Pubblicato il 23/04/2026

N. 03194/2026REG.PROV.COLL.

N. 05140/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5140 del 2024, proposto da Bredina s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Vrespa e BR Celeste Cappello, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano e Anna Maria Pavin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

nei confronti

AN IO, VI OV CO, UA IN, BR IO, Magenta s.r.l., Sant'Agata s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione II) n. 2827 del 18 novembre 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il consigliere Ofelia CO;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento del Comune di Milano prot. n. 277267 del 15 giugno 2017, recante “Richiesta di permesso di costruire in via Val Bogna, 8, pratica n. 2232/2017… Richiesta di modifiche progettuali, ai sensi della L.R. art. 38, c. 4” con cui il Comune di Milano ha accertato “d'ufficio la destinazione produttiva del fabbricato oggetto di intervento (concessione in sanatoria n. 2948 del 7 febbraio 2003)”;

- dal provvedimento del Comune di Milano prot. n. 2232/2017 del 19 gennaio 2018 di comunicazione, ai sensi dell'art. 10- bis della legge n. 241/90, dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza di richiesta di permesso di costruire, presentata in data 30 gennaio 2017, nella parte in cui l’Amministrazione comunale comunica “che, ai fini della positiva conclusione del procedimento volto al rilascio del titolo abilitativo edilizio della Società richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della presente, le parti interessate dovranno presentare, oltre alla documentazione tutt'ora mancante, il contratto d'acquisto del fabbricato ovvero atto integrativo del contratto preliminare di compravendita, riportante, quest'ultimo, l'espresso riconoscimento della destinazione produttiva dell'immobile”;

- dal permesso di costruire n. 84/2019 per “l'esecuzione di intervento di ristrutturazione edilizia, ai sensi dell'art. 3 comma 1, lett d) DPR 380/2001” nell'immobile di Milano, via Val Bogna n. 8, nella parte in cui ha ritenuto necessario il mutamento della destinazione d'uso del fabbricato da industriale a commerciale a tal fine imponendo all'operatore la corresponsione di “€ 342.927,85 per monetizzazione standard”;

- da ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso del procedimento.

2. Tali atti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Lombardia con ricorso e motivi aggiunti dalla Bredina s.r.l. sulla base dei seguenti motivi:

a) eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e difetto di istruttoria, violazione dell’art. 25, ultimo comma, l. 28 febbraio 1985 n. 47 nonché dell’art. 2 co. 2 l.r. 15.012001, n. 1, violazione dell’art. 52 della l.r. 11 marzo 2005, n. 12, eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca;

b) eccesso di potere per violazione del principio di affidamento ed irragionevolezza manifesta;

c) invalidità derivata del provvedimento del Comune di Milano prot. n. 2232/2017 del 19 gennaio 2018, trasmesso alla Bredina s.r.l. a mezzo pec in data 21 febbraio 2018, recante “via Val Bogna, 8 – pratica n. 2232/2017 – P.G. n. 45409/2017. Comunicazione, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 2412/90, dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di richiesta di permesso di costruire, presentata in data 30.1.2017”;

d) invalidità propria del provvedimento del Comune di Milano prot. n. 2232/2017 del 19 gennaio 2018, trasmesso alla Bredina S.r.l. a mezzo pec in data 21 febbraio 2018, recante “via Val Bogna, 8 – pratica n. 2232/2017 – P.G. n. 45409/2017. Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 2412/90, dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di richiesta di permesso di costruire, presentata in data 30.1.2017”, eccesso di potere per illogicità manifesta, perplessità e sviamento di potere, violazione dell’art. 97 Cost. e del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione;

e) invalidità derivata del PDC n. 84/2019 dai provvedimenti censurati con il ricorso introduttivo del presente giudizio;

f) invalidità propria del PDC n. 84/2019, violazione dell’art. 9, comma 3 delle Norme di Attuazione del Piano dei Servizi vigente del Comune di Milano, eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, nonché difetto assoluto di motivazione.

3. Con la sentenza n. 2827 del 18 novembre 2023 il T.a.r. per la Lombardia ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, compensando tra le parti le spese di lite.

4. La originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I - erroneità della sentenza: sulla ammissibilità del ricorso di primo grado;

II - riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati dalla sentenza impugnata.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 15 dicembre 2025 e repliche del 23 e 24 dicembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note del 9 gennaio 2026, hanno entrambe domandato che la causa fosse decisa sulla base degli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha dichiarato il ricorso ed i motivi aggiunti della Bredina s.r.l. inammissibili poiché il permesso di costruire n. 84/2019 per l’esecuzione dell’intervento di ristrutturazione edilizia del complesso di via Val Bogna 8 era stato rilasciato il 5 marzo 2019 non a tale società, ma alla società Umbria s.r.l. che, essendo divenuta nelle more proprietaria dell’immobile da demolire e ricostruire, aveva anche provveduto al pagamento del contributo di costruzione e della monetizzazione degli standard urbanistici. In virtù della natura di obbligazione di diritto pubblico della corresponsione degli importi richiesti dal Comune per la realizzazione dell’intervento costruttivo, il T.a.r. ha, quindi, reputato che le parti dell’accordo privato - Bredina s.r.l., promittente venditrice, e Umbria s.r.l., promissaria acquirente - non potessero “convenzionalmente incidere né sulla misura della pretesa, né…sulla soggezione alla stessa”, non potendo modificare il soggetto passivo dell’obbligazione ed ha evidenziato come la legittimazione attiva all’azione di ripetizione dell’indebito appartenesse al soggetto che aveva effettuato il pagamento e come, in base all’art. 81 c.p.c., non si potesse far valere in giudizio in nome proprio un diritto altrui.

9. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato l’erroneità della predetta decisione, nella quale il T.a.r. avrebbe ingiustamente escluso la sua legittimazione alla proposizione del gravame per la pretesa non opponibilità della delegazione di pagamento sottoscritta con Umbria s.r.l. e l’assenza di titolarità da parte sua di una posizione giuridica tutelabile in ordine alla restituzione delle somme versate da Umbria s.r.l. per la monetizzazione degli standard.

10. Per dimostrare l’ammissibilità del suo ricorso la Bredina s.r.l. ha sottolineato come la Umbria s.r.l. avesse chiesto il rilascio del permesso di costruire in pendenza del contratto preliminare di acquisto dell’immobile su sua delega, ed avesse ottenuto il titolo edilizio solo successivamente alla stipula del contratto definitivo. In tali circostanze, la delegazione di pagamento disciplinata dal contratto definitivo avrebbe avuto, a suo dire, “lo scopo di <<neutralizzare>> gli effetti di detto contratto nel procedimento amministrativo, volto al rilascio del permesso di costruire, affinché Umbria s.r.l. conservasse la qualifica di soggetto delegato anche successivamente all’acquisto dell’immobile”. La pronuncia del T.a.r. di inammissibilità del ricorso sarebbe stata, perciò, il risultato di un “ approccio frazionato” alla questione e di un ragionamento contraddittorio del giudice di primo grado, che non avrebbe adeguatamente considerato che “unico debitore nei confronti del Comune (era) l’odierna appellante”, che avrebbe potuto comunque agire anche in via surrogatoria.

11. Per l’ipotesi di accoglimento del primo motivo di appello e di ammissibilità del suo ricorso, la Bredina s.r.l. ha, poi, riproposto dinanzi al Consiglio di Stato le censure già formulate davanti al T.a.r. circa la destinazione già commerciale e non più produttiva dell’immobile da demolire fin dal 1997, circa la violazione da parte del Comune di Milano del suo legittimo affidamento, lo sviamento di potere in cui l’Amministrazione comunale sarebbe incorsa nel subordinare il rilascio del permesso di costruire ad una dichiarazione di acquiescenza dei privati rispetto all’errato assunto sulla destinazione assentita dell’immobile, il difetto di motivazione e il travisamento dei presupposti di fatto e di diritto inficianti i provvedimenti adottati dal Comune di Milano, che non avrebbe potuto richiedere anche ai sensi dell’art. 9 delle NTA al Piano dei servizi alcun importo per lo standard.

12. A prescindere dall’esame delle numerose eccezioni di inammissibilità/improcedibilità del ricorso di primo grado riproposte dal Comune di Milano, le suddette doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Non condivisibile è, in via preliminare, il primo motivo di appello, volto a confutare la declaratoria di inammissibilità dell’originario ricorso e dei motivi aggiunti. Come puntualmente rilevato dal T.a.r. nella sentenza appellata e come sottolineato anche dalla difesa del Comune, la società appellante non è proprietaria del complesso immobiliare per il quale è stato richiesto il titolo edilizio (immobile trasferito ad Umbria s.r.l. con contratto definitivo del 13 febbraio 2019), non è titolare del permesso di costruire che ha quantificato l’importo per la monetizzazione degli standard urbanistici e non è il soggetto che, in ragione del rilascio del titolo edilizio, ha versato al Comune di Milano l’importo richiesto per la suddetta monetizzazione.

Il permesso di costruire è stato, infatti, rilasciato ad Umbria s.r.l. - che lo aveva richiesto in qualità di promissaria acquirente - che ha anche versato all’Amministrazione il contributo di costruzione comprensivo della monetizzazione (ottenendone la rateizzazione), realizzando e portando a conclusione l’intervento edilizio, anche attraverso la presentazione di una SCIA in variante e di SCIA per l’agibilità della nuova costruzione.

14. Correttamente, dunque, il T.a.r. ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso di Bredina s.r.l., che non risulta avere alcun titolo per domandare l’annullamento del permesso di costruire e degli altri atti impugnati in parte qua, e per ottenere la restituzione delle somme (corrisposte, come detto, da Umbria s.r.l.) per la monetizzazione, non potendo quanto dichiarato nel contratto definitivo di compravendita tra le parti private avere anche rilevanza esterna e incidere sui rapporti di stampo pubblicistico nei confronti del Comune e sulla regola fondamentale della debenza dell’importo di monetizzazione da parte del titolare del permesso di costruire, soggetto obbligato a reperire le aree da destinare a standard, nel caso di impossibilità di tale reperimento. Pertanto, la società appellante, anche con riguardo alla eventuale restituzione delle somme in questione, non vanta alcuna posizione giuridica soggettiva tutelabile nei confronti del Comune di Milano; né, stante quanto disposto dall'art. 81 c.p.c., può ammettersi che essa faccia valere in giudizio, in nome proprio, un diritto di cui non è titolare, come già osservato dal T.a.r.

15. La vicenda in esame non risulta, infine, inquadrabile neppure in un’azione surrogatoria ai sensi dell’art. 2900 c.c., in quanto, a prescindere dalla astratta configurabilità del rimedio in esame in questa sede, l’appellante non ha dato dimostrazione nel presente giudizio della sussistenza dei presupposti per l’applicazione di tale disciplina.

16. L’infondatezza del primo motivo di appello e la conferma della inammissibilità del ricorso proposto in primo grado e dei motivi aggiunti già dichiarata dal T.a.r. conducono al rigetto dell’appello ed esonerano il Collegio dall’esame delle ulteriori doglianze, riproposte dall’appellante nell’eventualità del superamento della declaratoria di inammissibilità.

17. Le spese del presente grado di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante alla rifusione, in favore del Comune di Milano delle spese di lite, liquidate in € 5.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo PI, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia CO, Consigliere, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
Ofelia CO	Vincenzo PI

IL SEGRETARIO