Pubblicato il 08/04/2026

N. 02825/2026REG.PROV.COLL.

N. 09399/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9399 del 2025, proposto da
C.C.I.A.A. - Camera di CO, Industria, Artigianato e Agricoltura di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Bernardo Giorgio Mattarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO PMI - Associazione Territoriale Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Fabrizio Cossu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 20026/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di RO PMI - Associazione Territoriale Roma;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 il Cons. RC PP e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con Avviso del 4 aprile 2025 la Camera di CO, Industria, Artigianato e Agricoltura (di seguito C.C.I.A.A.) di Roma avviava la procedura di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 e al D.M. n. 156/2011 per il rinnovo del Consiglio camerale (2025-2030) alla quale l’odierna appellata RO PMI - Associazione Territoriale di Roma (di seguito RO) aderiva trasmettendo il 14 maggio successivo le proprie candidature per i seggi riservati ai settori « Artigianato », « CO », « Industria », « Servizi alle Imprese », « Servizi alle Persone », « Trasporti e Spedizioni » e « Turismo ».

Preso atto che RO non aveva documentato il possesso del requisito soggettivo di partecipazione rappresentato dall’operatività triennale nella circoscrizione territoriale della C.C.I.A.A. di Roma, con pec del 5 giugno 2026 veniva richiesta una integrazione documentale cui seguiva il 12 giugno successivo, ancor prima dello spirare del termine assegnato di 10 giorni, il rilievo dell’inidoneità di quanto già trasmesso con contestuale sollecito ad ottemperare in conformità alla richiesta.

Nel frattempo, in pendenza delle attività di controllo a campione effettuate ex art. 71 del d.P.R. n. 445/2000 in merito alla veridicità delle auto dichiarazioni presentate dalle aderenti all’Avviso, con nota del 27 maggio 2025 veniva richiesto alle Associazioni estratte di documentare entro il 4 giugno successivo « la regolare adesione dell’impresa [le imprese dichiarate come proprie iscritte, ndr] alla data del 31 dicembre 2024 », nonché « l’avvenuto pagamento nell’ultimo biennio (2023-2024) di almeno una quota annuale ».

La richiesta non veniva ottemperata rendendo necessari successivi solleciti (uno dei quali con la già citata nota del 12 giugno 2025) in esito ai quali RO formalizzava il proprio rifiuto alla produzione di quanto richiesto (note del 5 e 14 giugno 2025).

L’inadempimento alle illustrate plurime richieste di integrazione determinava, in data 30 giugno205, l’adozione del provvedimento di esclusione dalla procedura ai sensi dell’art. 5 del D.M. n. 156/2011 per mancata prova dei prescritti requisiti soggettivi di partecipazione.

RO, allegando a sostegno dell’istanza « l’impugnazione della determinazione di esclusione n. 2025000025 del 30/06/2025 da parte della CCIAA di Roma nei confronti di RO PMI – Associazione Territoriale di Roma, innanzi all’A.G. competente », in data 16 luglio 2025 richiedeva alla C.C.I.A.A. di Roma l’accesso alla seguente documentazione:

“ 1) elenco organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura di rinnovo del consiglio camerale della C.C.I.A.A. di Roma per il mandato 2025-2030 nei settori di trasporti e spedizioni, artigianato, industria, servizi alle imprese, turismo, commercio e servizi alla persona;

2) copia della risposta inviata dalle altre organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura a fronte della richiesta della C.C.I.A.A. di Roma di informazioni documentate in merito al possesso dei requisiti previsti dall’art. 2 comma 2 D.M. 156/2011 (rappresentanza al CNEL e/o operatività da almeno tre anni nella circoscrizione territoriale della Camera di CO di Roma

3) allegati a) delle altre organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale della C.C.I.A.A. di Roma, nei settori sopra indicati (trasporti e spedizioni, artigianato, industria, servizi alle imprese, turismo, commercio e servizi alla persona);

4) allegati b) delle altre organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale della C.C.I.A.A. di Roma nei settori sopra indicati (trasporti e spedizioni, artigianato, industria, servizi alle imprese, turismo, commercio e servizi alla persona) ”

L’accesso veniva negato con atto del 12 agosto 2025 sul rilievo che « l’Organizzazione “RO PMI – Associazione territoriale di Roma” (C.F. 96470460583) non ha dimostrato di possedere i requisiti soggettivi prescritti dall’art. 2 del D.M. n. 156/2011 per la partecipazione alle procedure di ricostituzione del Consiglio di questa Camera. Pertanto, impregiudicata ogni valutazione relativa alle esigenze di tutela della riservatezza delle organizzazioni controinteressate, ai sensi dell’art. 22 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., l’Organizzazione risulta carente di un interesse diretto, concreto e attuale, per i documenti ai quali è stato richiesto l’accesso con la citata istanza, che a tali procedure afferiscono ».

Il diniego veniva impugnato con ricorso iscritto al n. 11617/2025 che il Tar accoglieva con sentenza ex art. 60 c.p.a. dell’11 novembre 2025:

riconoscendo la titolarità in capo alla richiedente di un interesse difensivo ex art. 24, comma 7, della L. n. 241/1990;

ritenendo l’insussistenza di un controinteresse nei sensi di cui all’art. 22, comma 1, lett. c) della L. n. 241/1990 in capo alle organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale cui si riferiva l’istanza;

ordinando alla C.C.I.A.A. di esibire la documentazione richiesta.

La CCIAA impugnava la sentenza con appello depositato il 9 dicembre 2025 deducendone l’erroneità per:

« ERROR IN PROCEDENDO. ILLOGICITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA DI PRIMO GRADO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 116, CO. 1, C.P.A. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 22 E SS. DELLA LEGGE N. 241/1990. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 24, CO. 7, DELLA LEGGE N. 241/1990. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA CHIESTO E PRONUNCIATO EX ART. 112 C.P.C. » sostenendo, nei termini che saranno di seguito esposti, il difetto del contraddittorio;

« ERROR IN IUDICANDO E IN PROCEDENDO. ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E DEI PRESUPPOSTI. ILLOGICITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA DI PRIMO GRADO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 22 E SS. DELLA LEGGE N. 241/1990. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 35, CO. 1, LETT. B), C.P.A. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 24, COMMI 3 E 7, DELLA LEGGE N. 241/1990. INSUFFICIENZA DELLA MOTIVAZIONE » contestando la sentenza nella parte in cui riconosceva la sussistenza dell’interesse di RO all’ostensione della documentazione richiesta.

RO si costituiva in giudizio l’11 dicembre 2025 controdeducendo alle avverse censure con memoria depositata il 13 marzo 2025 alla quale la C.C.I.A.A. replicava con deposito del 20 marzo successivo.

All’esito della camera di consiglio del 31 marzo 2026 la causa veniva decisa.

Con il primo motivo la C.C.I.A.A. lamenta l’omessa considerazione, da parte del Tar, dell’eccezione di inammissibilità sollevata in primo grado per omessa notifica del ricorso ex art. 116 c.p.a. ad almeno un controinteressato.

Espone l’appellante che, avuto riguardo all’oggetto della richiesta di accesso presentata da RO (come sopra specificata), i controinteressati fossero agevolmente individuabili nelle Organizzazioni successivamente indicate come le maggiormente rappresentative ai fini della designazione dei consiglieri.

La sentenza del Tar viene quindi censurata nella parte in cui ritiene l’insussistenza, in capo alle Associazioni cui si riferisce l’istanza di accesso, di un interesse alla riservatezza dei dati contenuti nella documentazione richiesta e, in particolare, laddove afferma:

che « ai fini della qualifica di controinteressato rispetto al diritto all’accesso ai documenti, pertanto, non basta che un soggetto sia, in qualche modo, nominato nel documento richiesto, essendo necessario, invece, che costui sia anche titolare di un diritto alla riservatezza dei dati racchiusi nello stesso documento (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 24 novembre 2017, n. 5483; sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4308; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd. 08 luglio 2014 n. 395; Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2011, n. 3190)” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1118/2022);

che « non appare, conseguentemente, sussistere alcuna posizione qualificata di controinteresse ex art. 22, comma 1, lettera c) l. 241/1990 in capo alle organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura di rinnovo del consiglio camerale della C.C.I.A.A. di Roma atteso che non è prospettabile nel caso di specie una lesione alla riservatezza di dati personali di persone fisiche o la rivelazione di segreti tecnici e commerciali di persone giuridiche, come implicitamente confermato dal contegno della stessa amministrazione che altrimenti avrebbe dovuto preventivamente individuare tali soggetti in sede procedimentale in ossequio a quanto previsto dall’ 3 del d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, per il quale “fermo quanto previsto dall’articolo 5, la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione ».

La C.C.I.A.A. sostiene l’irrilevanza a tali fini dell’omessa comunicazione dell’istanza di accesso ai soggetti interessati cui non provvedeva ritenendo l’insussistenza in capo alla richiedente di un interesse qualificato all’accesso e lasciando in ogni caso, come precisato nel provvedimento di diniego impugnato, « impregiudicata ogni valutazione relativa alle esigenze di tutela della riservatezza delle organizzazioni controinteressate ».

In merito all’oggetto della richiesta precisa ulteriormente che:

l’elenco delle Organizzazioni partecipanti alla procedura (v. punto 1 della richiesta) fosse noto in quanto acquisito agli atti di un separato giudizio pendente fra le parti;

le comunicazioni contenenti gli elementi forniti dalle Associazioni in sede di verifica dei requisiti di partecipazione (v. punto 2 della richiesta) fossero inesistenti non essendo stato necessario procedere a detta integrazione;

gli allegati A) e B) (v. punti 3 e 4) conterrebbero dati riservati riferibili alle Organizzazioni partecipanti alla procedura e sarebbero documenti estranei alla vicenda che vedeva RO esclusa dalla procedura in relazione alla quale era da valutarsi la sussistenza di un interesse;

Con il medesimo capo d’impugnazione la C.C.I.A.A. deduce altresì l’irrilevanza dell’omessa comunicazione della richiesta di accesso alle Organizzazioni partecipanti atteso che il Tar avrebbe dovuto in ogni caso procedere d’ufficio all’integrazione del contraddittorio.

RO eccepisce preliminarmente che le allegate esigenze di tutela della sfera di riservatezza della Organizzazioni cui si si riferiscono i dati richiesti integrerebbero un elemento di novità « che non compare minimamente nel provvedimento di diniego » risolvendosi la deduzione di C.C.I.A.A. in un « tentativo dell’appellante di recuperare ex post un motivo ».

Sostiene quindi la correttezza della decisione del Tar non sussistendo nella fattispecie esaminata « alcun controinteressato, né tantomeno una esigenza di tutela di dati sensibili » con conseguente assenza, anche nel presente giudizio di appello, della necessità di integrare il contraddittorio.

Il motivo di appello è parzialmente fondato nei termini di seguito esposti.

Quanto al merito dell’eccezione sollevata dall’odierna appellante in primo grado e disattesa dal Tar, deve rilevarsi che ai sensi dell’art. 116, comma 1, c.p.a. « contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi , nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all'inadempimento degli obblighi di trasparenza il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e ad almeno un controinteressato ».

Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c) della l. n. 241/1990, sono da intendersi « per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza ».

Nel caso di specie RO, in sede di accesso chiedeva l’ostensione dei dati contenuti negli Allegati A e B, parte integrante della domanda ai sensi degli artt. 10 e 12 del Disciplinare di partecipazione (v. punti 3 e 4 dell’istanza).

L’Allegato A (art. 2, comma 2, del D.M. n. 153/2011) contiene la dichiarazione delle Associazioni partecipanti circa gli « occupati nella circoscrizione della Camera di commercio di Roma anche per frazione di anno, delle imprese iscritte o annotate nel Registro delle Imprese ... » con indicazione dei « titolari, soci, e amministratori d’impresa prestatori d’opera » (art. 10 del Disciplinare) e delle fonti dalle quali i dati venivano attinti (presso le imprese associate e presso enti previdenziali e assistenziali) mentre dall’Allegato B (art. 12 del Disciplinare) è desumibile l’elenco delle imprese iscritte a ciascuna Organizzazione e la regolarità dei pagamenti delle quote associative.

Si tratta quindi di documenti contenenti elementi informativi riferiti alle singole imprese aderenti che, in particolare quando costituite come imprese individuali, rendono conoscibili dati personali del titolare in relazione ai quali sono ipotizzabili esigenze di riservatezza che impongono il rispetto delle garanzie difensive degli interessati.

Ciò avuto riguardo anche alla ordinaria caratterizzazione delle singole Associazioni, l’appartenenza alle quali è suscettibile di disvelare preferenze e orientamenti degli aderenti in relazione alle quali sussiste l’esigenza di difendersi da indebite diffusioni.

Chiariti nei suesposti termini il contenuto dell’istanza di accesso e la natura e riferibilità degli elementi informativi che ne costituivano oggetto, devono essere preliminarmente scrutinate le questioni introdotte dall’appellante con il presente capo di impugnazione e precisamente l’eccepita inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica ad almeno un controinteressato e l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui superava l’eccezione della C.C.I.A.A. ritenendo l’insussistenza, a fronte dell’istanza presentata da RO, di un contro interesse nei sensi di cui all’art. 22, comma 1, lett. c) della L. n. 241/1990 in capo alle organizzazioni imprenditoriali partecipanti alla procedura.

Quanto al primo degli evocati profili, deve riconoscersi l’ammissibilità del ricorso di primo grado.

E’ infatti pacifico in giurisprudenza che « la nozione di controinteressato all'accesso è data dall'art. 22, comma 1, lett. c) l. 7 agosto 1990, n. 241, per il quale sono "controinteressati" "tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza" » (Cons. Stato, Sez. V, 3 maggio 2018, n. 2634).

Nel caso di specie, alla ricorrente RO, in quanto Associazione esclusa dalla procedura di presentazione delle candidature, non poteva addebitarsi l’omessa notifica del gravame ai controinteressati la cui identità non emerge dal diniego all’accesso opposto dall’amministrazione e oggetto di impugnazione in primo grado.

Deve tuttavia ritenersi che, ferme restando le valutazioni circa l’effettiva sussistenza di un concreto interesse in capo a RO all’acquisizione dei documenti richiesti (profilo, come anticipato, da valutarsi nel merito), trattandosi di dati riferibili a categorie di soggetti determinabili a posteriori, il contraddittorio dovesse essere necessariamente integrato in giudizio nei confronti delle Organizzazioni partecipanti alla procedura a tutela delle loro esigenze di riservatezza e difesa.

Non rileva in senso contrario l’omessa comunicazione alle stesse dell’istanza di accesso a cura della C.C.I.A.A. (cui non provvedeva sul presupposto del ritenuto difetto di interesse dell’istante) trattandosi di profilo rilevabile d’ufficio.

Per quanto precede l’appello deve essere accolto parzialmente, senza necessità di scrutinio delle ulteriori censure, stante il fondamento, nei suesposti limiti, del primo motivo nella sola parte in cui è dedotta la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti delle Organizzazioni cui si riferiscono i dati la cui ostensione veniva richiesta con l’istanza di accesso presentata da RO il 16 luglio 2025.

L’accoglimento dell’appello per difetto del contraddittorio determina l’annullamento della sentenza impugnata con rimessione della causa al giudice di primo grado, in diversa composizione, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. a norma del quale « il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ... ».

La specificità delle questioni oggetto del giudizio consente di procedere alla compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza di primo grado e rinvia la controversia al Tar per il Lazio ex art. 105 c.p.a..

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO EO, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

RC PP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC PP	IO EO

IL SEGRETARIO