Pubblicato il 14/04/2026

N. 02956/2026REG.PROV.COLL.

N. 07908/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7908 del 2024, proposto da
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Cesare Gabriele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 5773/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. RD MB e uditi per le parti gli avvocati Cesare Gabriele e l'avvocato dello Stato Gaetana Natale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli appellanti, entrambi dipendenti del Corpo della Polizia Penitenziaria in forza presso la Casa Circondariale Pagliei di Frosinone, in quiescenza per sopravvenuta inidoneità al servizio per infermità, hanno adito il T.A.R. per il Lazio chiedendo l’annullamento degli atti mediante i quali l’amministrazione non riconosceva loro la monetizzazione delle ferie residue e dei congedi ordinari non goduti (pari rispettivamente a giorni 210 per il ricorrente -OMISSIS- e 171 per il ricorrente -OMISSIS-).

2 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando che “gli atti del giudizio, così come in sede procedimentale, non risulta essere stata depositata, relativamente ai giorni di ferie e di congedo non goduti di interesse, alcuna richiesta di fruizione nel tempo dei citati benefici da parte dei ricorrenti cui sia seguito un formale provvedimento di rigetto o di silenzio, non potendo infatti darsi rilievo decisorio alla mera allegazione di una scopertura di organico, tenuto conto peraltro del numero ingente di giorni in rapporto alla percentuale di sottodimensionamento delle risorse umane presso la Casa Circondariale sede di servizio dei ricorrenti”.

3 – Gli originari ricorrenti hanno proposto appello avverso tale pronuncia, deducendo che:

- il rapporto si è interrotto per volontà della Amministrazione e non per scelta dei ricorrenti, come documentato in causa e non specificamente contestato dalla controparte;

- la prospettata e dimostrata sofferenza dell’organico della polizia penitenziaria in forza al carcere Pagliei di Frosinone, inoltre, avvalora la tesi dei ricorrenti della impossibilità di effettuare la richiesta prima del congedo obbligatorio per decisione della Amministrazione (la sofferenza del 25% dell’organico non può essere trascurata, in quanto è l’oggettivo motivo della impossibilità di godere dei diritti in oggetto e della conseguente necessità di monetizzarne la mancata fruizione).

3.1 – Gli appellanti deducono inoltre la violazione e falsa applicazione art. 5, comma 8, decreto-legge n.95/2012 convertito con legge n.135/2012.

Per parte appellante, il divieto di monetizzazione delle ferie posto dalla norma in oggetto va interpretato nel senso che tale disciplina non pregiudica il diritto alle ferie ove prevede che non si possano corrispondere in nessun caso trattamenti economici sostitutivi, giacché correla il contestato divieto a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro è riconducibile a una scelta o un comportamento del lavoratore.

3.2 – Parte appellante deduce inoltre che la Corte di giustizia europea, nella sentenza C – 218/22 del 18 gennaio 2024, ha affermato la contrarietà ai principi europei della normativa italiana sulla monetizzazione delle ferie non godute nel pubblico impiego, precisando gli esatti limiti di applicazione della detta normativa.

3.3 – Parte appellante deduce anche l’errata applicazione della Circolare Ministero della Giustizia D.G. D.A.P. 30/9/2021 n.357885 e richiama inoltre gli ulteriori motivi del ricorso, non affrontati dal primo Giudice : “1) Violazione art.36 co.3 Costituzione, art. 2109 CC, L. n.157/1981 e richiamate Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro n.132\1970, legge 10\4\1981 n.157, art. 31 co.2 Carta diritti fondamentali dell'Unione europea di Nizza del 7\12\2000 e di Strasburgo del 12\12\2007, Direttiva Consiglio UE 23\11\1993 n.93/104/CE del Consiglio, n.2003/88/CE; 2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità, erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, sviamento di potere”.

4 – L’appello è fondato.

Il diritto al compenso sostitutivo delle ferie non godute dal pubblico dipendente discende direttamente dallo stesso mancato godimento delle ferie, in armonia con l'art. 36 Cost., quando sia certo che tale vicenda non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia a lui comunque imputabile.

Deve infatti ritenersi che il divieto di monetizzazione sia finalizzato a garantire il godimento effettivo delle ferie, che sarebbe vanificato qualora se ne consentisse la sostituzione con un’indennità, la cui erogazione non può essere ritenuta equivalente rispetto alla necessaria tutela della sicurezza e della salute, in quanto non permette al lavoratore di reintegrare le energie psico-fisiche (principio stabilito dalla sentenza n. 95 del 2016 Corte Cost. che ha sottolineato come il divieto di monetizzazione è volto a contrastare gli abusi, senza peraltro arrecare pregiudizio al lavoratore incolpevole).

4.1 - In relazione all’art.5, comma 8, del decreto legge n.95/2012 la Corte costituzionale, con la sentenza n. 95 del 6 maggio 2016, ha escluso la illegittimità costituzionale di tale norma, potendo essere interpretata in senso conforme alla Costituzione e alle fonti internazionali ed europee a tutela del lavoro, nel senso che il divieto di monetizzazione non opera nelle ipotesi di cessazione dal servizio, quando il mancato godimento delle ferie sia dovuto a causa non imputabile al lavoratore, quali la malattia o altra causa non imputabile, essendo invece il divieto di corrispondere trattamenti sostitutivi riconducibile a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro sia dovuta ad una scelta o a un comportamento del lavoratore, quali dimissioni, risoluzione, mobilità, pensionamento per raggiungimento dei limiti di età, che comunque consentono di pianificare per tempo la fruizione delle ferie e di attuare il necessario contemperamento delle scelte organizzative del datore di lavoro con le preferenze manifestate dal lavoratore in merito al periodo di godimento delle ferie.

La sentenza della Corte di giustizia dell'Unione Europea del 20 luglio 2016 (causa C-341/15) ha ulteriormente precisato che il diritto alle ferie annuali retribuite deve essere considerato come un principio particolarmente importante del diritto sociale dell'Unione ed è conferito a ogni lavoratore, indipendentemente dal suo stato di salute; in particolare, quando è cessato il rapporto di lavoro e allorché la fruizione effettiva delle ferie annuali retribuite non è più possibile, l'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88 prevede che il lavoratore abbia diritto a un'indennità finanziaria per evitare che, a causa di tale impossibilità, il lavoratore non riesca in alcun modo a beneficiare di tale diritto, neppure in forma pecuniaria; l'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88 non assoggetta il diritto a un'indennità finanziaria ad alcuna condizione diversa da quella relativa, da un lato, alla cessazione del rapporto di lavoro e, dall'altro, al mancato godimento da parte del lavoratore di tutte le ferie annuali a cui aveva diritto alla data in cui tale rapporto è cessato; ne consegue, conformemente all'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88, che un lavoratore, che non sia stato posto in grado di usufruire di tutte le ferie retribuite prima della cessazione del suo rapporto di lavoro, ha diritto a un'indennità finanziaria per ferie annuali retribuite non godute; a tal fine è privo di rilevanza il motivo per cui il rapporto di lavoro è cessato. Pertanto l'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88 deve essere interpretato nel senso che esso "osta a una normativa nazionale che priva del diritto a un'indennità finanziaria per ferie annuali retribuite non godute il lavoratore il cui rapporto di lavoro sia cessato a seguito della sua domanda di pensionamento e che non sia stato in grado di usufruire di tutte le ferie prima della fine di tale rapporto di lavoro”.

5 – Alla luce delle considerazioni che precedono, la motivazione portata dai provvedimenti impugnati al fine di negare la monetizzazione delle ferie non godute dagli appellanti (“non risultano specifici e formali atti attestanti le legittime esigenze di servizio, che avrebbero richiesto il rinvio temporale del congedo ordinario non fruito”) non è legittima, in quanto non conforme ai principi costituzionali ed unionali innanzi ricordati

Per le stesse ragioni, il rilevo del Tar per cui non vi sarebbe prova del fatto che la mancata fruizione del congedo non sia dipesa da una scelta propria del dipendente, non essendo a ciò sufficiente il mero richiamo al “sottodimensionamento dell’organico in forza alla Casa Circondariale di Frosinone” non può essere condiviso.

5.1 – A questo riguardo deve osservarsi che la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha rafforzato i connotati del diritto fondamentale del lavoratore alle ferie e ne ha ribadito la natura inderogabile, in quanto finalizzato a "una tutela efficace della sua sicurezza e della sua salute"; ha sottolineato che il divieto di monetizzazione non consente la perdita automatica del diritto alle ferie retribuite e dell'indennità sostitutiva, senza la previa verifica che il lavoratore, mediante una informazione adeguata, sia stato posto dal datore di lavoro in condizione di esercitare effettivamente il proprio diritto alle ferie prima della cessazione del rapporto di lavoro (CGUE 6.11.2018, cause riunite C-569/16 e C-570/16, e cause C-619/16 e C-684/16; sull'inclusione, nel diritto alle ferie, del diritto a ottenere un'indennità finanziaria per le ferie annuali non godute al momento della cessazione del rapporto di lavoro, cfr. CGUE 25.11.2021, C-233/20).

Anche recentemente la Corte (CGUE 18.1.2024, n.218, C-218/22), occupandosi dell'articolo 5 del D.L. n. 95 del 2012 e dell'ipotesi di un dipendente pubblico che aveva rassegnato le dimissioni e non aveva dimostrato l'impedimento organizzativo a fruire delle ferie maturate, ha ribadito che l'articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale recante modalità di esercizio del diritto alle ferie annuali retribuite espressamente accordato da tale direttiva, che comprenda finanche la perdita del diritto in questione allo scadere del periodo di riferimento o di un periodo di riporto, purché, tuttavia, il lavoratore che ha perso il diritto alle ferie annuali retribuite abbia effettivamente avuto la possibilità di esercitare questo diritto che tale direttiva gli conferisce. Se, dunque, il lavoratore, deliberatamente e con piena cognizione delle conseguenze che ne sarebbero derivate, si è astenuto dal fruire delle ferie annuali retribuite dopo essere stato posto in condizione di esercitare in modo effettivo il suo diritto alle stesse, l'articolo 31, paragrafo 2, della Carta non osta alla perdita di tale diritto né, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, alla correlata mancanza di un'indennità finanziaria per le ferie annuali retribuite non godute; il datore di lavoro è tenuto ad assicurarsi concretamente e in piena trasparenza che il lavoratore sia effettivamente in condizione di fruire delle ferie annuali retribuite, invitandolo, se necessario formalmente, a farlo, e nel contempo informandolo, in modo accurato e in tempo utile a garantire che tali ferie siano ancora idonee ad apportare all'interessato il riposo e la distensione cui esse sono volte a contribuire, del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato, o non potranno più essere sostituite da un'indennità finanziaria. L'onere della prova incombe sul datore di lavoro (CGUE 18.1.2024 citata).

5.2 – In conformità alla citata giurisprudenza europea, anche la Corte di Cassazione ha avuto modo di affermare, sia per il settore privato che per il settore pubblico, che “le ferie annuali retribuite costituiscono un diritto fondamentale ed irrinunciabile del lavoratore (a cui è intrinsecamente collegato il diritto alla indennità finanziaria sostitutiva delle ferie non godute al termine del rapporto di lavoro) e, correlativamente, un obbligo del datore di lavoro; grava su quest'ultimo l'onere di provare di avere adempiuto al proprio obbligo di concedere le ferie medesime, mentre la perdita del diritto alle ferie (ed alla corrispondente indennità sostitutiva alla cessazione del rapporto di lavoro) può verificarsi soltanto nel caso in cui il datore di lavoro offra la prova di avere invitato il lavoratore a godere delle ferie - se necessario formalmente - e di averlo nel contempo avvisato - in modo accurato ed in tempo utile a garantire che le ferie siano ancora idonee ad apportare all'interessato il riposo ed il recupero delle energie cui esse sono volte a contribuire; in caso di mancata fruizione, tali ferie andranno prese al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato (Cass. n. 13613 del 2020; Cass. n. 6262 del 2022; Cass. n. 17643 del 2023; Cass. n. 18140 del 2022; Cass. n. 21780 del 2022; Cass. n. 29844 del 2022; Cass. n. 17643 del 2023; Cass. n. 9982 del 2024; Cass. n. 9993 del 2024; Cass. n. 14083 del 2024; Cass. n. 27496 del 2024; da ultimo, con ampi richiami, cfr. Cass. n. 13691 del 2025 per i dipendenti privati e Cass. nn. 5496 e 20591 del 2025 per i dirigenti pubblici), secondo un meccanismo che questa Corte ha ricondotto all'istituto della mora credendi del lavoratore” (Cass. n. 2496 del 2018).

5.3 – Alla luce delle considerazioni che precedono ed in conformità ai recenti arresti della giurisprudenza (cfr. Corte Cass 32689/25) è possibile “compendiare i seguenti principi di diritto che debbono presiedere l'interpretazione del diritto interno, conformemente al diritto dell'Unione europea: a) le ferie annuali retribuite costituiscono un diritto fondamentale ed irrinunziabile del lavoratore e correlativamente un obbligo del datore di lavoro; b) è il datore di lavoro il soggetto tenuto a provare di avere adempiuto al suo obbligo di concedere le ferie annuali retribuite; c) la perdita del diritto alle ferie ed alla corrispondente indennità sostitutiva alla cessazione del rapporto di lavoro può verificarsi soltanto nel caso in cui il datore di lavoro offra la prova di avere invitato il lavoratore a godere delle ferie e ciò in esercizio dei propri doveri di vigilanza ed indirizzo sul punto; di averlo nel contempo avvisato - in modo accurato ed in tempo utile a garantire che le ferie siano ancora idonee ad assicurare il riposo ed il relax cui esse sono volte a contribuire - del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato”.

5.4 – In conformità ai principi innanzi richiamati si osserva che anche la recente Circolare GDAP 0157250.U dell'8\4\2025 ha precisato che il lavoratore perde la possibilità di farsi retribuire le ferie solo se ha rifiutato di utilizzarle nonostante le richieste del datore di lavoro, con la necessità di vigilare in ordine alla effettiva fruizione delle ferie del personale nell'anno e disporre, ove possibile e compatibilmente con le concrete ed indifferibili esigenze di servizio, il collocamento d'ufficio.

6 – Per le ragioni esposte l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve trovare accoglimento il ricorso di primo grado, dovendosi annullare gli atti ivi impugnati ed accertare, nel senso innanzi precisato, il diritto dei ricorrenti alla corresponsione dell'indennità sostitutiva per le ferie maturate e non godute prima della cessazione del rapporto di lavoro, che sarà obbligo dell’amministrazione calcolare e corrispondere agli interessati, in un termine che appare congruo stabilire in giorni novanta (90) dalla pubblicazione della presente sentenza.

6.1 – Vista la sussistenza di un precedente orientamento favorevole all’amministrazione le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle persone fisiche citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ON, Presidente

RD MB, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RD MB	AN ON

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.