Pubblicato il 29/01/2026

N. 00781/2026REG.PROV.COLL.

N. 01021/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1021 del 2023, proposto da
RI SC, SS LA e SS NA, queste ultime quali eredi di SS NO, rappresentati e difesi in proprio, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato SC RI in Roma, viale delle Milizie, 1;

contro

Comune di L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico De Nardis e Raffaella Durante, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Società cooperativa in liquidazione Con.Sa.Pro, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo n. 261 del 2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di L'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. EF NI; preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati RI, SS NA e SS LA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Gli avvocati RI SC, SS NA e SS LA, le due ultime quali eredi dell’avvocato SS NO, hanno interposto appello nei confronti della sentenza 21 giugno 2022, n. 261 del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sez. I, che ha respinto il loro ricorso finalizzato all’accertamento del diritto di Con.Sa.Pro. soc. coop. in liquidazione ad ottenere dal Comune di L’Aquila il risarcimento del danno corrispondente al mancato utile che avrebbe ritratto in caso di affidamento dell’appalto per l’esecuzione dei lavori di straordinaria amministrazione relativi alla ristrutturazione e all’ampliamento del Palazzo di giustizia della città, nonché del loro diritto alla percezione dell’importo di euro 56.829,67, oltre interessi maturati dal 20 giugno 2011.

Espongono che il RTI Con.Sa.Pro. (consorzio sardo di produzione), in liquidazione dal 16 dicembre 2008, con il patrocinio degli avvocati SS NO e RI SC, aveva impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo la determinazione dirigenziale in data 22 dicembre 2005, con cui il Comune di L’Aquila ha aggiudicato all’ATI SE.MA., MO e SEC l’appalto dei lavori suindicati (primo lotto esecutivo), relativi al Palazzo di giustizia cittadino, procedura, indetta il data 15 novembre 2005, nella quale era risultato secondo graduato. Con la sentenza 22 luglio 2008, n. 930 il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo ha accolto il ricorso, annullando per l’effetto i provvedimenti impugnati, nella considerazione che l’ATI aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, condannando altresì l’amministrazione al pagamento delle spese di lite in favore del Con.Sa.Pro.

Il consorzio non ha provveduto alla corresponsione delle spese legali ai propri difensori, avvocati SS e RI. Questi ultimi hanno dunque chiesto al Consiglio dell’Ordine di L’Aquila il parere sulla parcella predisposta; l’organo competente ha determinato in euro 35.452,50 l’onorario, oltre spese ed accessori di legge; ha fatto seguito la concessione, su istanza dei ricorrenti, del decreto 20 giugno 2011, n. 302 da parte del presidente del Tribunale di L’Aquila, che ha ingiunto a Con.Sa.Pro il pagamento di complessivi euro 54.236,27, oltre interessi e le spese del procedimento monitorio.

2.- Non avendo il Con.Sa.Pro. provveduto neppure al pagamento dell’importo ingiunto in forza di decreto divenuto irrevocabile, gli avvocati RI SC e SS NO proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo esercitando l’azione surrogatoria di cui all’art. 2900 cod. civ. al fine di ottenere, sostituendosi nella posizione vantata dal proprio debitore Con.Sa.Pro., la condanna del Comune di L’Aquila al risarcimento del danno (per perdita dell’utile) arrecato al consorzio stesso per il mancato affidamento dell’appalto di cui alla sentenza n. 930 del 2008, oltre all’importo, in loro favore, di euro 56.829,67, a titolo di competenze e onorari loro dovuti, a scomputo o concorrenza della somma spettante per il risarcimento.

3. - La sentenza appellata, disattesa l’eccezione di prescrizione e di generale inammissibilità dell’azione surrogatoria, ha respinto il ricorso, ritenendo infondata la pretesa risarcitoria per mancata prova dell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione, oltre che della sussistenza del danno reclamato, al di là dell’accertata illegittimità provvedimentale, ed anche nell’assunto che l’azione surrogatoria non può essere esperita per la tutela e soddisfazione di un credito del soggetto surrogante, in tale parte risultando dunque inammissibile il ricorso.

4.- Con il ricorso in appello gli avvocati RI e SS NA e LA (quali eredi di SS NO) hanno dedotto l’erroneità della sentenza, censurando in primo luogo la statuizione di inammissibilità del ricorso, nell’assunto che l’azione surrogatoria è proponibile non solo per assicurare l’accrescimento del patrimonio del debitore della parte attrice, ma anche per finalità esecutive, e quindi per il conseguimento diretto, da parte del creditore agente, del pagamento dovuto dal terzo al suo debitore, e poi anche la statuizione di reiezione, risultando certa, a loro dire, la spettanza del bene della vita sottratto al Con.Sa.Pro., e cioè l’affidamento dell’appalto, non avvenuto a causa della colpa grave del Comune di L’Aquila, che non ha ottemperato alla sentenza n. 930 del 2008 del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo.

5. – Si è costituito in resistenza il Comune dell’Aquila controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

Risulta altresì che il Comune ha esperito appello incidentale, notificato in data 24 marzo 2023, nei confronti della statuizione di primo grado che ha disatteso l’eccezione di prescrizione, senza peraltro depositarlo in giudizio, e dunque senza instaurare il relativo rapporto processuale.

6. – Con ordinanza 28 gennaio 2025, n. 654 la Sezione ha interrotto il processo, ai sensi dell’art. 79, comma 2, cod. proc. amm., in ragione della sopravvenuta sottoposizione del Con.Sa.Pro. a liquidazione coatta amministrativa con provvedimento in data 31 maggio 2024, conseguendone la perdita della sua capacità di stare in giudizio ai sensi dell’art. 200 del r.d. n. 207 del 1942.

7.- Gli avvocati RI e SS hanno riassunto il giudizio con atto notificato in data 28 aprile 2025.

8.- All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il primo motivo di appello gli avvocati RI e SS NA e LA criticano il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile il ricorso nella parte in cui ha chiesto la condanna del Comune dell’Aquila a corrispondere direttamente ai ricorrenti parte (fino alla concorrenza del loro credito) di quanto dovuto a titolo di risarcimento del danno alla Con.Sa.Pro. Per gli appellanti, l’azione surrogatoria non sarebbe esperibile solamente per assicurare l’accrescimento del patrimonio del debitore della parte attrice, ma anche per il conseguimento diretto, da parte del creditore agente, del pagamento dovuto dal terzo al suo debitore, ove sussista il pericolo (come sarebbe nel caso di specie) che il debitore surrogato possa sottrarre all’esecuzione la provvista di denaro pervenutagli per effetto dell’azione surrogatoria esperita dal suo creditore.

Il motivo, pur nella sua complessità, è infondato.

La sentenza impugnata, dopo avere ammesso la legittimazione ad agire ex art. 2900 cod. civ. dei ricorrenti, in quanto creditori del Con.Sa.Pro. per un credito accertato giudizialmente e muniti di decreto ingiuntivo ex art. 642 cod. proc. civ., ha poi statuito l’inammissibilità della domanda di condanna a corrispondere in proprio favore parte di quanto dovuto a titolo di risarcimento del danno, nell’assunto che « gli effetti dell’eventuale accoglimento dell’azione surrogatoria sono destinati dunque a prodursi esclusivamente nel patrimonio del debitore, mentre l’unico effetto utile per il creditore che agisce in via surrogatoria è dato dall’incremento o dal mantenimento della garanzia patrimoniale del debitore, nel rispetto del principio della par condicio creditorum di cui all’art. 2741 cod. civ. ».

Rileva il Collegio di poter prescindere dalla disamina del perimetro civilistico dell’azione revocatoria, per l’assorbente ragione che è inammissibile proprio l’azione surrogatoria nel giudizio amministrativo, caratterizzato dal fatto che la legittimazione all’azione presuppone l’esistenza di un interesse giuridicamente protetto direttamente in capo al soggetto che propone l’azione giurisdizionale, con la conseguenza che l’istituto della surroga non può essere applicato in caso di diritti od azioni che, per loro natura o per disposizione di legge, possono essere esercitati solamente dal loro titolare (in termini Cons. Stato, V, 18 marzo 2024, n. 2606; V, 13 maggio 2014, n. 2439).

Invero, il processo amministrativo non conosce ipotesi di legittimazione anomala quali quelle proprie dei rapporti civilistici e di cui caso tipico è appunto l’azione surrogatoria, in quanto la legittimazione ad agire, salvi i casi di azione popolare previsti dall’ordinamento, postula la sussistenza in capo al ricorrente di un interesse differenziato e qualificato, e ciò tanto nell’ambito della giurisdizione di legittimità che in quella esclusiva, in cui legittimato ad agire è, a prescindere dalla consistenza della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, colui il quale viene direttamente in rapporto con l’Autorità. Detto in altri termini, nel processo amministrativo non è configurabile l’azione surrogatoria, dal momento che il diritto pubblico poggia sul rapporto tra amministrazione e destinatario dell’atto o provvedimento; di conseguenza, posto che l’interesse legittimo non può essere altrimenti vantato che dal suo titolare, anche il diritto soggettivo che sorga dall’attività amministrativa è correlato all’azione che solamente il suo titolare può intraprendere in sede giurisdizionale amministrativa.

2. - La reiezione del primo motivo di appello appare assorbente ai fini del decidere, confermando la statuizione di inammissibilità con accertamento della inammissibilità dell’azione surrogatoria nel processo amministrativo, e dunque per carenza di legittimazione attiva degli appellanti.

Tale statuizione si riflette inevitabilmente anche sulla domanda di accertamento del diritto al risarcimento del danno, alla quale è rivolto il secondo motivo, precludendone integralmente la proposizione.

Per completezza di trattazione, occorre peraltro precisare che il secondo motivo critica la statuizione di reiezione nell’assunto che dal giudicato di cui alla sentenza n. 930 del 2008 del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo emergerebbe con certezza la spettanza del bene della vita sottratto al Con.Sa.Pro., e cioè il diritto dello stesso consorzio all’affidamento del’appalto, come pure la colpa dell’amministrazione comunale, cui è imputabile l’omesso controllo della documentazione presentata ai fini della gara dall’ATI dichiarata aggiudicataria; gli appellanti in surrogazione deducono, con riguardo al quantum debeatur , che lo stesso, commisurato al mancato utile, debba essere determinato in misura corrispondente al 10 per cento del prezzo offerto in sede di gara dal consorzio, in ogni caso superiore all’importo qui reclamato di euro 56.829,67.

Anche tale motivo è comunque infondato.

Come condivisibilmente rilevato dalla sentenza gravata, non è stata fornita, dalla parte ricorrente, oneratane, la prova dell’utile che il consorzio avrebbe conseguito in caso di aggiudicazione dell’appalto e neppure della colpa dell’amministrazione, la quale, peraltro, a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione, non risulta avere più proseguito i lavori.

Ma va soprattutto rilevato che il giudicato di cui alla più volte ricordata sentenza n. 930 del 2008 ha accertato essenzialmente la sussistenza dei motivi che avrebbero dovuto condurre all’esclusione dalla gara dell’ATI SE.MA,, MO e SEC, risultata aggiudicataria (riguardanti difetti formali e sostanziali della documentazione di gara), e nulla in ordine alla spettanza del bene della vita in capo alla ricorrente.

Il che conferma che la domanda di accertamento del diritto al risarcimento del danno richiedeva la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria (tra le tante, Cons. Stato, IV, 11 settembre 2023, n. 8259); spetta infatti al danneggiato fornire in giudizio detta prova; in difetto, la domanda di risarcimento va respinta, atteso che nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell’art. 2697 cod. civ. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento (Cons. Stato, II, 10 ottobre 2022, n. 8644).

3. – L’appello incidentale del Comune di L’aquila, versato in atti dagli appellanti in data 30 luglio 2024, è inammissibile essendo mancato il deposito in giudizio e comunque sarebbe tardiva la notificazione dello stesso, avvenuta il 24 marzo 2023, a fronte della notificazione dell’appello principale in data 22 gennaio 2023.

4. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

Sussistono tuttavia, in ragione della peculiarità della controversia, le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SC NG, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

EF NI, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EF NI	SC NG

IL SEGRETARIO