Pubblicato il 09/07/2025

N. 05965/2025REG.PROV.COLL.

N. 01321/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1321 del 2025, proposto dal Comune di San Clemente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Menditto, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Conca D'Oro n. 285;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Istituto Comprensivo Valle del Conca di Morciano di Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Unità Sanitaria Locale Usl della Romagna, in persona del legale rappresentante, non costituita in giudizio;
-OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di esercenti la potestà sui figli minori -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS-, difesi dall'avvocato Tommaso Montorsi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- -OMISSIS-quale esercente la potestà genitoriale sulla minore -OMISSIS- -OMISSIS-non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito, dell’Istituto comprensivo Valle del Conca di Morciano di Romagna e di -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato accolto il ricorso proposto per l’annullamento:

- della determinazione di cui al verbale della seduta del Tavolo Tecnico del 27 agosto 2024, redatto a cura del Comune di San Clemente (RN), portato a conoscenza dei ricorrenti con protocollo nr. 9784-08 ottobre 2024, con la quale, per l’a.s. 2024-25, sono state definitivamente assegnate agli alunni -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- solamente 15 ore settimanali di Assistente alla Comunicazione con competenze in Lingua dei Segni Italiana (LIS), anziché la copertura completa dell’orario scolastico settimanale di didattica, pari a 27 ore settimanali, come previsto dai Gruppi di Lavoro Operativi (GLO) del 21.05.2024 e dai Piani Educativi Individualizzati (PEI) per l’a.s. 2023-24 relativi ai minori con disabilità ricorrenti e come richiesto dalla Scuola;

- della tabella allegata al verbale del Tavolo Tecnico del 27 agosto 2024, recante le ore di assistenza scolastica assegnate per l’a.s. 2024-25, nella parte in cui vengono riconosciute agli alunni ricorrenti solamente 15 ore a settimana di assistente alla comunicazione LIS anziché le 27 ore settimanali richieste a copertura dell’intero orario scolastico;

- per l’accertamento del diritto degli alunni -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- all’assegnazione di un numero di ore di assistente alla comunicazione esperto in LIS a copertura dell’intero orario scolastico settimanale e per la condanna delle amministrazioni intimate all’assegnazione, in favore degli studenti -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS-, di un numero di ore di assistente alla comunicazione esperto in LIS a copertura dell’intero orario scolastico settimanale.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.

Gli odierni ricorrenti agiscono nell’interesse dei propri due figli, entrambi affetti sin dalla nascita da una sordità profonda che ha indotto i soggetti coinvolti nella redazione del P.E.I (piano educativo individuale) alla previsione, sin dal 2023, della necessità di affiancare gli alunni con un assistente traduttore specializzato nella LIS per tutte le ore della didattica.

Tale necessità non è stata soddisfatta, nei termini indicati dal PEI, dal Comune di San Clemente che, per l’anno scolastico 2023/2024, ha messo a disposizione dei due bambini un traduttore per sole dieci ore ciascuno in ogni settimana di scuola.

Il Tar ha osservato che a fronte di un alunno sordo, che necessita del solo ausilio della traduzione, infatti, ferma restando l’applicazione dell’articolo 5 della L.R. Emilia-Romagna n. 26/2001 e, in specie, dell’inciso di cui al comma 3, che onera il Comune di garantire l’assistenza “nei limiti delle proprie disponibilità”, la disposizione richiede una corretta interpretazione che conduce a ritenere fondata la pretesa dei ricorrenti. La regola che impone l’ora ricordata necessità del contemperamento con la disponibilità finanziaria del Comune può trovare applicazione, infatti, rispetto alla situazione dei disabili intellettivi e fisici che hanno difficoltà nell’apprendere o nell’attendere agli ordinari incombenti scolastici per ragioni imputabili alla patologia da cui sono affetti, ma non anche rispetto a chi, come i figli degli odierni ricorrenti, si vedono integralmente preclusa la possibilità di accedere alla formazione scolastica a causa della sola impossibilità di udire le parole degli insegnanti, degli altri operatori e finanche dei compagni.

Al Comune non è, dunque, richiesta un’inammissibile disapplicazione della norma, ma un’interpretazione costituzionalmente orientata alla luce dei principi affermati, nella già citata sentenza n. 80/2010, da quella stessa Corte Costituzionale che ha più volte riconosciuto l’autonomia finanziaria dei Comuni.

In tale pronuncia, peraltro puntualmente richiamata nella precedente sentenza di questo Tar n. 254/2024, la Consulta ha chiarito che «il diritto del disabile all’istruzione si configura come un diritto fondamentale», per cui deve essere assicurato attraverso «misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicaps la frequenza degli istituti d’istruzione» che tengano conto che «i disabili non costituiscono un gruppo omogeneo. Vi sono, infatti, forme diverse di disabilità: alcune hanno carattere lieve ed altre gravi. Per ognuna di esse è necessario … individuare meccanismi di rimozione degli ostacoli che tengano conto della tipologia di handicap da cui risulti essere affetta in concreto una persona».

Ne deriva il riconoscimento della legittimità della norma che attribuisce al Comune il potere discrezionale nell’allocazione delle risorse (con conseguente esclusione della natura vincolante del PEI nei confronti del Comune), il quale deve, però, essere esercitato coniugando l’aspetto finanziario con la necessità del rispetto dell’obbligo dell’ente di garantire quel “nucleo invalicabile di garanzia minime” (come definito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 62/2020) che rende effettivo il diritto tutelato ovvero il diritto sociale all’integrazione scolastica che non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali, ma deve tenere conto che il diritto al supporto scolastico non si estende in egual modo a tutti i disabili a prescindere dal grado di disabilità degli stessi. Si impone, dunque, un bilanciamento degli interessi che richiede, però, all’ente di garantire quell’assistenza che consente l’accesso allo studio, come nel caso dell’assistenza del traduttore LIS, in quanto in sua assenza la possibilità di fruire dell’istruzione scolastica sarebbe completamente preclusa. In altre parole, la presenza a scuola degli alunni in assenza dell’assistente alla comunicazione risulterebbe essere del tutto inutile rispetto all’attività scolastica svolta nelle ore in cui il traduttore non è presente.

A differenza che nel caso di altre tipologie di disabili, che possono fruire in modo meno completo o meno agevole o meno proficuo della formazione nelle ore in cui non è prevista la presenza dell’assistente che li sostiene e ne promuove l’autonomia, facilitando il processo di integrazione e comunicazione, nel caso di alunni sordi il non garantire la costante presenza dell’assistente equivale, di fatto, a ridurre l’orario scolastico degli stessi da ventisette a quindici ore settimanali essendo loro preclusa la possibilità di fruire delle ore in cui non possono utilizzare la traduzione per avere accesso alla formazione.

Dunque il Tavolo di lavoro (rectius, il Comune) “avrebbe dovuto riconoscere la particolarità della disabilità degli alunni in questione, escludendo la possibilità di ridurre il numero delle ore di assistenza che ha, di fatto e in concreto, leso il diritto dei due fratelli sordi all’accesso alla scuola, incidendo negativamente sul nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il diritto allo studio e all’educazione costituzionalmente garantito, il quale non può essere limitato o comunque ridotto, neppure per motivi di ristrettezze di bilancio (principio riconosciuto anche nella sentenza della Corte Costituzionale n. 275/16)”.

Peraltro il Tar ha rilevato come nel caso di specie i potenziali limiti di disponibilità di bilancio dell’ente locale (per quanto, come detto, qui irrilevanti a fronte della necessaria garanzia minima del nucleo incomprimibile di accesso all’istruzione dell’alunno disabile), appaiano comunque minusvalenti rispetto al bisogno di sostegno, occorrendo, come emerge dagli atti, somme complessivamente contenute (inferiori a ventimila euro), tenendo altresì conto del fatto che non sussistono allo stato analoghe richieste degli altri genitori, attesa la particolarità della situazione dei ricorrenti che li differenzia da tutti gli altri e che è stata più volte ampiamente sottolineata.

Né può essere rilevante il fatto che, come sostenuto dal Comune, la formazione sarebbe stata comunque garantita in passato anche con un numero di ore di presenza del traduttore limitato, in quanto, come si evince dal PEI e come si può agevolmente intuire usando la diligenza del buon padre di famiglia, più avanti si procede nel percorso scolastico, più diventa difficile trasferire nozioni e coinvolgere gli alunni in assenza di un traduttore LIS. Peraltro, e prima ancora, la considerazione esula completamente dalle competenze del Comune, che in tal modo si arroga quella, riservata alla scuola e all’azienda sanitaria, alla valutazione delle esigenze di assistenza del disabile. In ogni caso, il fatto che la mancata messa a disposizione dell’ausilio nella misura richiesta sia stata in passato superata grazie allo sforzo della scuola, degli alunni e della famiglia non legittima il Comune a sottrarsi a quello che è la sua unica competenza in materia: reperire i fondi necessari a garantire le esigenze di assistenza individuate dal PEI in modo adeguato a consentire agli alunni sordi “l’accesso” alla formazione, che, come si è già più sopra evidenziato, non può essere limitato, nel caso di specie, da vincoli di bilancio, in quanto, a fronte della disabilità uditiva, la scarsità delle risorse finanziarie non può rappresentare un’adeguata motivazione della riduzione dell’assistenza. Dunque, nonostante per l’anno scolastico 2024/2025 sia possibile effettivamente ravvisare uno sforzo del Comune sia nell’aumento delle ore di assistenza, sia nel cercare di argomentare la scelta operata, non può ritenersi soddisfatto quell’onere della prova della sussistenza di un interesse di pari rango la necessità di tutelare il quale legittimerebbe la limitazione del servizio.

Ne deriva l’illegittimità dell’azione del Comune che ha compresso il diritto costituzionalmente garantito “all’accesso” all’istruzione dei figli dei ricorrenti e, conseguentemente, l’annullamento, in parte qua, del verbale del Tavolo di lavoro e dell’allegata tabella riportante il riparto delle ore di assistenza garantite dal Comune tra tutti gli aventi diritto, nella sola parte e nella misura in cui limita a sole quindici ore (che debbono, quindi, continuare ad essere garantite anche se solo parzialmente idonee a soddisfare le esigenze di parte ricorrente) l’assistenza alla comunicazione in favore di ciascuno dei figli dei ricorrenti e non la estende a tutte le ventisette ore settimanali su cui si articola l’orario scolastico, così come previsto dal PEI, le cui previsioni risultano, di fatto, disattese senza una motivazione idonea a giustificare ciò.

Il Tar non ha invece accolto l’istanza volta ad ottenere la condanna dell’amministrazione all’assegnazione delle ore di assistenza individuate dal PEI, in quanto, come più volte chiarito e reso evidente dalla natura discrezionale della complessa procedura che confluisce nell’assegnazione delle ore di assistenza agli alunni disabili, la situazione giuridica soggettiva vantata dal privato in un contesto di tal fatta non può che essere di interesse legittimo, e non di diritto soggettivo, dunque non tutelabile mediante un’autonoma azione di condanna che, di fatto, si risolverebbe in una indebita sostituzione del giudice amministrativo.

2. Con riferimento al superamento dei limiti dimensionali dell’appello il collegio osserva che:

- con decreto n° 109 del 17 febbraio 2025 il Presidente della Sezione ha respinto l’istanza di autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali dell’appello;

- con memoria depositata in giudizio in data 29 maggio 2025 il Comune ha rinunciato agli argomenti di cui alla parte ricostruttiva del fatto e delle vicende del pregresso giudizio, espungendo così dall’atto d’appello le pagine da 4 a 14;

- avendo ricondotto l’appello nei limiti dimensionali, non vi è luogo all’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dai commi 5 e 5-bis dell’art. 13-ter dell’allegato 2 del cod. del proc. amm..

3. Parte appellata eccepisce l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse, motivata in relazione alla circostanza che l’anno scolastico 2024/2025, al cui limitato ambito fa riferimento la sentenza appellata, è trascorso e i minori hanno usufruito degli assistenti alla comunicazione LIS nella misura oraria richiesta per effetto delle determinazioni comunali adottate in ottemperanza della sentenza appellata.

L’eccezione non può tuttavia essere accolta non solo a causa della opposizione del Comune appellante, ma soprattutto perché l’implementazione delle ore di assistenza è avvenuta solo in corso di anno scolastico e per effetto proprio della sentenza di primo grado, che il Comune insiste nel contestare.

4. Secondo parte appellante la sentenza sarebbe, ex se, da riformare in quanto ha – appunto – deciso la controversia “appiattendosi” su quanto già statuito per quella relativa al precedente A.S. (2023/2024), senza rilevare le indubbie differenze tra le due fattispecie, ovvero senza considerare che si trattava di questioni che, seppure simili, erano in realtà radicalmente diverse.

4 – bis. La censura è infondata.

Infatti la sentenza appellata ha fatto specifico riferimento agli atti adottati per l’anno scolastico 2024/2025.

5. Parte appellante lamenta che gli insegnanti di sostegno assegnati dall’Istituto Scolastico ai figli degli odierni appellanti comunicano con gli stessi mediante la LIS. Tale circostanza renderebbe, di fatto, “inutile quanto richiesto al Comune di San Clemente in termine di integrazione”, e proprio perché per gran parte dell’orario scolastico settimanale (quello coperto dagli insegnanti di sostegno) sarebbe già presente un operatore LIS.

5 – bis. La censura non ha pregio laddove si consideri che l’handicap di cui sono portatori i minori può essere adeguatamente compensato, da un punto di vista didattico, solo ricorrendo a sperimentati e specialistici interventi che, oltre a consentire la comunicazione con l’alunno in condizione di deficit, propongano e promuovano forme (e modalità) di apprendimento diverse da quelle della pedagogia ordinaria.

Procedimenti e risultati questi ultimi, che giammai potrebbero essere assicurati dall’impegno di un insegnante rivolto a colmare il solo gap comunicativo. Infatti, per quanto lodevole, quest’ultimo intervento, provenendo da soggetto non dotato di competenze specifiche, non sarebbe sufficiente né apprezzabilmente produttivo, in una prospettiva, più specificamente apprenditiva, appositamente dedicata al portatore di bisogni educativi speciali (così Consiglio di Stato VII n° 5094 del 12 giugno 2025).

6. Il Comune appellante lamenta l’inammissibilità del primo – e principale – motivo del ricorso introduttivo. Lo stesso si limitava “ad esporre una serie di principi di portata assolutamente generale, senza però calarli nel caso di specie, ovvero senza rapportarli al provvedimento impugnato, ovvero alla decisione assunta dal Tavolo Tecnico riunitosi in data 27.08.2024, che, difatti, non viene mai preso in considerazione nè analizzato nel corpo del motivo di ricorso e quindi neppure “confutato”.

6 – bis. La censura è infondata.

Infatti il Tar ha correttamente motivato che il Tavolo di lavoro è semplicemente un luogo di confronto delle esigenze, strumentale alle decisioni che competono, comunque, esclusivamente al Comune circa gli interventi da porre in essere al fine di assicurare l’accesso e la frequenza del sistema scolastico e formativo, date le indicazioni a tal fine provenienti dai PEI. La decisione circa la quantificazione delle ore di assistenza finanziabili, può, dunque, essere indirizzata, nel riparto delle risorse disponibili, dal confronto con i soggetti presenti al Tavolo, ma è imputabile esclusivamente al Comune, proprio in ragione di quell’autonomia finanziaria che esso stesso rivendica.

7. Parte appellante lamenta la contraddittorietà della sentenza appellata rispetto al riconoscimento dell’autonomia finanziaria del Comune comunque contenuto nella sentenza appellata.

Il Giudice di prime cure avrebbe omesso di valutare le effettive ragioni che erano state rappresentate dal Tavolo Tecnico nel corpo del verbale del 27.08.2024, e che costituivano la motivazione della determinazione impugnata.

Infatti il Tavolo Tecnico ha riconosciuto un maggiore numero di ore rispetto allo scorso A.S. (2023/2024), passando da 10 a 15/settimana, con notevole sforzo economico e – come va sempre rammentato – con inevitabile detrimento delle esigenze rappresentate dalla ASL per gli altrui alunni affetti da disabilità, meritevoli di eguale attenzione e tutela rispetto ai figli dei ricorrenti.

Ma, ancora, e come riportato nel verbale, il Comune “si è attivato per reperire le maggiori risorse possibili da destinare all’assistenza integrativa scolastica, e che l’importo individuato, e di cui si è dato conto prima, è quello massimo che si è riusciti a determinare, e che purtroppo non è ulteriormente implementabile. Posto che, come ricavabile dai dati di bilancio e dalle previsioni di spesa riportate poc’anzi, le risorse stanziate non sono sufficienti a coprire tutte le ore richieste di cui ai PEI ed agli elenchi trasmessi dagli istituti scolastici, appare inevitabile operare una riduzione delle ore riconoscibili agli alunni rispetto a quelle richieste”.

Ciò dimostrerebbe non solo che si è tenuto conto delle esigenze di assistenza degli istanti, ma anche che le stesse sono state “bilanciate” con quelle finanziarie la cui cura pure a attribuita all’Ente, nel pieno rispetto degli stessi principi posti dai ricorrenti al fondamento del motivo I e considerati dal TAR al fine di motivare il suo accoglimento.

In altri termini, e richiamando quanto riportato nel ricorso a fondamento di tali doglianze, il Comune avrebbe esercitato “la discrezionalità…in modo da garantire un equilibrio tra le esigenze educative degli alunni con disabilità e le risorse finanziarie disponibili”, ed ha quindi proceduto “ad una verifica in concreto per accertare se vi sia stato un equo contemperamento tra il diritto all’istruzione degli alunni e i vincoli derivanti della limitatezza delle risorse finanziarie del Comune”.

La corretta applicazione dei principi richiamati dagli stessi ricorrenti emerge dall’approfondita disamina operata dal Tavolo delle diverse questioni che sono riferibili ad essi, ovvero – ed in estrema sintesi – di quella relativa alla necessità di considerare e bilanciare le esigenze assistenziali con quelle organizzative e finanziarie dell’Ente.

Tale “bilanciamento”, poi, andava fatto, come è stato fatto, non limitandosi a prendere in considerazione sole le esigenze (e le richieste) dei ricorrenti, ma anche quelle di tutte le posizioni sottoposte dalla ASL e dai diversi Istituti Scolastici, e quindi con riferimento a quanto riportato in tutti i PEI, nel rispetto delle necessità di tutti gli alunni affetti da disabilità.

Questo, poi, senza peraltro potersi arrogare il diritto, in un contesto privo di specifici riferimenti normativi e/o di indicazioni, che non sono state fornite dall’Ente a ciò deputato e certamente più competente del Comune (che è la ASL), di operare valutazioni nel “merito” della disabilità patita dai diversi alunni, in termini di maggiore o minore gravità e quindi di maggiore o minore “accoglibilità” delle richieste fissate nei rispettivi PEI.

Ulteriore riprova che il Tavolo ha tenuto in debito conto i fondamentali principi di governo della materia è dato dall’ulteriore passaggio trascritto nel succitato verbale, secondo cui: “l’Amministrazione rappresenta, poi, che l’applicazione dei succiatati principi al caso di specie porta a dovere ritenere certamente rilevanti le difficoltà finanziarie che non consentono di fare fronte a tutte le richieste pervenute e quindi di garantire l’erogazione delle risorse che sarebbero necessarie (come da indicazioni contenute nei PEI), legittimando la necessaria riduzione delle ore di assistenza per ciascuno alunno. Tale riduzione andrebbe individuata secondo criteri che siano i più possibili equi ed oggettivi, e che non tengano conto solo delle iniziative giudiziali e/o del contenuto dei provvedimenti, non definitivi, delle autorità adite, ma dell’effettivo stato dei soggetti con disabilità e delle rispettive necessità, pur nei limiti posti dalle succitate ristrettezze di risorse. La Sindaca ribadisce tali rilievi e rappresenta quindi la posizione del Comune, da cui l’impossibilità di accogliere tutte le ore richieste e di cui al PEI, e questo specie per quelle relative ai minori S., ribadendo che, come si è rilevato prima, è assolutamente legittima, secondo quanto previsto dalla vigente disciplina ed anche dagli stessi principi costituzionali, “la decurtazione delle ore di assistenza scolastica…disposta al di fuori del P.E.I.”[doc. 36, pag. 5, ult. cpv.; pag. 6, 4° rigo e ss.].

Ciò dimostrerebbe ulteriormente, appunto, che l’Ente ha considerato le diverse esigenze ed i diversi interessi in gioco, operando quel “bilanciamento” degli stessi che è richiesto anche dalle stesse sentenze della Corte Costituzionale richiamate dai ricorrenti, con ciò legittimando pienamente le scelte operate, nella piena condivisione degli altri enti presenti al Tavolo.

7 – bis. Le censure sono infondate.

Infatti è stato accertato che, stante la gravità della condizione di handicap di cui entrambi i minori sono portatori, la necessità per loro di un’assistenza alla comunicazione continua (la cd. LIS, lingua italiana dei segni).

Il primo giudice ha correttamente riconosciuto che, in questo caso, una diminuzione dell’assistenza indicata nel PEI, lungi dal ridimensionare, senza azzerarla, l’efficienza didattica dell’intervento, l’avrebbe, per così dire, del tutto annullata, perché le ore trascorse in classe dai due studenti, senza l’assistenza della LIS, erano del tutto inutili, precludendogli qualsivoglia possibilità di comunicazione, e, a maggior ragione, di apprendimento, e finendo così per rappresentare un ostacolo obiettivo per il loro accesso all’istruzione.

Dunque, pur riconoscendo che, di norma, il PEI non vincola in modo irretrattabile, quanto ai suoi contenuti, le scelte del Comune che, a determinate condizioni, può comparare le diverse esigenze rappresentate fra loro, la sentenza impugnata ha correttamente evidenziato che, nel caso di specie, stante la natura e le modalità del servizio richiesto, si imponeva necessariamente l’erogazione di un servizio di assistenza che coprisse tutte le ore di scuola, per la semplice, ma comprensibile ragione, che, in assenza di esso, la presenza dei minori a scuola sarebbe stata del tutto inutile non potendo costoro, a causa dell’handicap dovuto alla sordità, né partecipare alla lezione, né tanto meno socializzare con i compagni di classe e/o di scuola (così Consiglio di Stato VII n° 5094 del 12 giugno 2025).

E davvero – si aggiunge - alcuna contraddittorietà è dato rilevare in questa valutazione.

Essendo quello all’istruzione un diritto fondamentale, le misure di integrazione previste per gli aventi diritto ad essa disabili devono essere idonee e proporzionate alla tipologia di disabilità, pur non escludendo il compito dell’amministrazione di cercare un punto di equilibro tra le esigenze educative e formative degli alunni con disabilità, e le risorse finanziarie disponibili.

Punto di equilibrio che, nel caso di specie, per le ragioni sopra-indicate, dovute alla gravissima condizione deficitaria di cui erano portatori i minori, pendeva più marcatamente a favore delle prime, rispetto alle seconde, proprio per consentire a costoro di sopperire alla mancanza di udito, ed alla (conseguente) mancanza di parole e di capacità comunicative, attive e passive.

Tali esigenze – così condivisibilmente ha ritenuto il giudice di prime cure –inevitabilmente limitavano la pur esistente (e ribadita) discrezionalità del Comune nella scelta su come allocare le risorse a sua disposizione (così Consiglio di Stato VII n° 5094 del 12 giugno 2025).

Alla luce di quanto precede, dunque, e diversamente da quanto ritenuto con la doglianza in esame, si può escludere qualsivoglia contraddittorietà nella sentenza impugnata, la quale, lungi dall’affermare la natura, sempre e comunque obbligatoria del PEI, in spregio all’autonomia del Comune, si è limitata a sottolineare la necessità che quest’ultimo svolga, al momento della sua applicazione pratica, un’equilibrata valutazione tra le esigenze connesse al diritto all’istruzione dei minori in questione e quelle finanziarie del Comune, senza riconoscere, di principio, preminenza a queste ultime.

La Costituzione, agli articoli 2 e 3 individua quale principi supremi della Repubblica, rispettivamente i diritti fondamentali della persona e l’eguaglianza sostanziale tra i cittadini, oltre che, all’art.34, il diritto all’istruzione di tutti. Gerarchia dei valori che vede questi ultimi in posizione di supremazia, come più volte ha ricordato il giudice delle leggi, rispetto a tutti gli altri (vedasi, fra le altre, Corte Costituzionale n. 80 del 2010, Corte Costituzionale n. 404 del 2007; Corte Costituzionale n. 26 del 2011).

In particolare, con la sentenza n.80 del 2010 la Corte Costituzionale ha chiarito che l’autonomia finanziaria dei comuni giammai può giustificare una compressione dei diritti fondamentali e che l’assistenza scolastica e i servizi correlati a favore gli alunni disabili, devono essere garantiti; che i limiti di spesa non possono pregiudicare i diritti garantiti dalla legge, e tanto meno l’autonomia finanziaria degli enti locali può derogare, o comunque in altro modo comprimere, il diritto fondamentale all’inclusione ed al sostegno scolastico.

Da ciò consegue che è il diritto all’assistenza del disabile nell’accesso all’istruzione primaria, il parametro rispetto al quale va conformata l’autonomia finanziaria dei Comuni, ed il connesso problema dei limiti derivanti dalle risorse finanziarie, e non può essere viceversa la seconda, a fungere, come implicitamente preteso dalla doglianza in esame, da limite e/o comunque da congegno abilitato a ridimensionare l’operatività del sistema di tutela del primo.

Il che equivale a dire che il diritto all’assistenza al momento dell’erogazione del servizio di istruzione giammai può essere subordinato alla disponibilità finanziaria dell’ente tenuto ad erogarlo, tutte le volte in cui questa subordinazione si risolva in un totale azzeramento delle sue possibilità di fruizione, come avvenuto nel caso di specie.

Tanto meno in nome dell’autonomia finanziaria degli enti locali, ancorché sia senza dubbio un principio fondamentale dell’impalco costituzionale, può compromettersi detto diritto fondamentale; al contrario, il Comune - al pari di tutti gli altri enti pubblici, egualmente tenuti al rispetto ed alla cura di esso - anche in forza del principio di sussidiarietà, è tenuto a garantirne l’attuazione e la piena fruizione da parte degli aventi diritto, ivi compresi i soggetti affetti da disabilità.

Infatti, i minori -OMISSIS- sono affetti da gravi disabilità che giustificavano un’assistenza continua, che era particolarmente onerosa per l’amministrazione, ma che allo stesso tempo non consentivano alternative idonee, con minore aggravio economico, a garantirne la piena tutela, per la semplice ragione che il deficit uditivo dal quale sono affetti, se non vi fosse stato detto ausilio comunicativo, rendeva inutile la presenza fisica alle attività scolastiche dei minori, inibendogli qualsivoglia partecipazione alle lezioni.

Il Comune appellante ha omesso di considerare che la stessa Costituzione, al comma 5 dell’art.119, disciplinando il principio di sussidiarietà, prevede la possibilità che, con interventi statali a scopo perequativo, siano stanziate risorse aggiuntive nel bilancio statale, anche a vantaggio dei Comuni, per promuovere e favorire l’esercizio dei diritti della persona.

Disposizione che, da un lato, conferma l’opzione costituzionale che dà prevalenza ai diritti fondamentali rispetto alle esigenze connesse al contenimento della spesa pubblica, e, dall’altro, rende maggiormente critica la posizione della parte appellante, che non risulta essersi attivata in tal senso, come verosimilmente avrebbe potuto, chiedendo eventualmente allo Stato di assegnargli somme aggiuntive per fronteggiare la situazione di significativa gravità oggetto dell’odierna controversia.

8. Il Comune appellante lamenta che il TAR avrebbe finito per dare valenza “vincolante” alle istanze fissate nei c.d. PEI, ricavando, in via automatica, l’illegittimità della determinazione del Tavolo Tecnico laddove ha riconosciuto meno ore di quelle ivi indicate a cura del GLO. Ritiene che i PEI sono strumenti che contengono delle “richieste”, ovvero delle mere “indicazioni”, che vanno trasmesse agli organi competenti per l’effettiva erogazione del servizio, previa valutazione ad opera del c.d. Tavolo Tecnico (che, lo si rammenta, è costituito anche dall’Azienda Sanitaria e dallo stesso Istituto Scolastico).

Tale natura (e finalità) sono indicate dall’art. 7, comma 2 (vedi anche D.M. n. 180/2020 mod. D.M. n. 153/2023), da cui si ricava che il PEI è “un documento programmatico finalizzato a promuovere l'inclusione scolastica degli studenti con disabilità nelle varie fasi del percorso educativo, dalla scuola dell'infanzia alla secondaria di I e II grado”. Quindi, e per espressa definizione normativa, non solo non si tratta di un “provvedimento” (e neppure di un “atto”), ma di un mero “documento” avente funzione programmatoria, e quindi di indirizzo.

Andrebbe quindi esclusa l’obbligatorietà dei PEI nei confronti del Comune.

L’appellante rappresenta che il “taglio” (necessario) delle ore di supporto erogabili (e finanziabili) è stato operato, “linearmente”, nei confronti di tutti i richiedenti, e questo per ragioni di equità, ovvero posta l’impossibilità di valutare maggiormente grave e/o bisognosa la posizione di un determinato alunno a scapito di un altro.

8 – bis. La censura è infondata perché il PEI ha fatto riferimento ad una situazione di handicap che non ammetteva alternative pena l’inutilità della frequenza scolastica.

9. Il Comune appellante lamenta che è precluso il sindacato del G.A. sulle scelte “di merito”, operate dalla P.A. giusta la discrezionalità tecnica riconosciutagli ed essendo riservata all’Amministrazione l’apprezzamento dei fatti.

Lamenta che l’intervento del giudice amministrativo, così come previsto sulla base della sentenza appellata, non avrebbe copertura normativa.

9 –bis. La censura è infondata.

Il giudice di primo grado, e questo giudice di appello nel respingere il ricorso, in alcun modo si sono sostituiti alla p.a. nell’esercizio dell’attività amministrativa o hanno valutato poteri amministrativi non ancora esercitati, ma si sono limitati a verificare che il potere esercitato nel descritto modo limitativo dell’assistenza ai due minori fosse illegittimo perché in contrasto con i principi, per lo più di rango costituzionale, in precedenza descritti.

L’obbligo del Comune è previsto:

- dal terzo comma dell’art. 13 della legge n° 104 del 1992, che impone di fornire l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali;

- dall’art. 5 della legge della Regione Emilia Romagna n° 26 del 2001 di attuazione in ambito regionale della norma sopra indicata.

Il giudice amministrativo ha inteso far rispettare tale obbligo sulla base di ricorso di parte legittimata.

10. Il collegio ritiene che i fatti siano sufficientemente chiari.

Pertanto non si rende necessaria l’ordinanza istruttoria richiesta dal Comune appellante per approfondire la questione attinente al possesso in capo all’insegnante di sostegno delle competenze quale assistente alla comunicazione per le ragioni già esposte in precedenza e nella sentenza di questa Sezione n.-OMISSIS- circa il fatto che, anche volendo ammettere una disponibilità da parte degli insegnanti a venire incontro alle esigenze dei minori, resta il dato della disposta e illegittima limitazione dell’assistenza, che non può essere superata da mere circostanze di fatto, in ogni caso solo parzialmente idonee a garantire i diritti dei due minori.

11. In conclusione l’appello deve essere respinto.

La condanna alle spese segue la soccombenza con liquidazione nella misura di Euro 4.000

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune appellante al pagamento delle spese dell’appello a favore di -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- nella misura di Euro 4.000/00 (Quattromila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.