N. 02541/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 24/02/2026
N. 01494 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02541/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2541 del 2025, proposto dalla società -
OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Luca Rizzo e Stefania Cattaneo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro il Comune di Finale Ligure, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Rocca e Massimiliano Pozzi, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma N. 02541/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sezione Prima,
-OMISSIS-
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Finale Ligure;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 11 febbraio 2026 il Cons. EL RU e udito per il Comune appellato l'avvocato Massimiliano Pozzi:
Viste, altresì, le conclusioni della parte appellante come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, la società odierna appellante impugnava il provvedimento con cui il Comune di Finale Ligure ha dichiarato, ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. d) e lett. f), cod. nav., la decadenza della concessione demaniale marittima n. 7/2007, rilasciata per il mantenimento di un immobile adibito a ristorante/bar denominato -OMISSIS- sito sul Lungomare Migliorini.
Il provvedimento di decadenza ha assunto a fondamento una pluralità di inadempimenti contestati alla concessionaria, e segnatamente: l'omesso pagamento dei canoni demaniali per diverse annualità; l'inadempimento degli obblighi fiscali concernenti l'imposta regionale sulle concessioni e l'imposta di registro; la mancata costituzione del deposito cauzionale previsto dall'atto concessorio; l'inosservanza delle prescrizioni in materia di abbattimento delle barriere architettoniche.
2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR Liguria ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi dedotti dalla società ricorrente, e ha condannato quest'ultima alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune. N. 02541/2025 REG.RIC.
Il primo giudice ha preliminarmente richiamato il principio, di consolidata elaborazione pretoria, secondo cui, ai fini dell'adozione del provvedimento di decadenza ex art. 47 cod. nav., le inadempienze del concessionario devono essere gravi o comunque significative, in analogia con quanto previsto dall'art. 1455 c.c.
Applicando tale criterio al caso concreto, ha ritenuto che la mancata predeterminazione, nell'atto concessorio, del numero di rate il cui omesso pagamento legittima la decadenza non costituisca ostacolo all'adozione del provvedimento qualora la morosità risulti rilevante e, in tale prospettiva, ha accertato la sussistenza di una grave e protratta situazione debitoria, riguardante i canoni relativi alle annualità
2012 e 2015-2021, per un importo complessivo pari ad euro 118.461,99, nonostante reiterati solleciti e concessioni di dilazioni. È stato, inoltre, ritenuto adempiuto l'obbligo procedimentale di cui all'art. 26 reg. es. cod. nav., essendo stata interpellata l'Agenzia del Demanio, subentrata all'Intendenza di Finanza.
Quanto alla disciplina di cui all'art. 100 del d.l. n. 104/2020, il primo giudice ha escluso che il ricalcolo retroattivo dei canoni potesse trovare applicazione alla concessione in esame, in quanto riferibile esclusivamente alle concessioni per la nautica da diporto; ha quindi precisato che, per le concessioni turistico-ricreative, i nuovi criteri operano a partire dall'annualità 2021, con conseguente corretta determinazione, da parte dell'amministrazione, del quantum dovuto nella misura minima. In tale quadro, ha altresì rimarcato che la società non aveva titolo per accedere alla definizione agevolata, essendo stata respinta la relativa istanza dall'Agenzia del
Demanio per difetto dei presupposti.
Il primo giudice ha poi ritenuto legittimo l'operato dell'amministrazione anche con riguardo agli ulteriori profili di inadempimento, osservando che il deposito cauzionale era espressamente previsto nell'atto concessorio ed era stato ripetutamente richiesto senza esito, nonché rilevando la sussistenza di una consistente esposizione debitoria per l'omesso o insufficiente versamento dell'imposta regionale sulle concessioni e N. 02541/2025 REG.RIC.
dell'imposta di registro; ha altresì chiarito che l'adeguamento per l'accessibilità dei disabili era stato effettuato solo tardivamente e con modalità ritenute comunque inidonee a elidere gli effetti della decadenza.
Infine, l'adito Tribunale ha reputato corretto e non irragionevole il bilanciamento degli interessi, valorizzando la consistente e protratta morosità della concessionaria,
l'inidoneità del pagamento dei soli canoni più recenti a garantire la proficua prosecuzione del rapporto e l'assenza di garanzie a copertura dell'ingente debito accumulato.
3. La società appellante critica la sentenza impugnata e ne chiede la riforma, riproponendo, con articolate deduzioni, le censure disattese dal primo giudice.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Finale Ligure, eccependo l'inammissibilità
e, comunque, l'infondatezza dell'appello e chiedendone il rigetto.
5. Con atto depositato in data 10 febbraio 2026, la società appellante ha richiesto il passaggio in decisione della causa, sulla base degli scritti difensivi, senza discussione in udienza.
6. All'udienza pubblica dell'11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L'appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.
8. Con il primo motivo l'appellante deduce l'omessa pronuncia della sentenza di primo grado sulla circostanza che i canoni demaniali sarebbero stati oggetto di rateizzazione concessa dall'Agenzia delle Entrate – Riscossione, sostenendo che tale elemento avrebbe dovuto escludere o comunque attenuare la gravità dell'inadempimento.
8.1. In via preliminare va escluso che ricorra un vizio di omessa pronuncia. Dalla lettura della sentenza appellata emerge, infatti, che il primo giudice ha espressamente preso in esame la circostanza che, a partire dal canone del 2010, le somme dovute sono state iscritte a ruolo e successivamente inserite in piani di rateizzazione definiti dall'Agenzia delle Entrate-Riscossione, e ha nondimeno accertato che la concessionaria “a tutt'oggi non ha versato, in tutto o in parte, i canoni relativi alle N. 02541/2025 REG.RIC.
annualità 2012, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021”, maturando una pendenza debitoria complessiva pari ad euro 118.461,99. Ne discende che il giudice di primo grado non ha affatto trascurato l'elemento invocato dall'appellante, ma lo ha valutato nel quadro complessivo della persistente morosità e della sua rilevante consistenza.
8.2. Nel merito, correttamente il primo giudice ha ritenuto che la rateizzazione non valga, di per sé, a elidere né a neutralizzare la gravità dell'inadempimento, ai fini dell'esercizio del potere di decadenza ex art. 47 cod. nav.
La rateizzazione, infatti, incide esclusivamente sulle modalità e sulla scansione temporale del pagamento, senza determinare l'estinzione dell'obbligazione né la definitiva regolarizzazione della posizione debitoria sino all'integrale adempimento; essa, dunque, non priva l'amministrazione concedente del potere di apprezzare, in concreto, se l'inadempimento risulti grave o comunque significativo, avuto riguardo alla durata del contegno omissivo, all'ammontare dell'esposizione e alla complessiva affidabilità del concessionario nel corretto assolvimento degli obblighi derivanti dal titolo.
La valutazione del primo giudice – secondo cui la morosità si è protratta per un arco temporale estremamente ampio e ha riguardato una pluralità di annualità, nonostante reiterati solleciti e pregresse dilazioni, con conseguente compromissione dell'equilibrio del rapporto concessorio – risulta coerente, integrando una connotazione di gravità dell'inadempimento immune da profili di illogicità o travisamento. Né vale a modificare tale conclusione la circostanza che l'appellante abbia documentato versamenti complessivi per euro 115.743,45 nell'ambito di piani di rateizzazione e rottamazione: tali pagamenti parziali, pur testimoniando l'avvenuta iscrizione a ruolo dei debiti, non hanno prodotto l'integrale estinzione del credito dell'ente concedente, che alla data del provvedimento ammontava ancora ad un N. 02541/2025 REG.RIC.
importo oggettivamente cospicuo, e non hanno in alcun modo eliminato gli ulteriori inadempimenti su cui il provvedimento si fonda.
Né può condividersi l'assunto secondo cui l'adesione a piani di rientro, unita al pagamento dei canoni più recenti, avrebbe imposto un esito diverso del giudizio, quasi configurando un vincolo di conservazione del rapporto. Come puntualizzato dal
Comune appellato, la rateizzazione non fonda un affidamento giuridicamente tutelabile alla prosecuzione della concessione, specie quando la morosità – per dimensione e durata – si riveli “strutturale” e non assistita da adeguate garanzie a copertura dell'ingente debito accumulato. È in questa cornice che la sentenza impugnata ha ritenuto non sufficiente il pagamento dei soli canoni 2022 e 2023, in assenza di una garanzia idonea a presidiare il credito dell'ente concedente e, più in generale, la regolare esecuzione del rapporto.
8.3. In definitiva, il primo motivo non coglie la ratio decidendi della sentenza appellata, che non nega l'esistenza di iniziative di rientro, ma afferma – con motivazione sufficiente e immune da vizi– che tali iniziative non sono idonee, nel caso concreto, a smentire la gravità dell'inadempimento né a rendere irragionevole la scelta dell'amministrazione di dichiarare la decadenza. Il motivo va, pertanto, respinto.
9. Con il secondo motivo l'appellante deduce che la dichiarazione di decadenza sarebbe illegittima in quanto l'atto concessorio non avrebbe previamente fissato il numero di rate il cui mancato pagamento avrebbe comportato la decadenza, in asserita violazione dell'art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav.
9.1. Anche tale censura è infondata.
9.2. L'art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav. prevede la possibilità di dichiarare la decadenza “per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall'atto di concessione”. La disposizione, letta in coerenza sistematica con la natura del rapporto concessorio e con il principio di proporzionalità dell'azione amministrativa, è stata costantemente interpretata nel senso che l'inadempimento deve N. 02541/2025 REG.RIC.
essere grave o comunque non di scarsa importanza, in analogia con quanto previsto dall'art. 1455 c.c. per i contratti a prestazioni corrispettive.
9.3. In tale prospettiva, la sentenza appellata ha fatto corretta applicazione dell'orientamento giurisprudenziale secondo cui la mancata predeterminazione, nel titolo concessorio, del numero di rate insolute non costituisce di per sé causa ostativa all'esercizio del potere di decadenza, allorché l'inadempimento si connoti per gravità, sistematicità e rilevanza economica.
9.4. La previsione normativa, infatti, non può essere intesa in senso meramente formalistico, tale da subordinare l'esercizio del potere decadenziale alla presenza di una specifica clausola numerica, ma va letta alla luce della ratio dell'istituto, che è quella di consentire all'amministrazione di porre fine al rapporto quando l'inadempimento incida in modo significativo sull'equilibrio sinallagmatico e sulla fiducia riposta nel concessionario.
9.5. Nel caso di specie, come accertato dal primo giudice, la morosità ha riguardato una pluralità di annualità ed è stata accompagnata da reiterati solleciti e dilazioni, senza che la posizione debitoria fosse integralmente regolarizzata. Si tratta di un inadempimento non episodico né occasionale, ma strutturale e protratto nel tempo, idoneo di per sé a integrare una grave violazione degli obblighi concessori.
9.6. In tale contesto, il richiamo operato dal primo giudice al parametro di cui all'art. 1455 c.c. risulta pienamente coerente, posto che l'omesso pagamento del canone costituisce obbligazione primaria ed essenziale del rapporto concessorio; la sua reiterata violazione compromette l'equilibrio del rapporto e legittima l'esercizio del potere di decadenza anche in assenza di una preventiva fissazione numerica delle rate insolute.
9.7. Ne consegue che la sentenza appellata non incorre in alcuna violazione dell'art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav., avendo correttamente ritenuto che, a fronte di una N. 02541/2025 REG.RIC.
morosità grave e protratta, la mancata predeterminazione del numero di rate non impedisse l'adozione del provvedimento decadenziale.
10. Con il terzo motivo l'appellante deduce che il primo giudice avrebbe erroneamente valorizzato ulteriori profili di inadempimento – diversi dall'omesso pagamento dei canoni – e segnatamente il mancato versamento dell'imposta regionale e dell'imposta di registro, la mancata costituzione del deposito cauzionale e l'inadempimento in materia di abbattimento delle barriere architettoniche, ritenendoli idonei a fondare la decadenza.
10.1. La censura è infondata.
10.2. In primo luogo, va escluso che la sentenza appellata abbia operato un'indebita sovrapposizione tra tali profili e la morosità dei canoni. Il giudice di primo grado ha esaminato ciascuna contestazione, verificandone la sussistenza in fatto e la rilevanza giuridica alla luce dell'art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav., che consente la dichiarazione di decadenza “per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o di regolamenti”.
10.3. Quanto all'omesso versamento dell'imposta regionale sulle concessioni e dell'imposta di registro, risulta dagli atti che la società presentava una consistente esposizione debitoria, protrattasi per un arco temporale non esiguo. Tali obblighi trovano fondamento sia in specifiche disposizioni normative, sia nelle clausole dell'atto concessorio che pongono a carico del concessionario tutti gli oneri fiscali connessi al titolo.
Ne consegue che il relativo inadempimento integra una violazione di obblighi imposti da norme di legge e richiamati nel titolo concessorio, pienamente rilevante ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav., indipendentemente dal fatto che il tributo sia dovuto a un ente diverso da quello concedente. Ciò che rileva, infatti, è la violazione di obblighi strettamente connessi al rapporto concessorio e funzionali alla sua regolare esecuzione. N. 02541/2025 REG.RIC.
10.4. Con riferimento alla mancata costituzione del deposito cauzionale, il primo giudice ha accertato che tale obbligo era espressamente previsto dall'atto di concessione, in conformità all'art. 17 reg. es. cod. nav., e che il Comune ne aveva reiteratamente sollecitato l'adempimento sin dal 2007, senza ottenere riscontro.
L'obbligo di prestare cauzione è diretto a garantire l'adempimento delle obbligazioni assunte dal concessionario e costituisce elemento essenziale dell'equilibrio del rapporto; la sua persistente inosservanza, a fronte di ripetuti solleciti, integra di per sé un inadempimento qualificato, idoneo a giustificare l'esercizio del potere decadenziale.
10.5. Quanto, infine, all'adeguamento in materia di abbattimento delle barriere architettoniche, è pacifico che la prescrizione fosse contenuta sin dall'origine nell'atto concessorio e che per un lungo periodo – superiore al decennio – essa non sia stata adempiuta. L'intervento successivamente documentato è stato ritenuto tardivo e comunque connotato da profili di dubbia idoneità tecnica, trattandosi di soluzione amovibile e non stabilmente integrata nella struttura.
Anche sotto tale profilo, il giudice di primo grado ha correttamente osservato che un adempimento tardivo e parziale non è idoneo a neutralizzare ex post gli effetti di un inadempimento protratto nel tempo, specie quando la decadenza risulti già giustificata da una pluralità di violazioni.
10.6. Il primo giudice, pertanto, ha correttamente valutato tali inadempimenti non solo come autonomamente rilevanti ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav., ma anche come elementi che, nel loro complesso, rafforzano il giudizio di grave inaffidabilità del concessionario e l'impossibilità di una proficua prosecuzione del rapporto.
11. Non è suscettibile di favorevole apprezzamento neanche la censura con la quale l'appellante ha dedotto il difetto di un adeguato bilanciamento degli interessi, sostenendo che la dichiarazione di decadenza avrebbe comportato la chiusura di N. 02541/2025 REG.RIC.
un'attività commerciale storica, senza una proporzionata valutazione delle circostanze concrete e degli effetti pregiudizievoli per l'impresa.
11.1. Nel disciplinare la “decadenza della concessione”, l'art. 47 del codice della navigazione prevede la facoltà di disporla e rimette alla discrezionalità dell'Amministrazione di apprezzare la gravità delle inadempienze contestate, nella valutazione ponderata dell'assetto complessivo di interessi connotanti il rapporto concessorio e la sua evoluzione nel tempo (Cons. St., Sez. VII, n. 3161 del 2025). Nel caso di specie, la sentenza appellata ha dato puntualmente conto del percorso motivazionale seguito dall'Amministrazione, ritenendolo, con argomentazioni condivise dal Collegio, immune da tali vizi.
11.2. Il primo giudice ha evidenziato come la protratta e consistente morosità, riferita a un ampio arco temporale e a una pluralità di annualità, unitamente agli ulteriori inadempimenti accertati (in materia fiscale, in relazione alla prestazione della cauzione, nonché di adeguamento alle prescrizioni tecniche), impedisse di ritenere affidabile la prosecuzione del rapporto concessorio. In tale contesto, il pagamento dei soli canoni più recenti e l'adesione a piani di rientro sono stati ritenuti elementi non idonei a superare il giudizio di inaffidabilità complessiva del concessionario.
11.3. Il Comune ha, in particolare, valorizzato l'interesse pubblico alla corretta gestione del demanio marittimo e alla selezione di concessionari che offrano adeguate garanzie di affidabilità e di puntuale adempimento degli obblighi derivanti dal titolo, ritenendo insufficiente, ai fini della conservazione del rapporto, il mero pagamento delle ultime annualità in assenza di garanzie idonee a coprire l'ingente debito accumulato nel tempo.
Tale valutazione si inscrive nella fisiologia del rapporto concessorio, caratterizzato da un particolare affidamento dell'Amministrazione sulla correttezza e solidità del concessionario, e non appare né sproporzionata né irragionevole, avuto riguardo alla natura e alla consistenza delle violazioni accertate. N. 02541/2025 REG.RIC.
11.4. Né può ritenersi che la rilevanza economico-sociale dell'attività esercitata o la sua risalente presenza sul territorio siano elementi idonei, di per sé, a paralizzare l'esercizio del potere decadenziale, ove risultino integrati i presupposti normativi e sia adeguatamente motivata la valutazione di inaffidabilità del concessionario. L'interesse privato alla prosecuzione dell'attività economica, pur meritevole di considerazione, non può prevalere sull'interesse pubblico alla regolare e corretta gestione del bene demaniale quando quest'ultimo risulti, come nella fattispecie, seriamente compromesso da inadempimenti gravi e reiterati.
11.5. Parimenti infondata è la deduzione secondo cui il provvedimento di decadenza sarebbe contraddittorio rispetto al rinnovo della concessione fino al 31 dicembre 2033, operato ex lege ai sensi della l. n. 145/2018 e successive modificazioni, ivi incluso il d.l. n. 34/2020, conv. in l. n. 77/2020.
I rinnovi automatici di legge non costituiscono atti di accertamento della correttezza del concessionario né esprimono una valutazione favorevole sulla sua affidabilità: essi discendono direttamente dalla normativa di settore, prescindono da qualsivoglia apprezzamento discrezionale dell'amministrazione concedente e non sono quindi idonei a ingenerare un affidamento tutelabile alla conservazione del titolo.
Deve peraltro rilevarsi che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa disposte per via legislativa – tra cui quelle di cui alla l. n. 145/2018 e al d.l. n. 34/2020 – sono state dichiarate in contrasto con il diritto dell'Unione europea, e segnatamente con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE
(c.d. direttiva Bolkestein) e con i principi di libertà di stabilimento e di libera concorrenza di cui agli artt. 49 e 56 TFUE, dalla giurisprudenza dell'Adunanza
Plenaria (Cons. St., Ad. Plen., nn. 17 e 18 del 2021) e dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea (CGUE, Grande Sezione, 20 aprile 2023, cause riunite C-348/22).
Ne discende che tali proroghe non possono produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi né, a maggior ragione, fondare in capo al concessionario un affidamento N. 02541/2025 REG.RIC.
meritevole di tutela: diversamente argomentando, si consentirebbe al concessionario di trarre vantaggio da disposizioni nazionali incompatibili con l'ordinamento sovranazionale per paralizzare l'esercizio di un potere – quello di decadenza – che trova il suo fondamento nel codice della navigazione e nella necessità di garantire la corretta gestione dei beni del demanio marittimo.
Il momento in cui il potere di decadenza viene esercitato rientra nella discrezionalità dell'amministrazione, a condizione che siano integrati i presupposti normativi: nel caso di specie, l'accumularsi protratto e pluriennale degli inadempimenti – lungi dall'essere “sanato” dal versamento dei soli canoni 2022 e 2023 – ha anzi reso più evidente l'inaffidabilità strutturale del concessionario, che ancora alla data del provvedimento non aveva estinto il debito pregresso né prestato le garanzie richieste.
12. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l'appello va respinto in quanto infondato.
13. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello (RG n. 2541 del 2025), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore del Comune di Finale Ligure, liquidate complessivamente in euro 5.000,00
(cinquemila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE)
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei N. 02541/2025 REG.RIC.
diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento della denominazione e di qualsiasi altro dato idoneo ad indentificare la parte appellante.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
AB AN, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
EL RU, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
EL RU AB AN
IL SEGRETARIO N. 02541/2025 REG.RIC.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.