Pubblicato il 27/03/2026

N. 02561/2026REG.PROV.COLL.

N. 06710/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6710 del 2025, proposto da
Associazione Sportiva Dilettantistica Tor Sapienza S.r.l., anche quale capogruppo del R.T.I, con A.S.D. OM Soccer, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Gino Giuliano e Carlo Rienzi, con domicilio eletto presso lo studio Carlo Rienzi in OM, viale delle Milizie 9;

contro

OM Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Municipio IV Comune OM, Polizia Locale OM Capitale - Dip. Iv, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Mariacristina Tabano, con domicilio eletto presso il suo studio in OM, via Caio Mario n. 8;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 06978/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OM Capitale e di Codacons;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. RA IC e uditi per le parti gli Avvocati Gino Giuliano, Rodolfo Murra e Mariacristina Tabano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.L’Aassociazione sportiva dilettantistica (A.S.D.) Tor Sapienza s.r.l., anche quale capogruppo del R.T.I. con A.S.D. OM Soccer, concessionaria dell’impianto sportivo di proprietà comunale, sito in OM, Via Alberini s.n.c., in forza di disciplinare di concessione del 19 settembre 2011, della cui durata di 6 anni era prevista la proroga per un numero di anni rapportato all’impegno economico finanziario per le opere di ripristino e miglioria, ha impugnato il provvedimento di rigetto della propria istanza di rideterminazione della durata della concessione (determinazione dirigenziale del Municipio IV del 28 gennaio 2021). Il ricorso è stato integralmente rigettato con sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 19 gennaio 2024, che ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado.

In tale sentenza del Consiglio di Stato si legge: “i lavori da cui deriverebbe il diritto della concessionaria alla rideterminazione della durata originaria della concessione devono seguire un preciso iter procedimentale, nel caso di specie totalmente disatteso. La concessionaria avrebbe infatti dovuto chiedere all’amministrazione concedente l’autorizzazione allo svolgimento dei lavori e solo dopo averla ottenuta avrebbe potuto procedere al relativo svolgimento, limitatamente a quelli autorizzati. Nel caso di specie, la A.S.D. concessionaria avrebbe così, nelle more dell’istanza di autorizzazione, riscontrato la presenza del vincolo ambientale e avrebbe omesso, dunque, la realizzazione di opere abusive (installazione di otto containers in profilato lamellare con pannelli modulari delle dimensioni di mr. 4,70x7,10, con finestre ad anta ribalta, poggianti su una serie di plinti prefabbricati in cemento, dotati di ambienti separati wc, doccia lavandino utilizzati come spogliatoi a servizio dell'impianto sportivo, arredati con panche ed appendiabiti). Invece, la concessionaria non ha chiesto e ottenuto tale autorizzazione, eseguendo, ciononostante, lavori abusivi mai autorizzabili e di cui l’amministrazione concedente ordinava la demolizione con determinazione dirigenziale rep. n. 932/2013, prot. n. CE/55119/2013 dell’8.07.2013, che tuttavia non veniva e non è stata a tutt’oggi eseguita dalla società concessionaria. La regolarità dei lavori rappresenta, invero, il presupposto per l’applicazione dell’art. 3 del disciplinare della concessione, la condicio sine qua non per poter affermare l’insorgenza del diritto al prolungamento della concessione.…...Legittimamente, dunque, OM Capitale, nell’esercizio della propria discrezionalità, ha ritenuto di negare il rilascio di un provvedimento formale di prolungamento del termine di durata della concessione, atteso che la società concessionaria aveva realizzato opere abusive all’interno dell’impianto sportivo e non le aveva rimosse, nonostante l’ordine impartito dall’amministrazione concedente, costituendo la mancata volturazione delle utenze dell’impianto un aspetto secondario, seppur rilevante, così come quello della eventuale morosità nella corresponsione del canone……In ragione della succitata abusività dei lavori e del mancato conseguente ripristino dello stato dei luoghi, OM Capitale non avrebbe mai potuto procedere legittimamente a rilasciare il provvedimento di rideterminazione della durata della concessione; né, sempre in ragione di tale abusività, sussiste alcun diritto alla restituzione, in favore di ASD, delle somme da essa spese per la realizzazione dei lavori nell’Impianto sportivo (anche in considerazione di tutti gli anni in cui la società ha già gestito la concessione), né al risarcimento del danno – di cui, peraltro, non è stata fornita alcuna prova.”

2.All’esito del contenzioso il Municipio IV di OM Capitale ha adottato, in data 6 febbraio 2024, la nota con cui, preso atto della sentenza del Consiglio di Stato e confermata la persistenza di tutti i presupposti della determinazione dirigenziale del 19 settembre 2021, vi ha dato esecuzione, rinnovandone il dispositivo, contenente il rigetto dell’istanza di prolungamento della concessione, a canone ridotto, dell’impianto sportivo e gli ordini di demolizione delle opere abusive, di ripristino dello stato dei luoghi e di restituzione del bene, e preannunciando l’esecuzione coattiva a spese dell’Associazione.

3. Nel presente giudizio l’A.S.D. Tor Sapienza s.r.l., anche quale capogruppo del R.T.I. con A.S.D. OM Soccer, ha impugnato tale nota del 6 febbraio 2024, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento; la violazione degli artt. 1, 19 e 26 del regolamento per la gestione e l’utilizzo degli impianti sportivi di proprietà di OM TA; la violazione del giudicato e dei principi in tema di obbligazione restitutorie di cui agli artt. 1453-1458 c.c. e dell’art. 190 del d.lgs. n. 36 del 2023. Nel corso del giudizio la ricorrente ha proposto motivi aggiunti.

Nel giudizio è intervenuto ad adiuvandum della ricorrente il Codacons, denunciando una disparità di trattamento rispetto ad altre situazioni.

Il T.a.r. adito ha dichiarato i motivi in parte infondati, in parte inammissibili ed in parte improcedibili – infondate la doglianze relative alla violazione delle garanzie partecipative, posto che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, a fronte della correttezza dell’operato di OM TA e della persistente inottemperanza dell’Associazione, così come quelle relative alla omessa applicazione del regolamento n. 186 del 2023, in quanto adottato ed entrato in vigore molto tempo dopo gli abusi posti in essere e dopo l’adozione del primo provvedimento del 2021 (primo e terzo motivo del ricorso originario); inammissibili tutte le doglianze con cui sono state reiterate argomentazioni già valutate nel precedente giudizio (secondo motivo del ricorso originario, unitamente a profili confluiti anche negli altri motivi originari o aggiunti); in parte inammissibile e, comunque, priva di pregio la quarta censura, fondata su una interpretazione non corretta della sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 2024, da cui non deriva l’effetto conformativo per l’Amministrazione di prolungare la durata della concessione una volta rimosse le opere abusive da parte del concessionario; improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i motivi aggiunti relativi al termine di efficacia della proroga di cui all’art. 16, comma 4, d.l. n. 198 del 2022, ormai scaduto in data 31 dicembre 2024 - motivi, comunque, tardivi, essendo stati proposti solo in data 17 maggio 2024, nonostante la norma risalga al 2022, ed infondati, essendo scaduta la concessione già in data 19 aprile 2017; inammissibili gli altri motivi aggiunti meramente reiterativi di censure oggetto del precedente giudizio. Nella sentenza si è precisato che i motivi aggiunti, pur essendo improcedibili ai fini dell’azione di annullamento, sono stati esaminati ai fini dell’eventuale domanda risarcitoria, che la parte si è riservata di proporre.

4.Avverso tale sentenza l’originaria ricorrente ha proposto appello, deducendo: 1) l’erroneità del rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo, avente ad oggetto l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto tale adempimento procedurale le avrebbe consentito di manifestare la propria disponibilità a demolire la contestata parte degli spogliatoi e, cioè, a rimuovere l’unico ostacolo al prolungamento della concessione ed era, inoltre, imposto dalla natura dell’atto, che fondandosi su un elemento sopravvenuto (la sentenza del Consiglio di Stato) non può essere qualificato come meramente confermativo di quello precedente; 2) l’erroneità del rigetto del secondo motivo di appello, avente ad oggetto la violazione dell’art. 19 del regolamento per la gestione e l’utilizzo degli impianti sportivi di proprietà di OM TA (regolamento n. 186 del 2023) e del bando di gara, oltre che dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, in quanto non si tratta di un motivo reiterativo di doglianze già formulate nel precedente contenzioso, essendo riferito ad una normativa sopravvenuta; 3) l’erroneità del rigetto del terzo motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione degli artt. 1 e 26 del regolamento per la gestione e l’utilizzo degli impianti sportivi di proprietà di OM TA (regolamento n. 186 del 2023), avendo la sentenza impugnata confuso la nomina di un gestore provvisorio, di cui al motivo in esame (istituto applicabile anche se previsto da una normativa sopravvenuta), con il prolungamento della concessione; 4) l’erroneità del rigetto del quarto motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione della sentenza del Consiglio di Stato, da cui deriva che, una volta demolite le opere abusive, non vi sono più ragioni per escludere il prolungamento della concessione; 5) l’erroneità della dichiarata inammissibilità del quinto motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione dei principi in tema di obbligazione restitutorie di cui agli artt. 1453-1458 c.c. e dell’art. 190 del d.lgs. n. 36 del 2023, non potendo ritenersi preclusa dalla sentenza del Consiglio di Stato la richiesta di restituzione delle somme investite e non recuperate tramite la concessione, una volta demolite le opere abusive; 6) l’erroneità della dichiarata improcedibilità dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, visto che, a prescindere dall’utilità pratica dell’annullamento dei provvedimenti impugnati, sussiste il proprio interesse alla decisione ai fini risarcitori (quantomeno relativamente ai motivi che non vertono sulla proroga della concessione, il cui termine è ormai scaduto), oltre che delle argomentazioni del rigetto nel merito - in ordine al primo motivo aggiunto, in quanto la proroga delle concessioni assentite alle associazioni sportive dilettantistiche senza scopo di lucro, colpite dall’emergenza epidemiologica, è automatica ed ad essa corrisponde un diritto soggettivo, azionabile nel termine di prescrizione; in ordine al secondo ed al terzo dei motivi aggiunti, in quanto la comunicazione dell’avvio dello sgombero avrebbe consentito la demolizione spontanea delle opere abusive e rimosso i presupposti della mancata proroga.

Nel giudizio di appello si è costituita OM TA che ha concluso per l’infondatezza dell’appello ed è intervenuto ad adiuvandum dell’appellante il Codacons.

All’udienza pubblica del 12 marzo 2026, previo rigetto dell’istanza cautelare e previo deposito di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

Dalla documentazione depositata in corso di causa si evince che nel febbraio 2026 OM Capitale ha proceduto all’ aggiudicazione della concessione a III Municipio ASD, in esito alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara ai sensi dell’art. 76, comma 2, lett. a), e dell’art. 182 del d.lgs. n. 36 del 2023, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

DIRITTO

4.L’appello non può essere accolto.

4.1. Per quanto concerne il primo motivo, con cui si è denunciata la violazione delle garanzie procedimentali, il provvedimento in esame non integra un nuovo provvedimento o un atto di conferma, adottato all’esito di un nuovo procedimento, di cui avrebbe dovuto essere comunicato l’avvio, ma semplicemente un atto con cui si è notificata la sentenza del Consiglio di Stato di rigetto del ricorso avverso il precedente provvedimento del 28 gennaio 2021 e si è riavviata l’esecuzione di detto provvedimento - esecuzione non ancora attuata in considerazione del contenzioso pendente.

Né integra un fatto nuovo, oggetto di istruttoria, l’intervenuta sentenza del Consiglio di Stato, da cui deriva piuttosto solo il definitivo accertamento di legittimità del provvedimento del 28 gennaio 2021, ormai oggetto di giudicato, e da cui, pertanto, consegue la necessità di dare esecuzione a detto provvedimento, nel cui dispositivo già erano contenuti: 1) il rigetto dell’istanza di prolungamento della concessione a canone ridotto; 2) l’ordine di esecuzione coattiva delle prescrizioni di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi; 3) l’ordine di restituzione del bene.

In definitiva, come già evidenziato, con la determinazione oggetto del presente giudizio, l’Amministrazione si è limitata a notificare la sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 2024 e, in forza di tale sentenza, a dare esecuzione alla precedente determinazione adottata.

In proposito occorre solo brevemente ricordare che sono atti meramente confermativi quegli atti che, a differenza di quelli di conferma, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell'Amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione, adottati solo per illustrare all'interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, a cui si opera un integrale richiamo: tali atti, in quanto sostanziale diniego di esercizio del riesame dell'affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, sono privi di rilevanza provvedimentale e non sono suscettibili di impugnazione, a differenza degli atti di conferma in senso proprio, che sono adottati all'esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi, connotati anche da una nuova motivazione (Cons. Stato, Sez. VII, 1° marzo 2023, n. 2125).

A tale principio consolidato occorre solo aggiungere, con riferimento alla fattispecie in esame, che si caratterizza per l’instaurazione di un contenzioso ed il rigetto del ricorso proposto dal privato, che, una volta accertata, con sentenza definitiva, la legittimità di un provvedimento amministrativo, la eventuale riapertura dell’istruttoria e la rimozione o modifica del provvedimento, di cui è stata accertata la legittimità, non può porsi in contrasto con il giudicato e, pertanto, non può collegarsi alle circostanze già valutate nel pregresso procedimento amministrativo e nel giudizio, in virtù degli effetti conformativi che caratterizzano anche la sentenza di rigetto.

4.2. In ordine al secondo motivo, avente ad oggetto la violazione dell’art. 19 del regolamento per la gestione e l’utilizzo degli impianti sportivi di proprietà di OM TA (regolamento n. 186 del 2023) e del bando di gara, oltre che dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, la motivazione della sentenza impugnata deve essere integrata precisando che si tratta di una disposizione non pertinente, posto che si occupa delle cause di risoluzione della concessione, mentre il provvedimento in esame concerne il mancato rinnovo della durata della concessione.

4.3. In ordine al terzo motivo, avente ad oggetto la violazione degli artt. 1 e 26 del regolamento per la gestione e l’utilizzo degli impianti sportivi di proprietà di OM TA (regolamento n. 186 del 2023), va evidenziato che il primo comma dell’art. 26 invocato stabilisce che il presente regolamento si applica alle concessioni in essere, mentre, nel caso di specie, la concessione è scaduta. Inoltre, la disposizione invocata dall’appellante si limita a riconoscere al concessionario uscente, nelle more dell’individuazione del nuovo concessionario, un’indennità di occupazione pari al canone previsto, subordinatamente al rispetto di tutti gli obblighi previsti dalle leggi e dai regolamenti nel periodo successivo alla scadenza della concessione e fa salve “le istruttorie già avviate ai sensi dell’art. 22, comma 1 e comma 3, del Regolamento approvato con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 11/2018 e in fase di perfezionamento”, mentre la vicenda in esame trova la sua origine proprio nelle inadempienze contestate al concessionario.

4.4. Per quanto concerne il quarto motivo, con cui si è lamentata la violazione della sentenza del Consiglio di Stato, occorre sottolineare che dalla sentenza n. 623 del 2024, che ha riconosciuto la legittimità del provvedimento del 2021 (con cui già è stata negata la proroga della concessione in corso) e ne ha reso definitivi gli effetti, non è derivato e non può derivare l’effetto conformativo asserito dall’appellante (consistente nella necessità/possibilità di prorogare la durata della concessione una volta rimosse, da parte del concessionario, le opere abusive realizzate). Difatti, l’accertata legittimità del diniego della proroga della concessione comporta l’accertamento dell’infondatezza dell’interesse pretensivo del concessionario e chiude la vicenda. La demolizione delle opere abusive, il cui ordine era già presente nel provvedimento del 2021, non può essere considerato in modo isolato e scisso dalle ulteriori determinazioni del provvedimento del 28 gennaio 2021.

4.5. Correttamente il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il quinto motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione dei principi in tema di obbligazione restitutorie di cui agli artt. 1453-1458 c.c. e dell’art. 190 del d.lgs. n. 36 del 2023, visto che la questione è già stato posta nel precedente contenzioso ed ormai coperta dal giudicato. Nella sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 19 gennaio 2024, difatti, si legge: “in ragione della succitata abusività dei lavori e del mancato conseguente ripristino dello stato dei luoghi, OM Capitale non avrebbe mai potuto procedere legittimamente a rilasciare il provvedimento di rideterminazione della durata della concessione; né, sempre in ragione di tale abusività, sussiste alcun diritto alla restituzione, in favore di ASD, delle somme da essa spese per la realizzazione dei lavori nell’Impianto sportivo (anche in considerazione di tutti gli anni in cui la società ha già gestito la concessione), né al risarcimento del danno”.

4.6. I motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili dal T.a.r. in relazione all’azione di annullamento, ma sono stati esaminati in relazione all’azione risarcitoria, contrariamente a quanto asserito nell’appello.

Nel merito, deve osservarsi che, in virtù del principio secondo cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile, la questione della proroga ex lege del rapporto concessorio in virtù dell’art. 16, comma 4, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 4 febbraio2023, n. 14, avrebbe dovuto essere posta, a prescindere dall’applicabilità o meno del termine di decadenza, nel giudizio già instaurato avverso il provvedimento del 28 gennaio 2021, stante l’incompatibilità tra il diniego di proroga, oggetto del provvedimento, e la (sopravvenuta) proroga ex lege invocata. Difatti, la norma invocata è entrata in vigore in data 30 dicembre 2022, sebbene successivamente modificata, e il giudizio conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 2024 è passato in decisione in data 11 gennaio 2024.

Invero, il giudicato copre il dedotto e il deducibile, restando salva e impregiudicata soltanto la sopravvenienza di fatti e di situazioni nuove, che si siano verificate dopo la formazione del giudicato o, quantomeno, che non fossero deducibili nel giudizio, in cui il giudicato si è formato (tra le tante, Cass., 3 agosto 2007, n. 17078). Peraltro, con riferimento al giudizio amministrativo, si è affermato che il risalto dato alla “naturale dinamicità dell'azione amministrativa” comporta che, laddove le sopravvenienze intervengano in corso di giudizio, l'amministrazione, lungi dall'assumere un atteggiamento di “attendismo” e di sostanziale deresponsabilizzazione, riesamini anche con riferimento al caso concreto le nuove tematiche poste dalle sopravvenienze, non rispondendo né ai principi di buona fede e leale collaborazione nel rapporto con i soggetti coinvolti nel precedente esercizio del potere ( articolo 1, l. n. 241/1990 ), né al principio di cooperazione processuale ( articolo 2 c.p.a .), attendere l'esito di un giudizio onde poi ricercare nella disciplina vigente al momento dell'esecuzione eventuali mutamenti (già intervenuti) della stessa, impeditivi della restituzione in pristino (Cons. Stato, Sez. II, 19 gennaio 2024, n. 628). Tale principio vale anche per il privato, il quale, laddove la sopravvenienza normativa intervenga in corso di giudizio, ha l’onere di allegarla, soprattutto laddove corrisponda all’attribuzione di un diritto, il cui mancato esercizio si traduce in una implicita rinuncia.

Nel caso di specie, la normativa invocata è intervenuta anteriormente al passaggio in decisione della causa conclusasi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 2024 e, quindi, avrebbe dovuto essere invocata in quel giudizio e non in questo, che ha ad oggetto un provvedimento meramente confermativo ed esecutivo di quello del 2021.

5.In conclusione, l’appello deve essere rigettato.

Le spese del presente grado di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la peculiarità della vicenda e la necessità di integrare, in parte, la motivazione della sentenza impugnata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TE IN, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

RA IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA IC	TE IN

IL SEGRETARIO