circostanza che la relazione dirigenziale non prende posizione sull’acclarata contraddittorietà dei dati demografici rilevata dalla sentenza di primo grado, costituenti l’elemento su cui la pianta organica annullata ha fondato la soppressione di una delle tre sedi farmaceutiche di nuova istituzione e la modifica della perimetrazione delle altre sedi farmaceutiche limitrofe, comprese le restanti di nuova istituzione.

La sentenza di primo grado ha altresì sottolineato che le concentrazioni attuate dagli atti impugnati violano il principio giuridico dell’equa distribuzione del servizio farmaceutico e della sua doverosa capillarità sul territorio, minando lo scopo della normativa di assicurare l’efficacia del servizio farmaceutico nei confronti della popolazione e, quindi, la sua accessibilità sulla base di una adeguata istruttoria afferente le zone carenti del servizio, omessa nel caso di specie.

Orbene l’appellante non muove alcuna argomentata censura alla sentenza impugnata laddove essa ha accolto il ricorso di primo grado rilevando, in aggiunta a tutti i molteplici profili di illegittimità e di merito inficianti la pianta organica 2022, che:

- la soppressione di una delle nuove sedi farmaceutiche destinate al concorso confligge con l’atto della Regione Campania prot. n. 2021.0030531 del 20 gennaio 2021, citato a pagina 3 della DEibera n. 146/2022 e preclusivo di qualsiasi modifica e soppressione delle sedi concorsuali e con l’atto dell’A.S.L. Caserta prot. 64054 del 6 giugno 2022 espressivo del parere negativo sulla revisione ribadendo “ l’impossibilità di modifica dell’elenco delle sedi farmaceutiche in corso di assegnazione, bandite con concorso straordinario in fase avanzata di espletamento ” (cfr. pagina 34 della sentenza impugnata);

- non giustificava la diversa conformazione dei confini delle sedi farmaceutiche il criterio (neppure correttamente applicato essendovi altre zone del territorio con una percentuale di residenti anziani ben maggiore - Centurano: 7,0%; Falciano: 5,9% - non interessate dalla riconformazione dei confini delle sedi) della concentrazione della fascia di popolazione con età superiore agli anni 65 nelle frazioni di Puccianiello (4,3%) e Tuoro (3,3%), mentre l’assistenza farmaceutica è destinata uniformemente all’intera collettività (cfr. pagina 35 della sentenza impugnata);

- l’adozione del PUC, strumento di pianificazione urbana pluriennale dello sviluppo del territorio, invocato in sede difensiva dal Comune, è irrilevante ai fini della revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche, ispirata da altro tipo di istruttoria (cfr. pagina 35 della sentenza impugnata);

- le DEibere gravate consideravano dati e criteri inattuali e quindi non idonei a fondare una adeguata istruttoria, quali il riferimento alle sezioni censuarie risalenti all’anno 2011, speculari alla pianta organica del 2020, già annullata con le sentenze n. 5691/2021 e 5693/2021, passate in giudicato, del T.A.R. Campania.

In definitiva tutte le statuizioni del T.A.R. meritano conferma, stante anche una chiara infondatezza dei motivi d’appello, che spesso reiterano argomenti già spesi in primo grado (ad esempio laddove evidenziano che alcune delle carenze lamentate dagli originari ricorrenti sarebbero state già “tollerate” in precedenti atti di pianificazione), senza misurarsi con le argomentazioni sulla base delle quali il primo giudice ha considerato detti argomenti insufficienti o inidonei a dimostrare la legittimità dell’operato del Comune.

10. Con il quarto motivo l’appellante contesta, infine, la sentenza di primo grado per aver rigettato le tesi delle sedi farmaceutiche interventrici, che avevano sostenuto che l’unico limite da rispettare sarebbe quello della distanza di duecento metri tra esercizi farmaceutici e che, di contro, l’ampia discrezionalità comunale renderebbe gli atti impugnati immuni da censure ed insindacabili, in quanto: l’attività revisionale è ancorata al parametro delle rilevazioni Istat della popolazione residente, laddove l’art. 5, co. 1, L. n. 362/1991, consente il decentramento delle farmacie ai Comuni, quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione, anche senza variazioni del numero degli abitanti, giustificando la nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche. Deduce il Comune che tuttavia, la rilevazione della popolazione residente (art. 2, co. 2, L. n. 475 del 1968), e gli intervenuti mutamenti della distribuzione della popolazione (art. 5, co. 1, L. n. 362 del 1991) vanno correlati a elementi certi (es.: creazione di nuovi insediamenti in specifiche aree comunali, con relativo trasferimento della popolazione).

Il Comune sostiene che secondo i dati Istat al 31 dicembre 2021, la popolazione risulta pari a 73.068 abitanti, per cui all’Ente locale spettano 22 sedi (3.300 ab. x 22 = 72.600), con conseguente necessaria soppressione di una sede; e che per la definizione delle sedi farmaceutiche ha fatto ricorso al criterio demografico, tenendo conto della distribuzione della popolazione, dell’orografia del territorio comunale, delle infrastrutture antropiche e degli spostamenti degli esercizi farmaceutici esistenti. E rivendica che “ l’atto di revisione della pianta organica delle farmacie, in quanto atto programmatorio a contenuto generale, non necessita in via generale di una analitica motivazione calibrata sulle singole situazioni locali ” (Cons. Stato, Sez. III, 10/4/2014 n. 1727; 29/1/2014 n. 454).

10.1. Il Collegio ritiene superfluo approfondire gli argomenti sviluppati dagli interventori in primo grado (anche se su di essi il T.A.R. si è pronunciato) dal momento che costoro, in ragione della propria posizione processuale, non avevano in ogni caso il potere di ampliare o modificare il thema decidendum delimitato dagli originari ricorrenti.

In ogni caso il Collegio rileva che le argomentazioni del Comune non incidono in alcun modo la sentenza impugnata, limitandosi a riproporre pedissequamente le difese svolte dall’Ente in primo grado, senza la proposizione di alcuna argomentata considerazione che consenta di avvalorare gli atti impugnati, e la legittimità della soppressione della sede farmaceutica n. 23, a suo tempo istituita e messa a concorso straordinario ai sensi dell’articolo 11 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 maggio 2012, n. 27: sul punto, il T.A.R. ha ritenuto che l’operato del Comune non potesse giustificarsi sulla scorta del solo andamento demografico registratosi durante i tempi lunghi di svolgimento del concorso straordinario (come il Comune continua a sostenere anche in grado di appello), in quanto la Regione con provvedimenti rimasti inoppugnati aveva chiaramente raccomandato che le sedi oggetto del concorso straordinario dovessero restare “insensibili” ai mutamenti sopravvenuti, e quindi non potessero essere soppresse in caso di successivi atti di revisione della pianta organica.

Sul punto, va rilevato – a fronte della posizione del Comune che continua a rivendicare semplicemente la propria potestà esclusiva in materia programmatoria e l’obbligo di sopprimere le sedi soprannumerarie se in sede di revisione si constati un decremento demografico tale da imporre tale soluzione – che la posizione della Regione richiamata dal T.A.R. non è frutto di mero arbitrio, ma è coerente con il principio, affermato anche dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 4 ottobre 2016, n. 4085), per cui lo svolgimento del concorso determina la formazione in capo a chi vi partecipa di un affidamento con oggetto l’assegnazione della sede messa a concorso, in modo da “cristallizzare” la situazione delle sedi farmaceutiche allo stato in cui si trova al momento dell’indizione del concorso.

11. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, gli appelli RG 825/2024 e 1125/2024 sono infondati e vanno respinti.

12. Deve essere esaminato il terzo ricorso in appello portante il numero di R.G. 4470/2024 proposto avverso la sentenza del Tar Campania n. 6585/2023.

13. Va intanto rilevato che la Regione, originaria amministrazione resistente ex articolo 41, comma 2, c.p.a. (in quanto amministrazione emanante l’atto impugnato in prime cure), non ha inteso appellare la sentenza che ha accolto il ricorso: pertanto, non possono trovare spazio gli argomenti sviluppati dalla stessa Regione con semplice memoria: né in rito, con riguardo al proprio asserito difetto di legittimazione passiva; né nel merito, quanto all’affermazione che il provvedimento censurato sarebbe stato adottato in doverosa ottemperanza a una precedente sentenza dello stesso T.A.R. della Campania.

14. Passando all’esame dell’atto di appello il Collegio rileva che il gravame non contiene alcuna censura specifica alla sentenza appellata ma ripropone tutte le contestazioni di parte non accolte dal giudice di prime cure.

L’impugnata sentenza n. 6585/2023 ha così statuito: “ In definitiva, in coerenza con i precedenti di Sezione citati, il ricorso è meritevole di accoglimento, atteso l’avvenuto annullamento (con sentenze nn. 3889/2023 e 412372023) delle DEiberazioni della Giunta Comunale di Caserta n. 110 del 30 maggio 2022 e n. 146 del 19 luglio 2022, sia per mancanza del parere dell’Ordine competente sia perché considerano dati e criteri speculari alla pianta organica del 2020, già annullata con le sentenze n. 5691 e 5693/21, passate in giudicato (violazione del principio dell’equa distribuzione), sia per l’incoerente e illegittima soppressione di una sede già istituita. Stante la connessione oggettiva tra le precedenti annullate DEiberazioni comunali e il provvedimento impugnato in questa sede (decreto dirigenziale n. 92 del 3.3.2023, allegato A del Dipartimento 50 - Giunta Regionale della Campania), quest’ultimo va annullato in quanto affetto da analoghe plurime illegittimità ”.

In sostanza la sentenza appellata ha rilevato che tale revisione era affetta dalle medesime illegittimità che erano state rilevate dal TAR Campania con le sentenze passate in giudicato n. 5691/2021 e n. 5693/2021 che avevano annullato per speculari motivazioni (insanabili vizi procedurali, difetto di istruttoria e difetto di motivazione) analoga revisione di pianta organica disposta dal Comune di Caserta nell’anno 2020: sicché ad identità di atti presupposti, facevano seguito identiche conseguenze.

Con i due motivi di gravame proposti, l’appellante si limita ad esporre i motivi del ricorso di primo grado proposto dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta ed accolti dal TAR, per riproporre “in contrario” la propria tesi difensiva di primo grado senza contestare in chiave critica la sentenza.

14.1. Con il primo motivo il Comune appellante si sforza di dimostrare la pretesa legittimità della revisione di pianta organica delle farmacie disposta dal Comune di Caserta nell’anno 2022 con le delibere giuntali nn. 110/2022 e 146/2022 per profili già tutti esaminati dal Collegio con riferimento agli altri due appelli qui riuniti: deduce ancora una volta in ordine all’omessa acquisizione dei pareri della ASL e dell’Ordine dei Farmacisti di Caserta, sul presunto refuso della delibera n. 110/2022 ove si legge trattarsi di “ atto ad immediata eseguibilità ”, sulla non vincolatività dei pareri dissenzienti.

14.2 Con il secondo motivo contesta la sentenza laddove il giudice di prime cure ha ritenuto che le concentrazioni di farmacie confliggono con il principio giuridico della equa distribuzione del servizio, nel caso di specie non rispettata.

Ripropone dunque i motivi articolati nei primi due atti di appello avverso le statuizioni con le quali il T.A.R. ha concluso nel senso dell’illegittimità delle delibere impugnate per numerosi e gravi vizi istruttori, in parte riproduttivi di analoghi vizi già riscontrati in precedenti delibere di revisione della pianta organica annullate dal medesimo T.A.R. con sentenze divenute definitive, nonché i motivi a sostegno della soppressione della sede farmaceutica n. 23.

14.3. Sicché, come sopra rilevato, il mezzo di gravame si profila unicamente incentrato sulla pretesa legittimità della revisione della pianta organica delle farmacie di Caserta dell’anno 2022 per profili già esaminati dal Collegio, mentre nessun vizio proprio dell’atto regionale viene rilevato atteso che esso ha indicato nell’elenco delle sedi disponibili per l’assegnazione del concorso straordinario, le due sedi farmaceutiche corrispondenti a quelle previste dalla revisione di pianta organica delle farmacie disposta dal Comune di Caserta nell’anno 2022 annullata dal TAR Campania.

15. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, anche l’appello RG 4470/2024 è infondato e va respinto.

16. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

a ) riunisce i ricorsi recanti il numero di R.G.825/2024, R.G. 1125/2024, e R.G. 4470/2024;

b ) respinge i tre ricorsi riuniti;

c) condanna il Comune di Caserta al pagamento delle spese di lite che liquida in € 3000,00 in favore di ciascuna parte costituita, salvo la Regione Campania;

d ) compensa le spese di giudizio tra il Comune di Caserta e la Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 4 e 11 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

AE RE, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

BA FA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BA FA	AE RE

IL SEGRETARIO