Pubblicato il 08/05/2026

N. 03593/2026REG.PROV.COLL.

N. 08199/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 8199 del 2023, proposto da
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Provincia di Salerno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12

contro

RM MO, Comune di Casal Velino, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), 15 marzo 2023, n. 579, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. IO MA; nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. – Con l’appello in trattazione, il Ministero della Cultura chiede la riforma della sentenza 15 marzo 2023, n. 579, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, ha accolto il ricorso proposto dalla Sig.ra RM MO e ha annullato il provvedimento della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino che aveva rifiutato il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica semplificata per lavori di manutenzione straordinaria di un fabbricato residenziale di proprietà della ricorrente in primo grado.

2. - Il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso sull’assunto che il parere negativo della Soprintendenza è stato emesso tardivamente e che, pertanto, sulla proposta di autorizzazione paesaggistica semplificata formulata dal Comune di Casal Velino si è formato il silenzio-assenso secondo la previsione di cui all’art. 11, comma 9, del D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 ( «Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata» ), stante l’inutile decorso del termine di 20 giorni prescritto dal comma 8 della medesima disposizione. Né tale effetto sarebbe stato precluso dall’avvenuta comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, emessa dalla Soprintendenza il 26 agosto 2022, quando il termine di dieci giorni di cui al citato art. 11, comma 6, era ormai decorso (atteso che la predetta proposta favorevole al rilascio dell’autorizzazione era pervenuta alla Soprintendenza in data 10 agosto 2022).

3. – Il Ministero della Cultura, rimasto soccombente, ha proposto appello censurando la sentenza sotto plurimi profili.

3.1. – Con il primo motivo, il Ministero appellante lamenta l’erroneità della sentenza per non aver considerato che, per il medesimo immobile, era stata rilasciata in precedenza una autorizzazione paesaggistica semplificata in sanatoria (autorizzazione del 3 marzo 2020). Tuttavia, dal momento che il regolamento approvato con il citato DPR n. 31 del 2017 si applica unicamente ai procedimenti autorizzatori aventi per oggetto opere ancora da realizzarsi, mentre per la sanatoria di opere eseguite abusivamente l’unica procedura applicabile è quella prevista dall’art. 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004, detta autorizzazione sarebbe invalida e non avrebbe prodotto l’effetto di rendere legittimo lo stato dell’immobile in questione. Stante l’illiceità dell’immobile, ne deriverebbe anche la inammissibilità della seconda istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata (oggetto della proposta favorevole formulata dal Comune di Casal Velino, pervenuta alla Soprintendenza in data 10 agosto 2022), rifiutata con il provvedimento di diniego impugnato in primo grado.

3.2. - Con il secondo motivo, l’appellante impugna la sentenza laddove afferma che «sul parere per l’autorizzazione paesaggistica semplificata si è formato il silenzio-assenso di cui all’art. 11, comma 9, del D.P.R. n. 31/2017, stante l’inutile decorso del termine di 20 giorni, prescritto dal comma 8» . Secondo il Ministero, il silenzio-assenso non si sarebbe perfezionato, considerato che – ai sensi del citato art. 11, comma 9, del D.P.R. n. 31 del 2017 – la sua formazione dovrebbe ritenersi impedita dal fatto che la Soprintendenza, prima del decorso del termine di 20 giorni dal ricevimento della proposta di accoglimento, ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento, ai sensi dell’art. 11, comma 7 del medesimo regolamento. Sul punto, l’appellante richiama un orientamento del Consiglio di Stato (sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4098) secondo cui anche solo la notifica dei motivi ostativi all’accoglimento impedirebbe la formazione del silenzio assenso di cui al citato art. 11, comma 9. Ne conseguirebbe che il parere tardivo emesso dalla Soprintendenza ai sensi dell'art. 11, comma 7, del D.P.R. n. 31 del 2017 (secondo cui: «In caso di valutazione negativa della proposta di accoglimento formulata dall'amministrazione procedente, il Soprintendente comunica per via telematica al richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della proposta, i motivi che ostano all'accoglimento dell'istanza e della proposta dell'amministrazione procedente, specificandoli in modo dettagliato, ed indica contestualmente le modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto […] » ), quando sia stato preceduto dalla notifica dei motivi ostativi all'accoglimento, non sarà illegittimo per contrasto con un silenzio assenso già formatosi, sempre che la comunicazione dei motivi ostativi intervenga prima del termine indicato dall'art. 11, comma 9, per la formazione del silenzio-assenso.

Una corretta interpretazione della normativa citata escluderebbe, pertanto, nel caso di specie, l’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica semplificata, atteso che i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (pervenuta alla Soprintendenza in data 10 agosto 2022) sono stati emessi il 26 agosto 2022, prima del decorso dei venti giorni di cui al comma 9 dell’art. 11.

4. - Né il Comune di Casal Velino, né l’originaria ricorrente si sono costituiti nel giudizio di appello, nonostante la rituale notificazione dell’atto di impugnazione.

5. - Con ordinanza collegiale del 24 luglio 2025, n. 6614, la Sezione Quarta ha ordinato al Comune di Casal Velino «di depositare in giudizio, nel termine di 60 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza, una dettagliata relazione sui fatti oggetto di causa nonché documentati chiarimenti sugli interventi realizzati nel corso del tempo sul fabbricato residenziale sito in località Foce, di proprietà della sig.ra MO, sui relativi titoli autorizzatori rilasciati e sullo stato legittimo dell’immobile» .

A tali incombenze istruttorie il Comune ha adempiuto col deposito effettuato il 22 settembre 2025.

6. – All’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Passando al vaglio dei motivi d’appello, il primo è manifestamente infondato, atteso che l’invalidità o l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria rilasciata il 3 marzo 2020, per il medesimo immobile oggetto del provvedimento di diniego impugnato in primo grado, non è mai stata acclarata né dall’amministrazione (che avrebbe dovuto tempestivamente esercitare i propri poteri di annullamento in autotutela, se avesse ritenuto l’autorizzazione illegittima, in presenza delle ulteriori condizioni necessarie per l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n 241 del 1990) né da un provvedimento giurisdizionale. L’inoppugnabilità della predetta autorizzazione in sanatoria e gli effetti giuridici prodotti non possono quindi essere rimessi in discussione in questa sede, nella quale anche a questo giudice è preclusa – secondo un costante principio del processo amministrativo – la disapplicazione di un provvedimento amministrativo divenuto non più impugnabile; ovvero, in altri termini, data la predetta qualità del provvedimento (l’inoppugnabilità), non è possibile prescindere dagli effetti giuridici prodotti dal provvedimento (seppure si dubiti della sua legittimità originaria).

Nel caso di specie, l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria del 3 marzo 2020 è quindi idonea ad attribuire all’immobile (eventualmente insieme agli altri elementi indicati dall’art. 9-bis del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) lo stato legittimo, presupposto per la presentazione della ulteriore domanda di autorizzazione paesaggistica il cui rilascio è stato rifiutato dalla Soprintendenza con il provvedimento di diniego impugnato (e successivamente annullato con la sentenza appellata).

8. - Anche il secondo motivo è infondato.

8.1. - L’art. 11, comma 9, del regolamento che disciplina il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche semplificate, prevede che « [i] n caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e l'amministrazione procedente provvede al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica» . Il tenore letterale della disposizione, nel fare chiaro riferimento alla «mancata espressione del parere vincolante» , esclude che il perfezionamento della fattispecie silenziosa possa essere impedito dalla (mera) comunicazione dei motivi ostativi effettuata dalla Soprintendenza ai sensi dell’art. 11, comma 7, del regolamento ( «In caso di valutazione negativa della proposta di accoglimento formulata dall'amministrazione procedente, il Soprintendente comunica per via telematica al richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della proposta, i motivi che ostano all'accoglimento dell'istanza e della proposta dell'amministrazione procedente […] » ).

8.2. - Nel caso di specie, inoltre, non si è prodotto nemmeno l’effetto sospensivo del termine procedimentale entro il quale la Soprintendenza è tenuta a emettere il parere vincolante, atteso che la comunicazione dei motivi ostativi è stata emessa solo il 26 agosto 2022, dopo oltre quindici giorni dall’invio della proposta favorevole al rilascio da parte del Comune.

8.3. - Secondo un certo orientamento giurisprudenziale, richiamato dall’appellante, «l’art. 11, comma 9, del D.P.R. n. 31/2017, nel prefigurare la formazione del silenzio assenso, richiama specificamente solo i termini di cui al comma 5, e non anche i termini di cui al comma 7 […] : l’interpretazione letterale e coordinata dei vari commi di cui è composto l’art.11, porta [quindi] ad affermare che il silenzio assenso, ai sensi dell’art. 17 bis [della legge n. 241 del 1990] , non si formi quando il soprintendente abbia comunicato dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, e si formi, invece, “se anche la valutazione del Soprintendente è positiva” (così, il comma 5, ultimo periodo) […] . […] ad avviso del Collegio l’indicata formulazione della norma indica la volontà di consentire la formazione del silenzio assenso “endoprocedimentale” solo nel caso in cui la Soprintendenza, ricevuta la proposta dalla “amministrazione procedente”, rimanga assolutamente silente, omettendo di esprimersi in qualsiasi modo: tale contegno silenzioso, potendo essere letto come una valutazione positiva, per assenza di elementi ostativi, crea il presupposto logico perché la “amministrazione procedente” sia legittimata a dare corso al rilascio dell’autorizzazione. Viceversa, nel caso in cui la Soprintendenza comunichi dei motivi ostativi all’accoglimento, è evidente che non vi sono le condizioni perché possa innestarsi la presunzione che essa abbia valutato positivamente la proposta della “amministrazione procedente”, neppure a seguito delle eventuali controdeduzioni della parte interessata» (Consiglio di Stato, sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4098).

La ricostruzione appena ricordata non può essere accolta, per diverse ragioni.

8.4. - La prima, già rilevata, è di ordine letterale: la norma di cui al più volte citato art. 11, comma 9, del regolamento fa chiaro riferimento alla «mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5» e non fa alcun cenno a una equiparazione del parere vincolante negativo con la comunicazione dei motivi ostativi.

Anche sotto altro, connesso, profilo la tesi di cui alla richiamata sentenza appare erronea: considera la comunicazione dei motivi ostativi alla stregua del parere definitivo, equiparando un atto endoprocedimentale all’atto finale del procedimento di valutazione presso la Soprintendenza (unico idoneo a impedire la formazione del silenzio-assenso).

8.5. - Inoltre, nell’art. 11, comma 9, il rinvio al comma 5 della stessa disposizione è fatto esclusivamente ai tempi (i «tempi previsti dal comma 5» ), ossia al «termine tassativo di venti giorni dal ricevimento della proposta» , senza richiamare la necessità di una positiva valutazione del Soprintendente. Per cui introdurre in via interpretativa l’ulteriore elemento per cui la fattispecie silenziosa richiederebbe un presupposto logico costituito dalla presunzione che la Soprintendenza «abbia valutato positivamente la proposta della “amministrazione procedente”» si pone in contrasto non solo con la lettera della disposizione ma anche con i principi in tema di silenzio-assenso che ne condizionano la formazione a due soli elementi: la presentazione della domanda di provvedimento e della relativa documentazione che dimostri la sussistenza dei requisiti per ottenere il provvedimento (nel caso di specie: la proposta dell’ente delegato favorevole al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica) e il trascorrere del tempo nei termini fissati dalla norma (come ormai chiarito dall’art. 20, primo comma, della legge n. 241 del 1990: il silenzio-assenso «non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l'oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto» e se l’amministrazione «non comunica all'interessato, nel termine di cui all' articolo 2 , commi 2 o 3, il provvedimento di diniego» ); e finisce col fare riferimento a un elemento soggettivo di natura incerta e di difficile accertamento (dal momento che la funzione della previa comunicazione dei motivi ostativi postula la possibilità del loro superamento a seguito delle osservazioni del richiedente o delle modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto da questi presentato: art. 11, comma 7, del D.P.R. n. 31 del 2017, e non dimostra la definitività della valutazione negativa della Soprintendenza).

9. – In conclusione, l’appello va integralmente rigettato.

10. - Nulla occorre disporre quanto alle spese di lite, atteso che le parti appellate non si sono costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DI ES, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

IO MA, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
IO MA	DI ES

IL SEGRETARIO