Pubblicato il 10/01/2026

N. 00222/2026REG.PROV.COLL.

N. 03590/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3590 del 2025, proposto dal Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Antonio Pugliese ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via dei Tre Orologi n. 12;

contro

CC IN, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Belfiore, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

nei confronti

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , 24 febbraio 2025, n. 4005, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio con ricorso incidentale proposto dalla sig.ra IN CC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il cons. SC IN e uditi l’avv. Giovanni Pesce per l’appellante principale e l’avv. Carlo Comandé, su delega dell’avv. Fabrizio Belfiore, per l’appellante incidentale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il Gestore dei servizi energetici - GSE S.p.A. (di seguito “il GSE”) ha appellato, nei limiti del suo interesse, la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti e ha accolto parzialmente il secondo ricorso per motivi aggiunti proposti dalla sig.ra IN CC avverso i provvedimenti adottati dal GSE, con riferimento all’impianto fotovoltaico ubicato in contrada Gelsari nel Comune di Augusta (SR) identificato con il n. 244324, per rideterminare gli incentivi ad esso spettanti e recuperare le maggiori somme già erogate.

2. – La signora CC ha proposto appello incidentale.

3. – In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato rispettive memorie di discussione e il GSE una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Il giudizio di primo grado trae origine dall’impugnazione del provvedimento del 19 gennaio 2022 con il quale, all’esito di un procedimento di controllo, il GSE ha disconosciuto all’impianto la spettanza degli incentivi in precedenza concessi (nella misura di € 0,422/kWh) ai sensi del d.m. 19 febbraio 2007 (secondo conto energia) in forza di quanto previsto dall’art. 1 septies d.l. 8 luglio 2010, n. 105, come convertito dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, per riconoscere ad esso, invece, la tariffa incentivante di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia), in misura pari a € 0,322/kWh, a partire dalla data della sua entrata in esercizio (24 giugno 2011).

Il provvedimento è stato giustificato dal GSE con la tardività della comunicazione di fine dei lavori protocollata il 13 aprile 2011, vale a dire in data successiva al termine perentorio del 31 dicembre 2010 previsto dall’art. 1 septies cit. come essenziale per l’accesso ai benefici del secondo conto energia, nonché con la mancata possibilità di verificare la conclusione dei lavori entro la stessa data, in ragione delle difformità riscontrate dal confronto tra le fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione ai benefici e quelle scattate nel corso del sopralluogo, che evidenziano la mancata installazione, all’epoca della domanda, del dispositivo elettrico di interfacci esterna.

6. – Con il suddetto provvedimento è stato impugnato anche il provvedimento del 26 agosto 2022 adottato dal GSE per intimare la restituzione dei maggiori incentivi percepiti (per un importo pari a euro 116.027,16).

L’impugnazione è stata in seguito estesa agli atti presupposti e al provvedimento del 1° dicembre 2022 con il quale il GSE ha respinto l’istanza di autotutela presentata dalla ricorrente il 10 settembre 2022.

7. – Con la sentenza appellata il TAR ha respinto le censure articolate dalla ricorrente contro il provvedimento di rideterminazione degli incentivi rilevando, in contrario, che « Nel procedimento in esame, risultano evidenti le difformità nella procedura per ottenere l’ammissione (e il mantenimento) all’interno del c.d. “Secondo conto energia” compiute dal Soggetto Responsabile, il quale negli argomenti spesi ha confermato le incompletezze riscontrate dal G.S.E., stante, oltre l’invio tardivo della comunicazione di fine lavori del 13 aprile 2011 (e successiva al termine del 31 dicembre 2010), anche la mancata installazione del dispositivo di protezione d’interfaccia esterna a giustificazione del quale si è limitato a rappresentare che “la foto inviata al GSE in data 29 dicembre 2010 è stata scattata una settimana prima del fine lavori. Si è trattato di un palese errore, in buona fede, nella scelta della foto da inserire nel portale dettata dalla premura di completare l’invio della pratica e non è stato fatto un controllo accurato delle foto inserire prima dell’invio”. Tale giustificazione, avente invero natura confessoria e dimostrativa dei fatti contestati, è perfettamente compatibile col quadro risultante al GSE il quale, a ragione, ritiene fondatamente di individuare l’effettiva fine dei lavori in un momento successivo al 31 dicembre 2010 » (cfr. § 3 della sentenza).

Ha osservato il T.A.R. che, in tal modo, la ricorrente non ha ottemperato all’onere di produrre documentazione fotografica atta a provare la tempestiva installazione dell’impianto, completo di ogni sua parte, prima del termine previsto, che la presenza di una dichiarazione asseverata non può sanare la mancanza della documentazione fotografica necessaria e che la violazione non può ritenersi meramente formale. Per il primo giudice, il provvedimento de quo si configura come atto composito, in parte di decadenza (quanto alla perdita del beneficio del secondo conto energia), in parte di accoglimento (quanto all’ammissione a un successivo conto energia) e rispetta il limite del termine ragionevole introdotto nell’ambito del procedimento di verifica e controllo del GSE dalla novella all’art. 42, co. 3, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, operata dall’art. 56, co. 7, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, dovendosi tener conto della sospensione del procedimento per trenta giorni disposta dal GSE con la nota del 23 luglio 2021 recante richiesta di integrazioni e documenti (con relativo slittamento del termine al 17 febbraio 2022).

Per il resto, il T.A.R. ha respinto le censure mosse al provvedimento del 26 agosto 2022, con il quale il GSE aveva chiesto il versamento in unica soluzione, entro trenta giorni, dei maggiori incentivi percepiti per un importo pari a euro 116.027,16, perché « il G.S.E. ha recisamente (e più volte) affermato (anche con dichiarazione resa in udienza camerale e pubblica) che il provvedimento del 26 agosto 2022 […] aveva l’unico scopo di interrompere la prescrizione (decennale) che altrimenti sarebbe via via maturata sulle somme da restituire e che costituiva intenzione del Gestore recuperare le suddette somme attraverso la compensazione con gli incentivi maturandi nel corso del rapporto ancora in essere » cosicché « il Gestore potrà procedere al recupero delle somme indebitamente versate al soggetto responsabile, vista l’esclusiva funzione interruttiva della prescrizione evidentemente ascrivibile al citato provvedimento, unicamente nella forma della compensazione con gli incentivi in futuro maturati dalla ricorrente » (cfr. § 6.1 della sentenza).

Infine, il T.A.R. ha giudicato prescritto il diritto alle restituzioni degli incentivi fino al 26 agosto 2012, ritenendo che l’unica richiesta di pagamento interruttiva della prescrizione, documentata in atti, fosse quella risalente al 26 agosto 2022, contenuta nel provvedimento impugnato con motivi aggiunti (cfr. § 7.3 della sentenza: « La nota citata richiede il pagamento dell’importo sopra indicato “in relazione agli anni dal 2012 (primo bonifico effettuato dal Gestore il 19.01.2012) al 2022”: cosicché, l’azione di ripetizione dell’indebito è prescritta quanto agli incentivi versati fino al 26 agosto 2012, con esclusione di quelli versati successivamente »).

Pertanto, ha respinto il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, mentre ha accolto, in parte qua , il secondo ricorso per motivi aggiunti annullando, per l’effetto, il provvedimento del 26 agosto 2022 « nella parte in cui è stata disposta l’integrale restituzione delle somme erogate prima del 26 agosto 2012 ».

8. – L’appello principale del GSE investe quest’ultimo capo della sentenza di primo grado, mentre l’appello incidentale della sig.ra CC riguarda il rigetto della domanda di annullamento del provvedimento di esclusione dalle tariffe del secondo conto energia e, perciò, nell’ordine logico delle questioni dev’essere esaminato per primo, dovendosi riconoscere allo stesso valenza potenzialmente assorbente.

9. – Con un unico complesso motivo d’impugnazione, l’appellante incidentale critica la sentenza di primo grado sostenendo che:

(i) il provvedimento del 19 gennaio 2022 costituirebbe in realtà un atto di autotutela, poiché fondato sul riesame degli atti già esaminati anteriormente alla concessione della tariffa incentivante del 25 ottobre 2011, e segnatamente delle fotografie caricate sulla piattaforma del GSE il 29 dicembre 2010 e della comunicazione di fine lavori fatta al Comune di Augusta il 13 aprile 2011, e, come tale, sarebbe illegittimo per la documentata violazione del termine ragionevole di 18 mesi, ex art. 21 nonies della l. 241/1990, per l’annullamento del riconoscimento della tariffa incentivante concessa il 25 ottobre 2011;

(ii) trattandosi di un atto in autotutela, andrebbe riconosciuta anche la violazione del

legittimo affidamento dell’appellante incidentale e l’omessa valutazione comparativa dell’interesse pubblico con quello privato al mantenimento della tariffa incentivante del secondo conto energia;

(iii) ancora nella prospettiva della qualificazione del provvedimento in termini di atto di autotutela, la carenza riscontrata dal GSE non è stata quella di non fornire nei termini prescritti la documentazione fotografica, ma, viceversa, quella che le foto “caricate” sul portale del GSE il 29 dicembre 2010 ritraevano un impianto fotovoltaico incompleto e senza il dispositivo elettrico di interfaccia esterna, talché la violazione delle prescrizioni e dei requisiti contestati dal GSE erano preesistenti alla concessione del beneficio e il procedimento di verifica avviato nel 2018 si fonda sulla stessa documentazione già esaminata (o che il GSE avrebbe comunque dovuto esaminare) in sede di concessione della tariffa del secondo conto energia.

9.1 – Il motivo è infondato.

9.2 – E’ pacifico che la documentazione fotografica caricata sul portale del GSE dal soggetto responsabile a corredo della domanda di incentivazione rappresenta una situazione anteriore all’ultimazione dei lavori, nella quale il dispositivo di protezione d’interfaccia esterna non era ancora installato, e questa circostanza è emersa soltanto a seguito del sopralluogo espletato, in sede di controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, in data 16 novembre 2018, dal confronto tra le fotografie dell’epoca e quelle scattate nello stesso luogo dal Gruppo di verifica.

Ne resta escluso che il GSE abbia agito nell’esercizio del potere di autotutela.

La linea di demarcazione tra autotutela, da un lato, e decadenza, dall’altro, è segnata, rispettivamente, dall’effettuazione o meno di un’attività di controllo sulla base di nuovi elementi istruttori ( ex multis , cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

Nel caso in esame, come si è appena visto, il provvedimento contestato non si fonda esclusivamente su elementi già in possesso del GSE.

9.3 – L’appello incidentale, interamente incentrato sulla pretesa natura di autotutela dell’atto del GSE, dev’essere, perciò, respinto.

10. – L’appello del GSE è affidato a un unico motivo di impugnazione, con il quale sostiene che non si sarebbe maturata alcuna prescrizione del diritto alla ripetizione dei maggiori incentivi indebitamente corrisposti.

Sostiene il GSE che già il provvedimento del 19 gennaio 2022 avrebbe prodotto l’interruzione della prescrizione decennale allorché ha prefigurato il recupero delle somme indebitamente percepite attraverso la compensazione tra quanto erogato e quanto effettivamente dovuto e, in subordine, che comunque la prescrizione sarebbe stata sicuramente interrotta dall’esercizio del diritto da parte del titolare attraverso la concretizzazione dell’azione di recupero (mediante la compensazione materialmente avviata il 9 febbraio 2022).

10.1 – Il motivo è fondato.

10.2 – Ai sensi dell’art. 2943, co. 3, cod. civ. la prescrizione è interrotta da ogni atto che valga a costituire in mora il debitore.

Conformemente alla giurisprudenza della Cassazione, anche la giurisprudenza di questa Sezione, dalla quale non vi è motivo di discostarsi, ritiene che l’atto di costituzione in mora di cui all’art. 1219 cod. civ., idoneo ad integrare atto interruttivo della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 cod. civ., non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, e, quindi, non richiede l’uso di formule solenni né l’osservanza di particolari adempimenti, purché il creditore manifesti chiaramente, con un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto dal debitore medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 marzo 2021, n. 2549).

Ritiene il Collegio che tali condizioni risultino soddisfatte dal provvedimento del 19 gennaio 2022, notificato in pari data, con il quale il GSE ha comunicato al soggetto responsabile che « Vista la variazione della tariffa incentivante, il GSE provvederà a rideterminare l’incentivo spettante per l’energia prodotta dall’impianto a partire dall’entrata in esercizio, effettuando la compensazione tra quanto percepito in base al Decreto e quanto effettivamente dovuto, fino a concorrenza ».

La circostanza che il GSE abbia inteso affidare anche al successivo provvedimento del 26 agosto 2022 lo scopo di interrompere la prescrizione nulla toglie all’effetto interruttivo già prodottosi in precedenza.

11. – Per queste ragioni, in conclusione, dev’essere respinto l’appello incidentale, accolto l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinto integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

12. – La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge l’appello incidentale, accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

Spese compensate del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN OR, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

SC IN, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC IN	AN OR

IL SEGRETARIO