Pubblicato il 17/04/2026

N. 03050/2026REG.PROV.COLL.

N. 09950/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9950 EL 2025, proposto da
NA EL & C S.r.l.U, in persona EL legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Iacopo Sforzellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

UE EL OR s.p.a, in persona EL legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società AM CO & IG s.r.l, non costituita in giudizio;

per la riforma

ELla sentenza EL Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 1890/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di UE EL OR s.p.a;

Visti tutti gli atti ELla causa;

Relatore nell'udienza pubblica EL giorno 2 aprile 2026 il Cons. RO CH RI e preso atto EL deposito ELla richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, da parte degli avvocati Sforzellini e Cristiano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con comunicazione EL 31.01.2025, la società UE EL OR S.p.A. (di seguito, per brevità, anche “DF”) invitava NA EL & C. S.r.l.u. (di seguito anche “NA EL”, o: la società) a partecipare alla procedura ad evidenza pubblica per la stipula di un accordo quadro avente ad oggetto i lavori di ripristino ELla pavimentazione stradale e EL tappeto di usura a seguito dei lavori di bonifica e degli interventi di manutenzione eseguiti sulle infrastrutture EL servizio idrico integrato nella Conferenza territoriale n. 6 Ombrone, per la durata di 24 mesi, articolata in due lotti funzionali relativi alla provincia di Grosseto (lotto 1) e alla provincia di Siena (lotto 2), da aggiudicarsi secondo il criterio EL minor prezzo determinato mediante il ribasso percentuale da applicarsi all’elenco prezzi unitari posto a base di gara.

NA EL, quale mandataria EL raggruppamento temporaneo di imprese con Tirrena Costruzioni Generali S.r.l., ha partecipato alla procedura in relazione al lotto 1, offrendo un ribasso EL 15,28% e ottenendo l’aggiudicazione in via provvisoria, come da verbale EL 19.02.2025, e poi in via definitiva con determinazione ELl’amministratore ELegato di DF n. 7660 EL 21.03.2025, comunicata il 24.03.2025.

Nel periodo successivo ai suddetti atti si tenevano incontri e venivano scambiate comunicazioni tra la stazione appaltante e la società aggiudicataria.

In data 18.03.2025 si teneva presso la sede di DF una riunione nel corso ELla quale, secondo quanto riferito nel ricorso, DF avrebbe rappresentato ai rappresentanti di NA EL che gli interventi da eseguire, per tipologia e dimensione, sarebbero stati diversi da quelli risultanti dai documenti di gara.

La circostanza è contestata dalla difesa di DF, che deduce che lo scopo ELl’incontro era quello di conoscere i rappresentati ELl’aggiudicataria e di presentare ad essi il RUP e il responsabile ELl’esecuzione, di preannunciare la consegna anticipata dei lavori e di indicare i primi interventi che sarebbero stati affidati nell’ambito ELl’accordo quadro.

Un’ulteriore riunione con gli stessi contenuti si sarebbe tenuta in data 1.04.2025.

In data 25.03.2025 NA EL chiedeva alla stazione appaltante la « trasmissione ELle analisi prezzi relative ad alcune specifiche lavorazioni » in considerazione ELla « necessità di procedere a una puntuale verifica ELla fattibilità economica ELle prestazioni contrattuali, prima ELla consegna e ELla sottoscrizione EL contratto ».

DF dava positivo riscontro alla richiesta e, con nota EL 28.03.2025, convocava NA EL per la consegna anticipata dei lavori per la data EL 8.04.2025.

Con nota a mezzo PEC EL 2.04.2025, NA EL comunicava «[f]ormale rinuncia all’affidamento e rifiuto alla stipula EL contratto di appalto per ragioni non imputabili all’ATI aggiudicataria », sostenendo che «[l]a documentazione di gara, in base alla quale l’ATI ha partecipato alla selezione ed ha formulato la propria offerta, restituisce una rappresentazione tecnico-economica EL lavoro da eseguire sostanzialmente diversa rispetto a quella che è poi risultata essere la reale tipologia ELle lavorazioni secondo quanto rappresentatoci nell’incontro EL 18 marzo u.s., e pone le basi per il giustificato rifiuto di addivenire alla stipula EL contratto ».

La società, dunque, « comunica[va] formalmente e con effetto immediato che intende[va] sciogliersi dal vincolo ELl’aggiudicazione, per cause non imputabili all’ATI aggiudicataria » e « diffida[va] formalmente la Stazione Appaltante a voler provvedere in autotutela ex art. 18 comma 2 D. Lgs. 36/2023 ad adottare un provvedimento formale di revoca ELl’aggiudicazione per ragioni non imputabili all’ATI aggiudicataria ».

Con nota EL 4.04.2025 DF contestava le affermazioni ELl’aggiudicataria richiamando la documentazione di gara e, in particolare, il contenuto EL prospetto riepilogativo di cui all’art. 14 EL capitolato speciale d’appalto e, ritenendo il rifiuto ELla stipula EL contratto privo di validi ed oggettivi motivi, comunicava a NA EL che avrebbe provveduto, con apposito atto amministrativo, alla revoca ELl’aggiudicazione e alla relativa segnalazione all’ANAC.

NA EL non si presentava all’appuntamento EL 8.04.2025 per la consegna anticipata dei lavori e in pari data comunicava a mezzo PEC di essere disponibile alla sottoscrizione EL contratto solo se lo stesso fosse stato conforme e congruente alla lex specialis , consentendo « ad una squadra analoga a quella ipotizzata nella costituzione EL prezzo di realizzare una quantità di lavoro almeno pari a quella ipotizzata nella stessa analisi [dei prezzi] », mentre, qualora la stazione appaltante « si [fosse] ostina[ta], contravvenendo agli obblighi di lealtà e buona fede, a pretendere di stipulare un contratto diverso rispetto a quello scaturito dalla procedura ad evidenza pubblica, modificando sostanzialmente i termini e le condizioni che essa stessa ha posto a base di gara ed in base ai quali [era] stata formulata l’offerta ELla scrivente aggiudicataria », manifestava il suo « fermo rifiuto alla stipula di un simile contratto ».

Con nota a mezzo PEC EL 9.04.2025, DF, riportandosi al contenuto ELla missiva EL 4.04.2025, invitava il RTI NA EL a presentarsi il 15.04.2025 per la consegna anticipata dei lavori, significando che la mancata presentazione sarebbe stata intesa come rifiuto ELla sottoscrizione EL contratto e avrebbe determinato la revoca ELl’aggiudicazione.

NA EL non si presentava nemmeno all’appuntamento EL 15.04.2025 e con successiva nota EL 17.04.2025 dichiarava che la sua mancata presenza alla consegna anticipata dei lavori non era da intendersi come comportamento meramente rinunciatario o inadempiente, essendo esso dovuto alla mancata corrispondenza tra il contenuto EL contratto oggetto ELla selezione e quello che la stazione appaltante avrebbe voluto imporre alla sottoscrizione EL RTI.

Con nota EL 19.06.2025, DF comunicava a NA EL che con ELiberazione EL consiglio di amministrazione EL 18.06.2025 era stata disposta la revoca ELl’aggiudicazione in favore EL RTI, con contestuale aggiudicazione ELl’appalto all’impresa AM CO & IG S.r.l.

Tali atti sono stati impugnati dalla ricorrente innanzi al TAR Toscana con ricorso notificato il 18.07.2025.

A fondamento EL ricorso, e dei successivi motivi aggiunti, la ricorrente ha dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte ELl’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con contestuale condanna ELla stazione

appaltante al risarcimento per equivalente EL danno conseguente agli atti impugnati, quantificato in € 4.511,65 a titolo di danno emergente, e nell’ulteriore importo pari al 15% ELla base d’asta, di cui il 10% per lucro cessante e il 5% per danno curriculare.

Costituitasi in giudizio, UE EL OR ha chiesto il rigetto EL ricorso e dei motivi aggiunti, con vittoria ELle spese di lite.

Con sentenza n. 1890/25 il TAR Toscana ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti.

Avverso tale statuizione giudiziale la società NA EL & C. s.r.l.u. ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione ELl’art. 3 e ELl’art. 21 quinquies l. n. 241/1990; violazione ELl’art. 97 Cost. e ELl’art. 2697 c.c; erroneità ELla sentenza su un punto essenziale EL contendere; 2) violazione degli artt. 43 e 73 c.p.a; 112 c.p.c; 3 l. n. 241/90; errore; 3) erroneità ELla motivazione; violazione ELl’art. 2729 c.c; 4) violazione ELl’art. 3 l. n. 241/90; erroneità ELla motivazione su un punto decisivo ELla controversia; 5) erroneità ELla motivazione su un punto decisivo ELla controversia; 6) violazione degli artt. 97 Cost, 21 quinquies l. n. 241/90, 59 d. lgs. n. 36/23; eccesso di potere sotto vari profili; 7) violazione degli artt. 97 Cost, 112 c.p.c; 1 e 59 d. lgs. n. 36/23; 8) violazione degli artt. 112 c.p.c, 39 c.p.a, 17 d. lgs. n. 36/23; eccesso di potere sotto vari profili.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento ELl’appello, e in riforma ELl’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado, con ulteriore condanna ELl’Amministrazione al risarcimento dei danni da essa subiti nella vicenda in esame. Il tutto con vittoria ELle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, l’UE EL OR s.p.a. ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità ELl’appello. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria ELle spese di lite.

All’udienza pubblica EL 2.4.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello, nel merito, è infondato. Ciò esime il Collegio dall’esame ELla preliminare eccezione di inammissibilità ELl’appello dedotta dall’Amministrazione appellata.

3. Con i primi due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza ELle relative censure, l’appellante lamenta l’erroneo rigetto, da parte EL TAR felsineo, ELla preliminare censura di difetto di motivazione ELl’atto impugnato.

Inoltre, e in termini correlati, l’appellante si duole ELla qualificazione ELla memoria EL 21.10.2025, da parte EL giudice di prime cure, in termini di mera difesa, laddove essa andava considerata come proposizione di nuovi motivi aggiunti, “ per quanto occorrer possa ”, e cioè “ ove si fosse ritenuto che con esso la PA avesse inteso validamente integrare in sede giudiziale la motivazione ELl’atto amministrativo impugnato ” (atto di appello, pp. 13-14).

Tali censure, globalmente intese, sono infondate.

4. La motivazione ELla disposta revoca si ricava dalla proposta di ELiberazione prot. n. 16103 EL 18.6.2025, in cui si dà atto ELla volontà ELl’appellante “ di non procedere alla stipula contrattuale ”.

Per tali ragioni, l’approvazione (all’unanimità) ELla proposta di ELibera prot. n. 16103/25 implica l’approvazione, per relationem , ELle ragioni poste a fondamento ELla revoca.

Peraltro, con nota prot. n. 19307/25 di riscontro ELla nota ELl’appellante EL 25.6.2025, l’Amministrazione ha l’Amministrazione ha allegato “ la proposta di Delibera prot. n. 16103 EL 18.06.2025 integralmente approvata dal CdA di UE EL Flora s.p.a. nella seduta EL 18.06.2025 ”.

5. Pertanto, le ragioni ELla disposta revoca sono state indicate negli atti suddetti, e sono state altresì legalmente comunicate all’appellante. La qual cosa è tanto più vera, se si considera che tra le parti, successivamente all’aggiudicazione, è sorta la contesa oggetto ELl’odierno giudizio. In particolare, con nota prot. n. 22 EL 2.4.2025 l’appellante “ diffidava formalmente la Stazione Appaltante a voler provvedere in autotutela ex art. 18, comma 2 D. Lgs. n.36/2023 ad adottare un provvedimento formale di revoca ELl’aggiudicazione per ragioni non imputabili all’ATI aggiudicataria ”.

Tale nota è stata riscontrata dall’Amministrazione con nota prot. n. 9131 EL 4.4.2025, con cui essa: “ ritenendo il rifiuto alla stipula EL contratto privo di validi ed oggettivi motivi ”, preannunciava che avrebbe proceduto “ con apposito atto amministrativo, alla revoca ELl’aggiudicazione ed alla relativa segnalazione all’ANAC ”, aggiungendo che: “ il rifiuto opposto dall’operatore economico aggiudicatario alla stipula EL contratto ricade senza dubbio alcuno nell’alveo applicativo ELl’art. 1337 c.c., integrando una tipica ipotesi di responsabilità precontrattuale per recesso ingiustificato dalle trattative, che ben può essere annoverata tra le <<altre situazioni idonee a porre in dubbio l’integrità o l’affidabilità ELl’operatore economico>>. La condotta di un operatore economico nella fase che precede la stipula EL contratto soggiace, infatti, all’obbligo di buona fede, la cui osservanza è chiaramente indicativa ELla sua affidabilità professionale ”.

6. Pertanto, tenuto conto ELl’ampia interlocuzione procedimentale esistente tra le parti, nessuna particolare motivazione occorreva adottare nel caso di specie, diversa da quella relativa alla presa d’atto, da parte ELl’Amministrazione, ELl’indisponibilità ELl’appellante ad addivenire alla sottoscrizione EL contratto.

Per tali ragioni, tutte le contestazioni di parte ricorrente in ordine al lamentato difetto di motivazione sono smentite dalla suddetta produzione documentale, e vanno dunque disattese.

7. Con il terzo, quarto, quinto, sesto e settimo motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza ELle relative censure, l’appellante lamenta l’erronea interpretazione ELla documentazione in atti da parte EL primo giudice, il quale non avrebbe colto le ragioni fondanti il rifiuto di addivenire alla sottoscrizione EL contratto, da ricercarsi nell’asserita volontà, da parte ELl’Amministrazione, di giungere alla conclusione di un contratto avente contenuto sostanzialmente difforme da quanto risultante negli atti ELla procedura di gara.

8. Le censure, globalmente intese, sono infondate.

A fronte ELla congerie di atti depositati in giudizio da ambo le parti, reputa il Collegio decisiva, nel senso ELl’infondatezza ELle censure di parte appellante, la seguente documentazione:

- la Lettera d’invito (All. 3) specificava che: “ trattandosi di lavori urgenti, ai sensi ELl’art. 50 comma 6 EL D.Lgs n. 36/2023, il Responsabile EL Procedimento potrà richiedere all’o.e. aggiudicatario, nelle more dei controlli/verifiche di legge, l’esecuzione anticipata EL contratto (…) ”;

- DF – con nota prot. n.9131 EL 04.04.2025 – “ ritenendo il rifiuto alla stipula EL contratto privo di validi ed oggettivi motivi ” – preannunciava che avrebbe proceduto: “ con apposito atto amministrativo, alla revoca ELl’aggiudicazione ed alla relativa segnalazione all’ANAC ”, in ragione EL fatto che: “ il rifiuto opposto dall’operatore economico aggiudicatario alla stipula EL contratto ricade senza dubbio alcuno nell’alveo applicativo ELl’art. 1337 c.c., integrando una tipica ipotesi di responsabilità precontrattuale per recesso ingiustificato dalle trattative, che ben può essere annoverata tra le <<altre situazioni idonee a porre in dubbio l’integrità o l’affidabilità ELl’operatore economico>>. La condotta di un operatore economico nella fase che precede la stipula EL contratto soggiace, infatti, all’obbligo di buona fede, la cui osservanza è chiaramente indicativa ELla sua affidabilità professionale ”;

- l’appellante disertava la convocazione ELl’8.04.2025 per la consegna dei lavori;

- successivamente, DF – con nota prot. n.9730 EL 09.04.2025 – convocava nuovamente l’RTI per il giorno 15.04.2025 “ per la consegna anticipata dei lavori ” e preannunciava che: “ la mancata presentazione alla consegna sotto riserva di legge sarà intesa da parte ELla SA come rifiuto alla sottoscrizione EL contratto (…). In tal caso procederemo con la determina di revoca ELl’aggiudicazione ”;

Emerge pertanto da quanto sopra che l’appellante è rimasto inadempiente all’obbligo di consegna anticipata dei lavori, la qual cosa ben giustifica la disposta revoca, per inadempienza ELl’appaltatore.

9. L’appellante contesta tale ricostruzione fattuale, nei termini di seguito sintetizzati:

- l’appalto avrebbe ad oggetto – quali lavorazioni prevalenti – i ripristini stradali di grandi dimensioni ovvero relativi a superfici estese;

- la Stazione appaltante, a partire dal 18.3.3025, avrebbe precisato verbalmente all’aggiudicataria (all’epoca ancora provvisoria) che gli interventi di ripristino da effettuare avrebbero riguardato in prevalenza superfici di modesta estensione (tra i 3 ed i 6 mq);

- pertanto, Adf avrebbe voluto affidare alla ricorrente: un appalto di lavori sostanzialmente diverso da quello per il quale la gara era stata celebrata ed in relazione al quale la ricorrente aveva comunque a suo tempo calcolato la propria offerta economica.

Le censure sono infondate.

10. L’art. 11 EL CSA specificava le tipologie di lavorazioni oggetto ELl’affidamento, indicando tra le altre:

- “ il rifacimento di pacchetti stradali (fondazione, base, binder, usura) in parti limitate o per l’intera sezione stradale ”;

- “ la riparazione localizzata di buche conseguenti a lavori di manutenzioni sulle reti ”.

L’art. 14 EL CSA riportava un prospetto che indicava:

- il luogo di esecuzione, ovvero tutti i Comuni ELla Provincia di Grosseto;

- che la gran parte ELle lavorazione – aventi una incidenza pari ad 67% sul totale dei lavori –riguardavano “ interventi di ripristino a toppa ”, che venivano quantificati in un numero medio di “ 1200/anno ”.

Inoltre, l’art. 10 CSA specificava che: “ trattandosi di interventi non predeterminabili nel numero e nella localizzazione, le specifiche attività da svolgere saranno richieste dalla Committente mediante singoli atti di affidamento (Ordinativi di Lavoro), come disciplinato dall’Art. 36 EL presente Capitolato (…) ”.

L’art. 14 CSA puntualizzava poi che: “ in relazione alla particolare natura dei lavori da eseguire, le percentuali sopra riportate debbono intendersi EL tutto indicative e pertanto potranno modificarsi per effetto di variazioni nelle rispettive quantità, tanto in via assoluta quanto nelle reciproche proporzioni, senza che l'Appaltatore possa trarne argomento e ragione per chiedere compensi di qualsiasi specie o prezzi diversi o per addurre giustificazioni circa la forza lavoro dedicata all’appalto, che in qualunque momento dovrà essere adeguata alle richieste ELla SA in merito di numero di interventi da eseguire e tempistica di realizzazione degli stessi ”, ribadendo altresì che: “ detti valori hanno carattere puramente indicativo e non determinano alcun obbligo per la Committente verso l’Appaltatore in termini di importi e numerosità di interventi commissionabili nell’ambito EL Contratto. Essi potranno variare in più o in meno nei limiti ELl’importo contrattuale totale ”.

11. Alla luce di tali previsioni, è dunque corretto l’assunto EL giudice di prime cure, secondo cui da un lato le grandezze riportate nei prospetti riepilogativi sono meramente indicative, e sotto altro profilo, nessun diritto era riconosciuto all’appellante in ordine al raggiungimento degli importi indicati nei prospetti riepilogativi.

Di contro, le contrarie argomentazioni di parte appellante, e l’intera documentazione sulla quelle esse sono state formulate, riposano su presupposti fattuali EL tutto errati, in quanto smentiti dal chiaro tenore ELle suddette clausole EL Capitolato Speciale d’appalto.

12. In quest’ottica, EL tutto irrilevante è la circostanza che l’appellante abbia effettuato “ la propria offerta ipotizzando che tali lavorazioni dovessero essere eseguite in quantità tali da consentire al RTI stesso di raggiungere un utile netto EL 12,32% ” (atto di appello, p. 31), trattandosi di una previsione EL tutto soggettiva, che non riposa su alcuna previsione ELla legge di gara, e che è anzi smentita dalla previsione secondo cui: “ detti valori hanno carattere puramente indicativo e non determinano alcun obbligo per la Committente verso l’Appaltatore in termini di importi e numerosità di interventi commissionabili nell’ambito EL Contratto ” (art. 14 CSA).

Ne consegue l’erroneità di tutte le ulteriori considerazioni fondate sul prezziario, sulle ore giornaliere, sui costi ELla produzione (atto di appello, pp. 32-33), trattandosi – si ribadisce – di considerazioni EL tutto sganciate dalle suddette previsioni negoziali, le uniche alle quali l’appellante avrebbe dovuto fare riferimento.

13. Vero è, in ultima analisi, che il contenuto degli obblighi scaturenti dal contratto erano stati puntualmente individuati dalla stazione appaltante, sicché il rifiuto ELl’appellante alla sottoscrizione EL contratto, lungi dall’essere motivato in ragione di una sedicente modifica ELle condizioni negoziali, deve ritenersi EL tutto ingiustificato, e come tale legittima ampiamente l’Amministrazione alla disposta revoca, per inadempimento ELla controparte.

14. Alla luce di tali considerazioni, i motivi di gravame dal terzo al settimo sono infondati, e vanno dunque disattesi.

15. Con l’ottavo motivo di appello, l’appellante censura lo scorrimento in graduatoria in favore ELla società 2P Asfalti s.r.l.

Il motivo è anzitutto inammissibile per difetto di interesse, avuto riguardo alla legittimità ELla disposta revoca, la quale rende la gara, per l’appellante, res inter alios acta (C.d.S, AP n. 9/14).

A ciò aggiungasi che il motivo è comunque improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, avuto riguardo alla nota prodotta dall’Amministrazione (Allegati nn. 20-21), da cui emerge che 2P Asfalti s.r.l. ha espressamente rinunciato all’aggiudicazione.

16. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

17. Le spese EL giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al rimborso ELle spese di lite sostenute dall’Amministrazione appellata, che si liquidano in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio EL giorno 2 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

AO IO O' TI, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

RO CH RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO CH RI	AO IO O' TI

IL SEGRETARIO