Pubblicato il 16/03/2026

N. 02154/2026REG.PROV.COLL.

N. 07479/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7479 del 2025, proposto dalla Super EC s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B40A0D8E4D, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni n. 26/B;

contro

AGIR – Autorità gestione integrata rifiuti urbani Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IN società cooperativa sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Pisciella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Pescasseroli, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) n. 00356/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’AGIR e della società IN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. OS AN e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con determina n. 617 del 29 ottobre 2024, l’Autorità gestione integrata rifiuti (AGIR) Abruzzo, in qualità di centrale di committenza, ha indetto una procedura telematica, su richiesta del Comune di Pescasseroli, per l’affidamento del “ Servizio di igiene urbana nel comune di Pescasseroli ” della durata di 5 anni, prorogabili per ulteriori sei mesi, per un importo complessivo di € 2.093.872,05, oltre IVA, da aggiudicare mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. – All’esito delle operazioni di gara, è risultata prima in graduatoria la società di cooperativa sociale IN (su complessivi 4 partecipanti) con 98.1375 punti (85 punti tecnici, a seguito di riparametrazione, e 13.1375 punti economici), seguita dall’appellante Super EC s.r.l. con 92.3363 punti (77.3363 punti tecnici, riparametrati, e 15 punti economici).

3. – Con determina n. 111 del 18 marzo 2025, AGIR Abruzzo ha aggiudicato la gara alla IN.

4. – Con ricorso di primo grado, la Super EC s.r.l. ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione nonché gli atti di gara nella parte in cui avrebbero riportato insufficienti prescrizioni relative ai Criteri Ambientali Minimi (CAM), in asserita violazione dell’art. 57 del d.lgs. 36/2023, chiedendo la caducazione dell’intera procedura di gara.

4.1. – A seguito di accesso agli atti di gara, la Super EC ha proposto un primo ricorso per motivi aggiunti con cui ha contestato l’omessa esclusione della IN dalla procedura per aver quest’ultima: a) dichiarato, per l’unità lavorativa denominata “ Coordinatore-livello 4B ”, un monte ore di lavoro (187,13) asseritamente insufficiente a garantire le prestazioni che la medesima figura professionale avrebbe dovuto eseguire secondo quanto indicato in offerta, essendo peraltro l’unica risorsa titolata a condurre l’autocarro gru che IN ha dichiarato di utilizzare per 500 ore annue (primo motivo aggiunto); b) fornito informazioni fuorvianti e tendenziose tali da influenzare le decisioni dell’amministrazione circa l’aggiudicazione della gara, laddove avrebbe capziosamente offerto molteplici migliorie con l’intento di compiacere la stazione appaltante e aggiudicarsi la procedura, a fronte di un monte ore inadeguato rispetto a quanto dichiarato sull’impiego della figura professionale di livello 4B.

4.2. – Nelle more del giudizio di primo grado, è stata prodotta in giudizio una nota dell’AGIR con cui è stata confermata l’attribuzione del punteggio alla IN, con la precisazione che per l’operatore di livello 4B le ore da tenere in considerazione sono le 70 ore/annue previste in offerta, dal momento che le mansioni dell’operatore sono solo di conduzione del mezzo e non anche di presidio.

4.3. – Con successivo atto di motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato anche tale nota, lamentando una inammissibile eterointegrazione dell’offerta.

In particolare, sempre con riferimento al monte ore asseritamente offerto in relazione all’operatore di livello 4b, ha dedotto che in nessun punto dell’offerta tecnica sarebbe stato possibile dedurre l’errore materiale rilevato dalla Commissione che, pertanto, non avrebbe potuto qualificare tale incongruenza come “errore materiale”, senza operare alcuna eterointegrazione dell’offerta.

5. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha dichiarato irricevibile il ricorso introduttivo, volto a contestare l’illegittimità della gara, per la presenza di prescrizioni insufficienti relativamente ai CAM, in quanto la parte ricorrente “ avrebbe dovuto impugnare immediatamente la legge di gara entro il termine di decadenza di 30 giorni dalla pubblicazione del bando, senza attendere di conoscere l’aggiudicataria dei lotti di gara ” (pag. 5 della sentenza impugnata).

5.1. – Inoltre, ha respinto le censure contenute nei due ricorsi per motivi aggiunti, trattate congiuntamente, in quanto tali censure “ prendono le mosse da un errore materiale individuato dalla commissione giudicatrice, ossia il dato riportato nella seconda tabella trascritta a pag. 112 del Fascicolo 1 dell’offerta tecnica nella quale IN ha riportato – con riguardo all’operatore di livello 4B – 187,13 ore di lavoro. Trattasi, all’evidenza, di un mero errore materiale, che la Commissione ha potuto autonomamente emendare chiarendo, altresì, nella relazione prodotta in giudizio, le pagine dell’offerta IN dalle quali è stato possibile desumere l’errore materiale riportato nella tabella riepilogativa ” (par. 4, pag. 7 della sentenza impugnata).

5.2. – Infine, per ciò che attiene al rapporto tra le ore della risorsa di livello 4B e le 500 ore di lavoro dichiarate da IN per la gru, ha evidenziato che “ le censure della ricorrente si fondano sull’erroneo presupposto per cui le ore settimanali di attività del mezzo avrebbero dovuto coincidere esattamente con le ore di attività e lavoro-presenza dell’autista di livello 4b. In realtà, per quanto documentato dalla difesa di parte resistente, l’assunto risulta errato in quanto l’attività dell’autocarro gru è composta da una serie di voci riguardanti il veicolo fermo ed in movimento (ossia le ore relative al presidio e quello relativi alla conduzione del mezzo) ” (pag. 8 della sentenza impugnata).

Nello specifico, ha evidenziato che “ non è previsto che l’operatore autista 4B debba occuparsi dell’attività di presidio ma solo di quella di spostamento del mezzo. Da qui, dunque, la correttezza di quanto asserito nella propria memoria da IN, ossia che le ore di lavoro riferite all’eco mobile siano da intendersi - per l’appunto - come il totale delle ore in cui il medesimo è attivo e disponibile (comprensivo di spostamenti e presidio), dato numerico che nulla ha a che fare con le sole ore effettive di guida del medesimo da parte dell’operatore 4b ” (pag. 9 della sentenza impugnata).

6. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

7. – Con apposite memorie, si sono costituite la controinteressata IN e l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto dell’appello.

8. – All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. – L’appello è infondato.

10. – Con il primo motivo di appello (pag. 7-22), la Super EC s.r.l. ha contestato la qualificazione in termini di “errore materiale” dell’indicazione contenuta nell’offerta tecnica secondo cui il lavoratore di livello 4B debba essere impiegato per 187,13 ore annue.

In particolare, la sentenza gravata non spiegherebbe “ perché il refuso fosse univocamente individuabile nelle 187,13 ore e non nelle 70 ore indicate a pag. 65 del fascicolo 1 ”, con la conseguenza per cui la commissione giudicatrice avrebbe “ valutato un’offerta ambigua ” (pag. 14 dell’appello).

Inoltre, il dato indicato in sentenza (70 ore annue: 1 ora a settimana per l’intero anno e 1 ora a settimana per la stagione estiva) si fonderebbe esclusivamente su quanto indicato a pag. 63 – 65 del fascicolo 1, ma trascurerebbe che tale dato sarebbe confutato da altre parti dell’offerta: pag. 112 del fascicolo 1 che indica 187,13 ore; pag. 111 del fascicolo 1, dove l’impiego dell’autista 4B viene indicato il mercoledì dalle 12.00 alle 19.00 (onde 7 ore/settimana) e, per l’integrazione estiva, ulteriori 7 ore a settimana nella giornata del sabato.

Pertanto, ha ritenuto che tale dato incongruo sarebbe “ indice di scarsa serietà e solo di parziale realizzabilità dell’offerta” , oltre ad evidenziare una violazione del principio di immodificabilità dell’offerta per essere stato corretto in via postuma dalla Commissione solo a seguito della proposizione del ricorso giurisdizionale.

In secondo luogo, ha ribadito l’infondatezza della tesi dell’errore materiale in quanto in tal modo non si spiegherebbe l’insufficienza delle ore erogate dal livello 4B per l’altra funzione a questi assegnata dalla IN (vigilanza ecologica sul territorio: 4 ore a settimana per 208 ore annue), per cui si tratterebbe di un’offerta irrealizzabile.

Inoltre, ha contestato anche l’assunto contenuto in sentenza relativo alla distinzione tra “ ore di lavoro ” (187,13) dell’autista di livello 4B e le “ ore di disponibilità ” (500) del relativo mezzo (autocarro gru).

Sul punto, ha dedotto che dall’offerta non risulterebbe che le 500 ore annue di utilizzo del mezzo sarebbero solo ore di “disponibilità”, di cui una parte dedicate alla conduzione del mezzo e la restante parte al presidio, né risulterebbe che l’autista di livello 4B avrebbe dovuto occuparsi solo della conduzione del mezzo.

Il dato sarebbe quindi contraddittorio, in quanto dalle 500 ore si dovrebbero sottrarre le ore di guida del mezzo (187,13 o 70 ore) in cui il servizio non viene erogato, oltre ad essere illogico laddove si prevede che il mezzo venga movimentato dal livello 4B per sole 70 ore/anno per poi “abbandonare” il mezzo passando il servizio al presidio del livello J.

Ad ogni modo, anche a voler ritenere accettabile tale offerta con riferimento al servizio di ECmobile, l’offerta sarebbe comunque incongrua con riferimento agli altri servizi (raccolta di rifiuti abbandonati e degli scarti verdi) eseguiti sempre con il medesimo mezzo nelle 500 ore annue.

10.1. – Il motivo è infondato.

Il disciplinare di gara stabilisce i criteri di valutazione dell’offerta tecnica (art. 20.1 del disciplinare) distinguendo, ai fini dell’attribuzione dei relativi punteggi, in: a) criteri discrezionali (D), ossia i punteggi di natura qualitativa il cui coefficiente è attribuito in ragione dell’esercizio della discrezionalità spettante alla commissione giudicatrice; b) criteri quantitativi (Q), ossia i punteggi il cui coefficiente è attribuito mediante applicazione di una formula matematica; c) criteri tabellari (T), ossia i punteggi fissi e predefiniti che saranno attribuiti o non attribuiti in ragione dell’offerta o mancata offerta di quanto specificamente richiesto.

Con riferimento al Fasciolo 1, vengono previsti un massimo di 24 punti suddivisi in 6 sub-criteri di valutazione.

Nel caso di specie, si contesta l’attribuzione del punteggio massimo (4 punti) di natura discrezionale (D), previsto per il sub-criterio 1.3, attribuibile “ In base alla descrizione delle squadre di lavoro dei servizi degli altri servizi previsti dal bando (servizi a chiamata, servizi di spazzamento, raccolta rup, ecc.) che evidenzi in dettaglio le caratteristiche quali-quantitative del personale (compresa indicazione completa del livello contrattuale) e dei mezzi dimensionati per ogni servizio (compresa indicazione della tipologia), e che riporti il numero di ore/anno delle risorse dedicate ”.

10.2. – Sul punto, l’offerta tecnica della IN (busta B – offerta tecnica – Fascicolo 1) ha indicato, come offerta migliorativa per il suddetto sub-criterio 1.3, il servizio di “ raccolta itinerante tramite ECmobile attrezzata ed ECcentro itinerante con cassoni scarrabili ”, precisando che tale servizio “ consiste nel posizionamento temporaneo tramite autocarro gru su piazzali pubblici di idonei contenitori scarrabili, presidiati costantemente da operatori, per permettere ai cittadini (utenze domestiche) il conferimento, in punti di sosta e orari stabiliti, di diverse tipologie di rifiuto ” (pag. 63, offerta tecnica IN – Fascicolo 1).

Con riguardo alla frequenza del servizio, ha indicato una frequenza di una volta a settimana nel periodo invernale (mercoledì) e due volte a settimana nel periodo estivo (mercoledì e sabato), mediante delle “ squadre di raccolta ” composte, per quanto qui interessa, da: a) n. 1 operatore di livello 4B, per 1 ora/settimana nel periodo invernale e 2 ore/settimana nel periodo estivo, con mansioni di autista dell’autocarro gru; b) n. 1 operatore di livello J, con mansioni di presidio per 6 ore/settimana nel periodo invernale e 12 ore/settimana nel periodo invernale (cfr. pag. 64, offerta tecnica IN – Fascicolo 1).

Infine, ha riepilogato le “ risorse offerte in termini di ore/anno ”, ai sensi del suddetto sub-criterio 1.3 di cui all’art. 2.1 del disciplinare di gara, indicando: a) per il personale, un totale di 70 ore/anno per l’operatore di livello B, 475 ore/anno per l’operatore di livello J; b) per i mezzi impiegati, un totale di 494 ore/anno per l’autocarro scarrabile e 494/ore anno per il pianale (cfr. pag. 65, offerta tecnica IN – Fascicolo 1).

Inoltre, la stessa offerta tecnica, nella parte dedicata al “ Piano operativo settimanale dei servizi ” di cui al sub-criterio 1.5 dell’art. 20.1 del disciplinare di gara, ha indicato un impiego dell’autocarro scarrabile con autista di livello 4B dalle ore 12.00 alle ore 19.00 (per 7 ore) nella giornata del mercoledì (periodo invernale) con integrazione, per il periodo estivo, (evidenziato in rosso) nella giornata del sabato con il medesimo orario (cfr. pag. 111, offerta tecnica IN – Fascicolo 1).

Infine, nella “ tabella del riepilogo del personale ”, di cui al sub-criterio 1.6 dell’art. 20.1 del disciplinare di gara, ha indicato un totale di 187,13 ore/anno (58,47+128,66) per l’operatore di livello 4B e di 500 ore/anno per il mezzo autocarro gru (cfr. pag. 112, offerta tecnica IN – Fascicolo 1).

10.3. – Orbene, come chiaramente evidenziato nella parte dell’offerta tecnica dedicata alla descrizione del servizio (pag. 63), la raccolta tramite autocarro gru, che può essere guidato solo dall’operatore di livello 4 B, avviene mediante la conduzione del mezzo (quantificata in 1 ora/settimana: pag. 64) da parte di tale operatore a cui segue una fase di stazionamento del cassone scarrabile, oggetto di presidio da parte dell’operatore di livello J (quantificato in 6 ore/settimana: pag. 64).

Coerentemente con tale descrizione e quantificazione, nella tabella di riepilogo delle risorse offerte è stato indicato espressamente un totale di ore pari a 70 ore/anno per l’operatore di livello B (pag. 65), che corrisponde alle sole mansioni di conduzione dell’autocarrro gru (e non di presidio) quantificate in 1 ora/settimana, oltre l’integrazione estiva, per un totale, appunto, di 70 ore/anno.

Pertanto, nessuna discrasia sussiste con la parte relativa al piano operativo dei servizi, dove si indica un impiego dell’autocarro scarrabile con autista di livello 4B dalle ore 12.00 alle ore 19.00 (pag. 111), dovendo tale tabella essere letta alla luce delle univoche indicazioni risultanti dalla precedente parte dell’offerta (pag. 63, 64 e 65), rispetto alle quali non vi è alcuna contraddizione, in quanto l’impiego dell’autocarro è comprensivo anche della fase di presidio.

Allo stesso modo, le 500 ore/anno dell’autocarro gru (494 ore/anno + 6 ore di Giornate ecologiche) sono comprensive anche del tempo di presidio, con la conseguenza di dover escludere la dedotta irrealizzabilità dell’offerta.

L’unico dato dissonante è quello contenuto nella tabella del riepilogo del personale, dove si indica un totale di 187,13 ore/anno per l’operatore di livello 4B (pag. 112).

Tuttavia, dalla complessiva lettura dell’offerta tecnica emerge chiaramente come il dato errato sia costituito da quest’ultimo numero (che non trova rispondenza o giustificazione in altre parti dell’offerta) e non quello di 70 ore/anno, che invece si giustifica in funzione delle mansioni di mera conduzione dell’autocarrro gru (e non di presidio) quantificate in 1 ora/settimana, oltre l’integrazione estiva, per un totale, appunto, di 70 ore/anno.

Pertanto, nessuna eterointegrazione dell’offerta risulta esservi stata, trattandosi di elementi facilmente evincibili dalla stessa offerta tecnica se correttamente letta nel suo complesso.

10.4. – In secondo luogo, è parimenti errato l’assunto secondo cui, in tal modo, non si spiegherebbe l’insufficienza delle ore erogate dal livello 4B per l’altra funzione a questi assegnata dalla IN (vigilanza ecologica sul territorio: 4 ore a settimana per 208 ore annue).

Invero, si tratta di affermazione indimostrata, in quanto in nessuna parte dell’offerta tecnica viene indicato che tale mansione di vigilanza ecologica sul territorio debba essere effettuata dall’autista di livello 4B, essendo peraltro anche logicamente poco compatibile con le relative mansioni.

10.5. – Infine, va anche segnalato che la parte appellante si limita a contestare l’indicazione delle ore di lavoro dell’operatore di livello 4B e delle corrispondenti ore di impiego del mezzo autocarro gru, assumendo una irrealizzabilità dell’offerta.

A ben vedere, però, l’eventuale “errore” nella indicazione del servizio di “ ECcentro itinerante con cassoni scarrabili ” potrebbe condurre al massimo ad un abbattimento del relativo punteggio premiale di natura discrezionale (massimo 6 punti: 4 punti per sub-criterio 1.3 e 2 punti per sub-criterio 1.6), mentre non risulta dimostrato che ciò avrebbe escluso del tutto l’attribuzione di ogni punteggio a tale titolo, sussistendo una certa discrezionalità della commissione giudicatrice.

Pertanto, si evidenzia anche un profilo di inammissibilità della relativa censura per assenza della prova di resistenza in ordine all’aggiudicazione della gara.

11. – Con il secondo motivo di appello (pag. 22-24), ha dedotto un vizio di omessa pronuncia sul secondo motivo dei (primi) motivi aggiunti di primo grado, riproponendo la relativa censura con cui la Super EC ha lamentato l’omessa esclusione della IN per aver fornito informazioni (monte ore annuo del lavoratore di livello 4B) asseritamente “ fuorvianti e tendenziose ”, tali da influenzare le decisioni dell’Amministrazione circa l’aggiudicazione (art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. n. 36/2023), laddove avrebbe “ offerto molteplici migliorie (es. indizione di due giornate ecologiche l’anno, l’iniziativa bookcrossing, vigilanza ecologica sul territorio ecc.) col chiaro intento di compiacere la Stazione appaltante e aggiudicarsi la procedura, a fronte di un monte ore del tutto inadeguato ” (pag. 22 dell’appello).

11.1. – Il motivo è infondato alla luce della infondatezza del primo motivo di appello, rispetto al quale il secondo motivo è strettamente connesso in quanto logicamente consequenziale.

12. – Con il terzo motivo di appello (pag. 24-36), la Super EC ha reiterato la censura di cui al ricorso introduttivo relativa alla redazione degli atti di gara senza ottemperare alla normativa CAM sui rifiuti, di cui al d.m. 13 febbraio 2014, revisionato con il d.m. 23 giugno 2022.

Sul punto, ha dedotto l’insussistenza di un onere di immediata impugnazione delle clausole del bando, non trattandosi di clausole immediatamente escludenti.

A tal riguardo, ha anche precisato che la censura, in quanto volta alla caducazione dell’intera gara, deve ritenersi subordinata a quella volta ad ottenere l’aggiudicazione del servizio (pag. 26 dell’appello).

Nel merito, ha evidenziato che la stazione appaltante avrebbe omesso di indicare, per i servizi oggetto dell’appalto, non poche clausole e specifiche tecniche imposte dai CAM rifiuti (d.m. 23 giugno 2022), omettendo altresì, quasi totalmente, di individuare i criteri premiali indicati dal citato d.m.

12.1. – Il motivo è inammissibile per carenza di interesse, essendosi la parte limitata a dedurre una generica violazione di legge.

Sul punto, infatti, va richiamato il precedente reso da questo Consiglio su fattispecie analoga, secondo cui la parte appellante “ ha denunciato, sostanzialmente, una generica e oggettiva violazione di legge, ha lamentato il mancato rispetto della legalità, senza provare di essere stato danneggiato in alcun modo, non avendo fornito elementi per dimostrare né che sarebbe risultato aggiudicatario di alcuno dei due lotti, né che avrebbe presentato una diversa offerta per i lotti stessi, né che le aggiudicatarie avrebbero ottenuto punteggi inferiori se l’amministrazione avesse inserito nella legge di gara lo specifico contenuto del decreto CAM Pulizie ” (Cons. Stato, sez. V, 24 aprile 2025, n. 3542).

Ne consegue l’inammissibilità del motivo di appello, non rinvenendosi nel suo svolgimento alcuna delle dimostrazioni che la ricorrente avrebbe dovuto fornire per dimostrare il danno subito dalla presunta mancata declinazione dei CAM nei documenti di gara.

La genericità della censura emerge maggiormente anche alla luce del fatto che negli atti di gara sussistono plurimi richiami e inserimenti delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi.

Per tali ragioni, deve anche escludersi la necessità di una rimessione all’adunanza plenaria sul punto, pure richiesta dall’appellante (pag. 36-37 dell’appello).

13. – Dall’infondatezza dei motivi di appello, consegue l’infondatezza della relativa domanda di condanna generica al risarcimento del danno (pag. 37-38 dell’appello).

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

15. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 5.000,00, nei confronti di ciascuna parte costituita, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LV IN, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

OS AN, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS AN	LV IN

IL SEGRETARIO