Pubblicato il 28/11/2025

N. 09387/2025REG.PROV.COLL.

N. 02070/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2070 del 2024, proposto da Parrocchia dei Santi IL e CO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato IC Ruffo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, via Luigi Da Porto 4;

contro

Comune di Castelnuovo del Garda, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1203/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. IC AR.

Nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda l’attuazione dell’accordo, ex art. 11 della L. n. 241/1990 e artt. 6, 35, 36 e 37 della L.r. n. 11/2004, stipulato tra il Comune di Castelnuovo del Garda e la Parrocchia dei Santi IL e CO di Cavalcaselle, recante l’impegno, da parte dell’odierna appellante, della cessione gratuita di un’area di sua proprietà di oltre 36.000 mq a favore del Comune al fine di realizzare impianti sportivi; in base a detto accordo il Comune si impegnava a mutare la destinazione urbanistica della restante area, circa 24.000 mc, della Parrocchia, da industriale a residenziale.

Inizialmente l’accordo veniva approvato dal Comune con deliberazione consiliare n. 1/2007 e recepito nel Piano di Assetto Territoriale Intercomunale (P.A.T.I.), approvato con D.G.R.V. n. 930/2009; di conseguenza, veniva approvata anche la variante al P.R.G., la quale recepiva il richiamato accordo.

In data 27 maggio 2010, la Parrocchia appellante presentava al Comune una proposta di Piano Urbanistico Attuativo, a scopo residenziale, che veniva adottato con Delibera della Giunta comunale n. 172/2010.

La suddetta delibera di adozione del piano attuativo subordinava l’approvazione da parte del Consiglio comunale al deposito, da parte dell’odierna appellante, dell’integrazione dell’annessa convenzione urbanistica, concernente la cessione di superfici da destinare alla realizzazione delle volumetrie di edilizia agevolata.

In data 10 gennaio 2011, la Parrocchia depositava proposta di integrazione alla richiamata convenzione urbanistica del P.U.A.; detta proposta non veniva accettata dal Comune in quanto ritenuta non conforme alle disposizioni di cui agli artt. 36 e 37 della l.r. n. 11/2004.

Pertanto, il Comune, con la nota di riscontro del 19 gennaio 2011, proponeva un nuovo schema di convenzione, prevedendo la destinazione ad edilizia agevolata di almeno il 20% della volumetria realizzabile, mediante monetizzazione delle aree, ovvero mediante cessione gratuita delle stesse all’interno del perimetro già stabilito nell’accordo di pianificazione.

1.1 La Parrocchia, in sede di osservazione alla proposta del Comune, proponeva una ipotesi alternativa:

a) l’esecuzione diretta delle volumetrie di edilizia agevolata;

in alternativa

b) la monetizzazione delle suddette volumetrie “ condizionata all’accoglimento di:

- alcune modifiche ai parametri della zona di intervento, da attribuire al 50% della volumetria prevista, consistenti nel riconoscimento dell’altezza dei fabbricati di 10,50 ml, 3 piani fuori terra e il rapporto di copertura pari al 35%;

- la compensazione volumetrica nell’ambito dei lotti di PUA;

- un incremento volumetrico pari a 940 mc, da realizzare nell’ambito stesso di PUA, conseguente all’accordo di pianificazione per l’acquisizione delle aree per lo svincolo di via Derna, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 55 del 15 ottobre 2010;

- il deposito di una garanzia fideiussoria in sostituzione della monetizzazione delle volumetrie ERP esigibile al rilascio dell’ultimo permesso di costruire delle opere edilizie;

- una volumetria commerciale sull’area rimasta in proprietà della Parrocchia nell’ambito degli impianti sportivi comunale ”.

1.2 Con delibera del Consiglio comunale qui impugnata n. 10 del 22 febbraio 2011, le suddette richieste sono state accolte, con modifiche, mentre è stata rigettata la possibilità di esecuzione diretta dell’intervento E.R.P. sulla zona.

2. Con ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, la Parrocchia dei Santi IL e CO ha impugnato la richiamata deliberazione consiliare, onde ottenerne l’annullamento; in primo grado come nel presente giudizio non si è costituito il Comune appellato di Castelnuovo del Garda.

3. Con sentenza n. 1203 del 22 agosto 2023, il TAR Veneto, ha respinto il ricorso, in quanto infondato nel merito.

Nel dettaglio, il Giudice di primo grado ha ritenuto infondate le doglianze in quanto la scelta del Comune di escludere la possibilità di procedere alla diretta esecuzione dell’intervento E.R.P. era in linea con l’originario accordo urbanistico reso inter partes , stante la previsione, all’interno dello stesso, che sarebbe avvenuta in ogni caso la cessione delle aree oggetto della vicenda.

A tal proposito il giudice di primo grado ha richiamato quanto al riguardo disposto dall’accordo:

“ l’ulteriore volumetria a soddisfacimento dell’obbligo previsto dall’art. 35 NTA in ordine alle zone ERP potrà avvenire a scelta della Parrocchia mediante monetizzazione delle aree da cedere sulla base del valore stabilito con la deliberazione consiliare n. 113 del 2.12.2004, ovvero, mediante cessione di una corrispondente area di proprietà della Parrocchia la cui trasformazione urbanistica rimane a carico dell’Amministrazione comunale entro l’ambito evidenziato in colore verde nella planimetria allegata sub 1 ”.

Sotto altro profilo, il TAR ha ritenuto non fondata la censura volta a denunciare l’asserito squilibrio economico che, a seguito dell’approvazione dello strumento urbanistico, avrebbe subìto la ricorrente, gravata di maggiori oneri rispetto a quelli assunti originariamente con la sottoscrizione dell’accordo. Piuttosto, secondo il giudice di primo grado, la variante all’accordo avrebbe semmai determinato, a favore della Parrocchia, un ulteriore vantaggio economico rispetto a quanto stabilito nel richiamato accordo.

4. Avverso la sentenza, la Parrocchia dei Santi IL e CO propone ora appello, onde ottenerne la riforma, articolando il seguente unico motivo di appello:

Error in iudicando – Errata motivazione della sentenza in ordine ai due motivi di ricorso – Violazione del PATI del Comune di Castelnuovo del Garda approvata con DGRV nr. 8930 del 7/4/2009, nonché della variante urbanistica approvata con delibera C.C. nr. 118 del 23 dicembre 2009, nonché della normativa in materia di ERP – Violazione art. 3 legge 241/90 e art. 20 l.r. 23 aprile 2004, n. 11. Violazione art. 35 NTA Comune di Castelnuovo del Garda – Omessa pronuncia.

In particolare, l’odierna appellante contesta la statuizione del Giudice di primo grado che ha ritenuto non possibile la realizzazione diretta dell’intervento E.R.P. da parte della Parrocchia appellante.

Secondo l’appellante, la previsione pattizia di cui è causa non sostituisce o abroga la previsione del P.R.G. restando in capo all’odierna appellante la possibilità di assolvere all’obbligo pattuito in modo alternativo mediante la realizzazione diretta atteso che non sarebbe possibile ricavare in modo univoco una effettiva volontà abdicativa in tal senso; in tal senso sostiene che sia l’art. 6 dell’accordo in esame che le disposizioni di cui all’art. 35 delle NTA consentano detta attuazione diretta.

L’appellante inoltre ritiene errata la statuizione del Giudice di primo grado nella parte in cui lo stesso ha ritenuto che dall’accordo successivo la stessa abbia beneficiato di un vantaggio economico maggiore rispetto a quanto concordato originariamente; a tal riguardo rileva che alcun aumento della capacità edificatoria è stato attribuito, né tantomeno alcun aumento in termini di cubatura è stato rilevato, essendo le aree già edificabili prima della vicenda. A tal riguardo quindi sostiene che con la delibera impugnata il Comune avrebbe rigettato le proposte dell’appellante e non le avrebbe piuttosto accolte parzialmente.

Sulla scorta di queste considerazioni ritiene che il giudice di primo grado non si sia pronunziato sul secondo motivo di ricorso.

5. Il ricorso è infondato.

A tal riguardo occorre premettere che l’accordo urbanistico risalente al 2007 espressamente prevedeva nel testo sopra riportato che l’ulteriore volumetria a soddisfacimento dell’obbligo previsto dall’art. 35 NTA in ordine alle zone ERP potesse avvenire a scelta della Parrocchia mediante monetizzazione ovvero mediante cessione di una corrispondente area di proprietà della Parrocchia la cui trasformazione urbanistica sarebbe rimasta a carico dell’Amministrazione comunale.

Già in quella originaria sede, l’opzione della realizzazione diretta era esclusa essendo chiaramente indicata in capo alla Parrocchia il perimetro delle scelte; monetizzazione o cessione; ossia sulla base dell’accordo la potestà di scelta tra le due opzioni era attribuita esclusivamente all’odierna appellante.

Detto accordo è quindi la fonte cui occorre rifarsi rispetto alle opzioni possibili e non fa alcuna menzione della realizzazione diretta neanche come misura residuale; nella sostanza con l’accordo si è di fatto rinunziato alla realizzazione diretta che l’appellante ha poi richiesto con le osservazioni alla delibera impugnata del 10 gennaio 2011 e che non è stato assentito dal Comune appellato.

Non può quindi ritenersi che vi sia stata una coazione consistente nella modifica unilaterale dell’accordo. Piuttosto vi è stato l’incontro delle volontà tra il Comune e l’odierno appellante che si è manifestato per il tramite della proposta di integrazione della convenzione urbanistica ed il recepimento parziale della stessa da parte del Consiglio comunale; recepimento che non ha legittimamente riguardato la possibilità della realizzazione diretta non realizzandosi quindi il necessario incontro delle volontà dei soggetti contraenti l’accordo solo per quella parte.

A conferma della natura esaustiva delle due ipotesi - cessione/monetizzazione - va altresì tenuto presente che lo stesso accordo prevede che la cessione delle aree al Comune è da ritenersi come compensazione della volumetria concessa (si veda sub 6 testo accordo, agli atti di causa fascicolo I grado); e ciò indica che la pattuizione tra le parti definisca compiutamente l’assetto così come peraltro dispone l’art 35 n.t.a. che fa riferimento ad un comune accordo tra amministrazione e lottizzante.

Quanto al paventato squilibrio economico occorre considerare che la stessa proposta dell’odierno appellante di cui alla nota del 19 gennaio 2011, poi in parte recepita con la delibera impugnata, indicava - in alternativa alla cessione diretta - delle ipotesi di modifica della convenzione urbanistica; dette modifiche sono state in parte recepite con la delibera impugnata e l’appellante non contesta il parziale recepimento di quanto dallo stesso proposto. Ne consegue che nello specifico non sussiste alcuno squilibrio non essendo dimostrato come ed in che misura il diverso e parziale accoglimento abbia inciso patrimonialmente.

Sulla scorta di quanto sin qui esposto l’appello è da respingere stante comunque che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Non si procede alla liquidazione delle spese non essendosi costituita parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

IC AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC AR	CE NE

IL SEGRETARIO