Pubblicato il 10/02/2026

N. 01079/2026REG.PROV.COLL.

N. 04322/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4322 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giampietro Risimini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.G.E.A. - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione terza, n. 1295 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.G.E.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. GI GA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato il 24 ottobre 2022,-OMISSIS- ha impugnato, in qualità di titolare dell’omonima impresa agricola individuale, dinnanzi al T.A.R. per la Puglia- sede di Bari, domandandone l’annullamento, il provvedimento di decadenza dei contributi erogati e intimazione di restituzione delle somme indebitamente percepite, oltre interessi, pari a complessivi € 54.204,46, emesso da A.G.E.A. in data 12 settembre 2022 e notificato in data 26 settembre 2022, nonché ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e/o conseguenziale.

1.1 A sostegno del ricorso di primo grado ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Decadenza dell’accertamento, violazione e falsa degli artt. 54 e 55 degli artt. 54 e 55 Reg. CE n. 1206/2013 in combinato disposto con gli artt. 73, comma 5 del Regolamento CE 796/2004 e 86 del Regolamento CE n. 1122/2009. Eccesso di potere per decadenza dalla potestà di accertamento del credito. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2946 c.c. ;

2) Violazione dell’art. 21 nonies L. n. 241/1990 e s.m.i. - Eccesso di potere per violazione immotivata del legittimo affidamento ingenerato per reiterato e lungo decorso del tempo in cui l’AGEA ha reso il ricorrente in assoluta buona fede sul legittimo incasso dei contributi in contestazione, compresi quelli relativi all’annualità 2020; carenza di interesse pubblico concreto che deve aggiungersi al mero ripristino della legalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1337 c.c. sotto il profilo del canone della correttezza buona fede a cui deve attenersi anche la P.A. Violazione e falsa applicazione degli artt. 54 e 55 Reg. CE 1306/2013 .

2. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso.

2.1 In particolare, il giudice di prime cure ha osservato come “Agea non sia decaduta dal potere di accertare l’indebito pagamento dell’aiuto comunitario riscosso dal -OMISSIS-, e che il credito relativo alla restituzione di quanto erogato indebitamente non sia prescritto”.

3.Con ricorso notificato il 29 aprile 2024 e depositato il 29 maggio 2024-OMISSIS- ha proposto appello avverso la suddetta decisione chiedendone, previa sospensione dell’esecutività ex art. 98 c.p.a., la riforma.

3.1 A sostegno del gravame ha dedotto i motivi così rubricati:

1) La Politica Agricola Comune e il valore della prescrizione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 73, comma 5 del Reg. CE 796/2004 ;

2) Sulla riabilitazione del ricorrente. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 67, comma 1 lett. f) del d.lgs. 159/2011 .

4. In data 24 giugno 2024 si è costituita in giudizio A.G.E.A. - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura chiedendo la reiezione del gravame.

4.1 La stessa parte appellata ha depositato, in data 26 giugno 2024, memoria difensiva insistendo per il rigetto dell’istanza cautelare e dell’appello e chiedendo la condanna alle spese di lite a proprio favore.

5. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 27 giugno 2024 questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 2442 del 2024, “Ritenuto che l’allegato pregiudizio, di natura meramente economica, non reca il carattere dell’irreparabilità e che, al sommario esame della presente fase cautelare, le doglianze prospettate dall’appellante non appaiono sorrette da sufficienti profili di fondatezza”, ha respinto l’istanza cautelare proposta dall’appellante con compensazione delle spese della fase cautelare.

6. In occasione dell’udienza pubblica del 25 settembre 2025 questa Sezione, con ordinanza collegiale n. 7603 del 30 settembre 2025, “Ritenuto di dover acquisire documentati chiarimenti circa le date di effettivo pagamento, in favore dell’appellante, dei contributi in ragione delle singole annualità” ha onerato il Direttore generale di A.G.E.A. di adempiere mediante deposito di apposita relazione nel termine di trenta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza.

7. In data 15 ottobre 2025 A.G.E.A. ha adempiuto alla menzionata ordinanza collegiale trasmettendo le schermate estratte dal fascicolo aziendale del produttore-OMISSIS- relativamente ai pagamenti erogati da AGEA al medesimo per il settore domanda unica – campagne 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2020 e settore sviluppo rurale – campagna 2003, da cui si evince la data di pagamento dei contributi per singola campagna.

8. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato nei sensi e limiti appresso precisati.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che nella controversia in esame trovi applicazione l’art. 2935 c.c. a mente del quale il termine di prescrizione di un diritto inizia a decorrere dal giorno in cui tale diritto può essere esercitato o fatto valere e che, pertanto, A.G.E.A. è stata posta nella condizione di recuperare le somme indebitamente versate soltanto a partire dal momento in cui la Guardia di Finanza di Andria le ha notificato il verbale di constatazione dell’irregolarità riguardante-OMISSIS-, beneficiario del sostegno economico all’attività agricola in spregio al divieto di cui all’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011.

Osserva parte appellante che il T.A.R sarebbe incorso in errore laddove non avrebbe correttamente applicato l’art. 73, comma 5 del Regolamento CE 796/2004, il quale prevede che l’obbligo di restituzione dei contributi comunitari di sostegno all’agricoltura indebitamente percepiti dal produttore non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni. Tale norma dovrebbe trovare applicazione prioritaria in quanto fonderebbe la tutela del legittimo affidamento dei privati contro le decisioni amministrative.

Secondo la tesi di parte appellante la norma europea andrebbe interpretata secondo canoni ermeneutici di matrice penalista sicché il diritto di credito sorgerebbe direttamente dalla commissione dell’illecito. In particolare, con riguardo alle sanzioni amministrative pecuniarie l’art. 28 della legge n. 689 del 1981 prevede che il diritto a riscuotere le somme dovute si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione, valendo anche per le sanzioni amministrative il principio sancito dall’art. 2934 c.c. secondo cui “ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge. Non sono soggetti alla prescrizione i diritti indisponibili e gli altri diritti indicati dalla legge”.

Alla luce di tale sistema normativo, parte appellante sostiene che il dies a quo della prescrizione si individuerebbe non alla luce di quanto previsto dall’art. 2935 c.c., bensì nel momento della violazione che rappresenta la fonte dell’obbligazione pecuniaria.

Ne fa così discendere l’illegittimità del provvedimento gravato in prime in quanto i poteri sanzionatori sarebbero stati esercitati, nel caso di specie, a distanza di oltre quattordici anni dalla commissione dell’illecito.

2.1 Il motivo è, in parte, nei limiti e sensi appresso precisati, fondato.

Anzitutto va chiarito che non può trovare applicazione, nel caso che occupa, l’istituto di diritto comune della prescrizione (artt. 2934 c.c.).

Ciò non solo e non tanto perchè a venire qui in rilievo è la spendita di un potere amministrativo a matrice autoritativa e di derivazione eurounitaria (quello di recupero, nelle forme della decadenza, di contributi pubblici indebitamente erogati), rispetto al quale non può operare una causa estintiva che l’ordinamento nazionale prevede rispetto a posizioni, di natura privatistica, di diritto soggettivo ma per il fatto che il diritto unionale ha espressamente disciplinato la causa estintiva.

Ne discende che per stabilire se tale potere si sia consumato per effetto del decorso del tempo deve guardarsi a quanto specificatamente previsto per la sua spendita dal diritto unionale che lo fonda e regola.

Del resto, va in generale rammentato che, in ossequio al principio di legalità nella sua dimensione sostanziale, il potere amministrativo non è assoggettato a decadenza per il suo mancato esercizio salvo che ciò sia espressamente previsto dalla legge stessa (dovendosi peraltro distinguere tra termine di conclusione del procedimento e termine, a natura sostanziale, eventualmente previsto per l’esercizio del potere – cfr. Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 2024 , n. 2641, punto 3.4 della parte in diritto).

Tanto premesso, è quindi necessario in questa sede ricostruire la normativa europea applicabile alle campagne per le quali l’odierno appellante ha presentato domanda unica per l’erogazione dei contributi di sostegno all’agricoltura (annualità 2003, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 e 2020).

Essa, infatti, ha subito una complessa evoluzione specie con riguardo al profilo, che qui più interessa, delle modalità (e soprattutto dei limiti) di recupero degli importi indebitamente erogati.

2.2 Per quanto qui più di interesse, il Regolamento CE n. 2419/2001 ha introdotto misure volte all’applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal Regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, prevedendo, al suo art. 49, una specifica disciplina in tema di “Ripetizione dell'indebito”.

In particolare, ha stabilito:

- al par. 1, che “In caso di pagamento indebito, l'imprenditore ha l'obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di un interesse calcolato conformemente al paragrafo 3”;

- al par. 5, che “L'obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell'aiuto e quella in cui l'autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni. Tuttavia, il periodo di cui al comma precedente è ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede”.

Detta disciplina è stata pedissequamente ripresa dal Regolamento CE n.796 del 21 aprile 2004 il quale ha previsto, al suo art. 73, rubricato “Recupero di importi indebitamente erogati”, che:

- “in caso di pagamento indebito, l’agricoltore ha l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di un interesse calcolato conformemente al paragrafo 3” (par. 1);

- “L'obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell'aiuto e quella in cui l'autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni. Tuttavia, il periodo di cui al comma precedente è ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede” (par. 5).

Successivamente il Regolamento CE n. 1122 del 30 novembre 2009 ha stabilito, al suo art. 80, rubricato “Recupero di importi indebitamente erogati”, che:

- “In caso di pagamento indebito, l’agricoltore ha l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di un interesse calcolato a norma del paragrafo 2” (par. 1);

- “L’obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 non si applica nel caso in cui il pagamento sia stato effettuato per errore dell’autorità competente o di un’altra autorità e se l’errore non poteva ragionevolmente essere scoperto dall’agricoltore. Tuttavia, qualora l’errore riguardi elementi fattuali rilevanti per il calcolo del pagamento, il primo comma si applica solo se la decisione di recupero non è stata comunicata entro 12 mesi dalla data del pagamento” (par. 3).

Infine, il Regolamento UE n. 1306 del 17 dicembre 2013 così come integrato dal Regolamento delegato UE n. 640 dell’11 marzo 2014 ha radicalmente innovato la disciplina in tema di pagamenti indebiti (in particolare con l’art. 54 del Regolamento UE n. 1306 del 17 dicembre 2013 e con l’art. 35 del Regolamento delegato UE n. 640 dell’11 marzo 2014).

2.2.1 Alla luce della appena ricordata evoluzione normativa occorre dunque differenziare la disciplina applicabile in relazione alle singole annualità che vengono in rilievo.

Nel dettaglio, con riferimento ai contributi erogati per la campagna 2003, trova applicazione l’art. 49 del Regolamento CE n. 2419/2001.

E, infatti, il suddetto Regolamento è stato modificato dal Regolamento CE n. 118/2004 il quale vi ha inserito l’art. 52 bis che ha previsto, in punto di regime intertemporale, che: “Il regolamento n. 2419/2001 si applica anche alle domande di aiuti presentate in riferimento alle campagne di commercializzazione o ai periodi di erogazione dei premi iniziati anteriormente al 1°gennaio 2002, a meno che le autorità competenti non abbiano già notificato al beneficiario, entro il 1° febbraio 2004, il carattere indebito del pagamento in questione”.

Ne discende che, nel caso in esame, l’annualità 2003 ricade nel campo di applicazione ultrattiva del Regolamento CE n. 2419/2001 avendo A.G.E.A. notificato il carattere indebito del relativo pagamento nel 2002, in data anteriore al 1 febbraio 2044 ( data di entrata in vigore della nuova disciplina) .

2.2.2 Con riferimento ai contributi erogati per le campagne 2006,2007,2008, viene in rilievo l’applicazione del citato art. 73, par. 5 del Regolamento CE n.796/2004.

Il Regolamento CE n. 796/2004, recante le modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003, al punto n. 77 del Preambolo ha infatti previsto che: “Il presente regolamento deve applicarsi a decorrere dal 1° gennaio 2005. Il regolamento (CE) n. 2419/2001 deve essere abrogato con effetto alla stessa data. Tuttavia, detto regolamento deve continuare ad applicarsi alle domande di aiuto relative alle campagne di commercializzazione o ai periodi di erogazione dei premi iniziati precedentemente al 1° gennaio 2005. Occorrono disposizioni particolari per assicurare che le riduzioni risultanti dalle disposizioni del regolamento (CE) n. 2419/2001 non siano inficiate dal trasferimento al nuovo regime”.

2.2.3 Anche con riferimento ai contributi erogati per la campagna 2009 viene in rilievo l’applicazione del già citato art. 73, par. 5 del Regolamento CE 796/2004.

Ciò in quanto l’articolo 86 del Regolamento CE 1122/2009, nel dettare un regime intertemporale, ha stabilito che: “1. Il regolamento (CE) n. 796/2004 è abrogato con effetto a decorrere dal 1 gennaio 2010. Esso continua tuttavia ad applicarsi alle domande di aiuto presentate in riferimento alle campagne di commercializzazione o ai periodi di erogazione del premio che iniziano anteriormente al 1 gennaio 2010. 2.I riferimenti al regolamento (CE) n. 796/2004 si intendono fatti al presente regolamento e vanno letti secondo la tavola di concordanza di cui all’allegato II”.

2.2.4 In forza dell’appena citato art. 86, con riferimento ai contributi erogati per la campagna 2010, trova invece applicazione la disciplina dettata dal Regolamento CE n.1122/ 2009.

2.2.5 Con riferimento alla campagna 2020 trova, infine, applicazione la disciplina del Regolamento UE n. 1306 del 17 dicembre 2013 così come integrato dal Regolamento delegato UE n. 640 dell’11 marzo 2014.

Ciò in quanto l’art. 43, par. 1, del suddetto Regolamento UE n. 1306 del 17 dicembre 2013 prevede che “I regolamenti (CE) n. 1122/2009 e (UE) n. 65/2011 sono abrogati con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2015” mentre l’44, par. 2, prevede che “Esso si applica alle domande di aiuto o di pagamento presentate in riferimento agli anni di domanda o ai periodi di erogazione del premio che iniziano a decorrere dal 1° gennaio 2015”.

2.3 Tanto premesso risulta evidente che il richiamo operato da parte appellante all’art.73, par. 5 del Regolamento CE n.796/2004 risulta certamente fuori fuoco rispetto alle annualità 2010 e 2020, rispetto alle quali tale diposizione non trova ratione temporis applicazione.

Nel dettaglio, come visto, all’annualità 2010 risulta applicabile il già citato l’art. 80 del Regolamento CE n.1122/ 2009 il quale disegna in materia di ripetizione dell’indebito un regime giuridico completamente diverso da quello dell’art. 73, par. 5, del Regolamento CE n.796/2004 (come osservato da Cons. Stato, VI, 27 dicembre 2023, n. 11267, punto 11.3) e che, per ciò che qui più interessa, non ha previsto forme di decadenza automatica dal potere di recupero delle somme fondate sul mero decorso del tempo.

Alla stessa maniera, un regime completamente diverso rispetto a quello dell’invocato art. 73, par. 5, del Regolamento CE n.796/2004 è applicabile all’annualità 2020.

Ne discende che rispetto ad entrambe le predette annualità ( id est 2010 e 2020) il motivo in scrutinio è infondato.

2.4 Il primo motivo di appello è invece fondato con riguardo alle restanti annualità a cui è applicabile il disposto dell’art. 73, par. 5 del Regolamento CE n.796/2004 ( id est , in via diretta, 2006, 2007, 2008 e 2009 nonché 2003 a cui è, invero, applicabile, come visto, l’art. 49 Regolamento CE n. 2419/2001 che però prevede una disciplina perfettamente sovrapponibile al suddetto art. 73).

Sul punto, deve prendersi atto dell’esito dell’approfondimento istruttorio disposto da questa Sezione con ordinanza collegiale n. 7603 del 30 settembre 2025.

Da esso è, in particolare emerso che:

- il contributo per la campagna 2003 è stato pagato al beneficiario in data 25 novembre 2008;

- il contributo per la campagna 2006 è stato pagato al beneficiario in data 23 febbraio 2007 e in data 12 luglio 2007;

- il contributo per la campagna 2007 è stato pagato al beneficiario in data 25 febbraio 2008;

- il contributo per la campagna 2008 è stato pagato al beneficiario in data 5 marzo 2009 e in data 1 luglio 2009;

- il contributo per la campagna 2009 è stato pagato al beneficiario in data 22 ottobre 2009 e in data 4 dicembre 2009.

Ne consegue che, assumendo come dies a quo per il decorso del termine decennale previsto dall’art. 73, par. 5 del Regolamento CE n.796/2004 e dall’art. 49 Regolamento CE n. 2419/2001 (per ciò che riguarda la campagna 2003), l’amministrazione risultava, all’atto dell’emissione del provvedimento gravato in prime cure, orami decaduta dall’esercizio del potere di recupero con riguardo a tutte le suddette annualità.

Ciò importa illegittimità in parte qua del suddetto provvedimento il quale va, pertanto, in tali limiti, annullato.

3. Resta da scrutinare, nei limiti del residuo interesse (e cioè con riguardo alle annualità 2010 e 2020 per le quali non è stata accertata la decadenza dell’amministrazione dal potere di provvedere), il secondo motivo di appello.

Con esso si censura la sentenza impugnata nella parte in cui non ha considerato né che la misura di prevenzione applicata in data 4 marzo 2004 aveva cessato la propria efficacia nel marzo 2006 né il provvedimento di riabilitazione intervenuto in favore del ricorrente in data 2 novembre 2021.

Osserva parte appellante che sia la presentazione della domanda unica di concessione dei fondi comunitari sia la l’erogazione delle somme sarebbero avvenute quando la misura di prevenzione aveva oramai cessato la propria efficacia.

3.1 La censura non coglie nel segno.

L’art. 67, comma 1, lett. g), del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 prevede che le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere “contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali”.

L’art 70, comma 2, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, prevede che “La riabilitazione comporta la cessazione di tutti gli effetti pregiudizievoli riconnessi allo stato di persona sottoposta a misure di prevenzione nonché la cessazione dei divieti previsti dall'articolo 67”.

3.2 Nel caso di specie la riabilitazione del Sig. -OMISSIS- è stata disposta con decreto della Corte di Appello di Bari del 2 novembre 2021, potendo solo a partire da tale momento considerarsi cessati, con decorrenza ex nunc , gli effetti pregiudizievoli riconnessi al provvedimento definitivo con cui si è applicata nei suoi confronti la misura di prevenzione.

Emerge, infatti, chiaramente ex actis (da ultimo dalla relazione prodotta il 15 ottobre 2025 in adempimento all’ordinanza collegiale istruttoria di questa Sezione, n. 7603/2025), che il Sig. -OMISSIS- ha percepito i contributi comunitari a partire dal 12 luglio 2007 fino al 4 novembre 2020, dunque in un periodo antecedente al decreto di riabilitazione del 2 novembre 2021.

4. Per le ragioni esposte, l’appello è, in parte, fondato e va accolto nei sensi e limiti sopra precisati.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto in parte, nei medesimi e sensi e limiti, il ricorso di primo grado e va disposto l’annullamento del provvedimento emesso da A.G.E.A. in data 12 settembre 2022 gravato in prime cure nella sola parte relativa alle annualità 2003, 2006, 2007, 2008 e 2009 (con eccezione quindi delle annualità 2010 e 2020).

5. Sussistono, anche in ragione della soccombenza reciproca delle parti, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado nei medesimi sensi e limiti e annulla in parte qua il provvedimento emesso da A.G.E.A. in data 12 settembre 2022 gravato in prime cure limitatamente alle sole annualità 2003, 2006, 2007, 2008 e 2009.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC OR, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

GI GA, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI GA	NC OR

IL SEGRETARIO