Pubblicato il 24/02/2026

N. 01495/2026REG.PROV.COLL.

N. 07157/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7157 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Amerigo Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bacoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Billi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Dario Musella in Roma, via dei Colli Albani, 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione VI) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bacoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. IA IC;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’ordinanza n. -OMISSIS-, emessa dal Comune di Bacoli ed avente ad oggetto l’irrogazione della sanzione pecuniaria ex art 31 d.P.R. n. 380/01.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dalla destinataria della sanzione con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 - violazione e falsa applicazione del d.l. n. 133 del 12.09.2014 convertito con modificazioni in legge n. 164 datata 11.11.2014 - eccesso di potere per errore di fatto e di diritto – eccesso di potere per difetto di istruttoria dei presupposti e di motivazione - omessa ponderazione della situazione contemplata - travisamento - illogicità - contraddittorietà - perplessità - manifesta ingiustizia - altri profili;

b) violazione e falsa applicazione art. 3 l. 07.08.1990 n. 241 - eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e dell’art. 31 d.P.R. n. 380/01 - difetto assoluto di motivazione.

3. Con la sentenza n. -OMISSIS- il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso, nulla disponendo sulle spese, vista la mancata costituzione del Comune di Bacoli.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I - eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione di legge - errore in iudicando eccesso violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 - violazione e falsa applicazione del d.l. n. 133 del 12.09.2014 convertito con modificazioni in legge n. 164 datata 11.11.2014 – eccesso di potere per errore di fatto e di diritto – eccesso di potere per difetto di istruttoria dei presupposti e di motivazione - omessa ponderazione della situazione contemplata - travisamento - illogicità - contraddittorietà - perplessità – manifesta ingiustizia - altri profili;

II - eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione di legge - errore in iudicando eccesso - violazione e falsa applicazione art. 3 l. 07.08.1990 n. 241 - eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e dell’art. 31 d.P.R. n. 380/01 – difetto assoluto di motivazione.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Bacoli, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memoria del 30 ottobre 2025 e repliche del 13 novembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note del 26 novembre 2025 e del 2 dicembre 2025, hanno chiesto entrambe che la causa fosse decisa in base agli atti depositati.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza impugnata il T.a.r. ha respinto il ricorso, reputando che “l’ordine di demolizione adottato nella pendenza del sequestro penale del bene oggetto di abusivismo edilizio non solo non (fosse) nullo, ma (dovesse) anche ritenersi legittimo”, con conseguente legittimità anche della sanzione pecuniaria irrogata per il suo inadempimento.

9. Con il primo motivo l’odierna appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta decisione, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato la non eseguibilità dell’ordine demolitorio per la sussistenza del decreto di sequestro delle opere abusive, circostanza che avrebbe determinato – come riconosciuto anche dal Consiglio di Stato in alcune pronunce (e, in particolare, nella decisione n. 2337/2017 della Sezione VI) in adesione ad un orientamento fino ad allora minoritario – la mancanza dei presupposti di fatto e di diritto dell’applicazione della sanzione amministrativa di cui all’art. 31 comma 4- bis del d.P.R. n. 380/2001.

10. Con il secondo motivo l’originaria ricorrente ha, poi, riproposto in sede di appello la censura relativa alla mancanza nell’ingiunzione di demolizione di qualsiasi avvertimento circa l’applicazione, in caso di inottemperanza, della sanzione pecuniaria.

11. Tali doglianze sono in parte fondate e devono essere accolte per le ragioni di seguito illustrate.

12. Meritevole di accoglimento si rivela, in particolare, il primo motivo, concernente le conseguenze del sequestro penale rispetto all’accertamento dell’inottemperanza e alla irrogazione della sanzione pecuniaria. In fatto, è importante sottolineare che il sequestro penale era stato disposto dal GIP del Tribunale di -OMISSIS- in data -OMISSIS-, ossia antecedentemente rispetto alla adozione della ordinanza ingiunzione, avvenuta solo in data -OMISSIS- da parte del Comune di Bacoli.

13. Sul piano normativo, l'art. 31, d.P.R. n. 380/2001 prevede che, in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, entro 90 giorni dalla notifica, l'immobile abusivo e l'area di sedime vengano acquisiti di diritto al patrimonio comunale. L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 del 2023, ha chiarito che l'inottemperanza costituisce un illecito amministrativo omissivo " propter rem ", distinto dall'illecito originario della realizzazione dell'opera abusiva, comportando anche una novazione oggettiva dell'obbligo: una volta cioè acquisito il bene al patrimonio comunale, il responsabile non può più demolire l'opera, ma è tenuto a rimborsare le spese sostenute dall'Amministrazione per la demolizione d'ufficio.

14. Come questo Consiglio di Stato ha, poi, avuto successivamente occasione di osservare “È tuttora oggetto di discussione, invece, la questione concernente la rilevanza del sequestro penale rispetto alla validità o alla efficacia della ordinanza amministrativa che irroga la sanzione pecuniaria ai sensi del comma 4 del citato art. 31, d.P.R. n. 380/2001. L'ordinanza di demolizione è difatti un provvedimento amministrativo che impone al proprietario o al responsabile di un abuso edilizio di rimuovere l'opera realizzata illegalmente. La presenza di un sequestro penale sull'immobile, disposto dall'autorità giudiziaria per impedire l'aggravamento delle conseguenze del reato o la commissione di nuovi reati, può influire sull'esecuzione dell'ordinanza”. (Cons. Stato, Sez. VII, 23 maggio 2025 n. 4538)

15. Dopo aver ricostruito i “tre diversi orientamenti” sviluppatisi sul tema – per i quali a) l’ordinanza di demolizione emessa su un immobile già oggetto di sequestro penale è nulla ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990 in relazione agli artt. 1346 e 1418 c.c., poiché impone al destinatario un obbligo giuridicamente impossibile da eseguire e, se emanata anteriormente al sequestro, diviene inefficace; b) la pendenza di un sequestro penale rappresenta un fatto del tutto irrilevante ai fini della legittimità dell’ordine di demolizione, della sua eseguibilità e, quindi, della validità dei conseguenti provvedimenti sanzionatori; c) l'ordinanza di demolizione è valida, ma la sua esecutività è sospesa fino al dissequestro dell'immobile, cosicché il termine per ottemperare decorre solo dopo la rimozione del vincolo penale, comportandone il differimento dal momento in cui il bene risulta dissequestrato - nella decisione citata il Consiglio di Stato ha aderito al terzo degli indirizzi prospettati, ritenendo, con una valutazione che anche il Collegio intende far propria, che esso costituisca “un ragionevole punto di equilibrio fra l’interesse pubblico alla tutela del territorio e quello privato alla difesa in giudizio, sia amministrativa sia penale, oltre a offrire una convincente risposta alle critiche mosse al secondo orientamento, eccessivamente incentrato sul principio della totale irrilevanza del sequestro penale, senza tuttavia cadere nell’eccesso opposto propugnato dal primo orientamento (nullità radicale o totale inefficacia dell’atto amministrativo), e cioè che: i) si imporrebbe al responsabile dell’abuso un obbligo di presentare l’istanza di dissequestro che non è previsto dalla legge; ii) si pregiudicherebbe il suo diritto, costituzionalmente garantito, alla difesa nel procedimento penale, che potrebbe avere seguito, del tutto legittimamente, una strategia incompatibile con l’istanza stessa (Consiglio di Stato, Sez. V, 4 novembre 2024, n. 8720, richiamando Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 maggio 2017, n. 2337)”

16. Alla luce di tali considerazioni, essendo la sanzione pecuniaria stata emessa dal Comune, nella fattispecie in questione, come ricordato, quando le opere abusive erano sottoposte a sequestro, l’esecutività dell’ingiunzione di demolizione doveva considerarsi sospesa e non assistita dalla facoltà per l’Amministrazione di sanzionare validamente ai sensi di dell’art. 31 comma 4- bis del d.P.R. n. 380/2001 una sua eventuale inottemperanza da parte della originaria ricorrente, che risultava in verità, allo stato, non configurabile.

17. Da ciò deriva l’accoglimento del primo motivo di appello, con conseguente accoglimento, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado ed assorbimento di ogni altra doglianza, dalla quale la ricorrente non potrebbe ottenere alcuna altra maggiore utilità.

17. Come già statuito nei precedenti citati, inoltre, “in fase di riedizione del potere, sarà cura dell’Amministrazione procedente di verificare se il bene sia ancora assoggettato a sequestro penale prima di procedere a nuova contestazione di inottemperanza all’ordine di demolizione e applicazione di sanzione amministrativa pecuniaria. Nel silenzio della norma, deve difatti ritenersi ragionevole porre a carico dell’Amministrazione una siffatta verifica, stante la anteriorità del disposto sequestro penale…rispetto alla ordinanza ingiunzione…Conoscendo la anteriorità del sequestro penale, l’Amministrazione era infatti nelle condizioni di prevedere una specifica regolamentazione per la esecuzione dei propri provvedimenti”.

18. Le spese del doppio grado del giudizio possono essere, infine, interamente compensate tra le parti, attesa la difformità degli orientamenti seguiti dalla giurisprudenza amministrativa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento con cui è stata dichiarata la inottemperanza all’ordine di demolizione e irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone coinvolte.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco AR, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IA IC, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA IC	Marco AR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.