Pubblicato il 12/05/2026

N. 03732/2026REG.PROV.COLL.

N. 06256/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6256 del 2024, proposto da
Città Metropolitana di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe AR Sansonetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

TO dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Fiorentini, Luciano ARni e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza) n. 8951/2024 del 6 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del TO dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. AR ST OS;

Vista l’istanza di passaggio in decisione presentata dal GSE, nessuno presente all’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. Oggetto del presente giudizio è l’impugnazione della nota prot. GSE/P20180044255 del 22 maggio 2018, con la quale il GSE, Direzione Verifiche e Ispezioni, ha comunicato che la tariffa incentivante spettante all’impianto fotovoltaico n. 189005 (installato sulla copertura dell’Istituto scolastico ‘Rosa Luxemburg’, sito in Acquaviva delle Fonti, via Primocielo snc) è pari a 0,422 €/kWh, in sostituzione della precedente tariffa riconosciuta pari a 0,443 €/kWh, nonché di tutti gli atti presupposti e conseguenti, anche se non conosciuti.

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento possono essere compendiati nei termini seguenti:

2.1. La Città Metropolitana di Bari, alla quale sono attribuite in via esclusiva le competenze relative alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici sedi di istituti secondari superiori nonché dei relativi impianti, presentava, in qualità di “soggetto responsabile” dell’impianto, istanza per il riconoscimento della tariffa incentivante, comprensiva della maggiorazione del 5% prevista per gli impianti il cui soggetto responsabile è una scuola pubblica (art. 6, comma 4, lett. b, del d.m. 19 febbraio 2007).

2.2 Con nota del 22 giugno 2011, il GSE accoglieva l’istanza presentata dall’allora Provincia, in qualità di ‘soggetto responsabile’, riconoscendo l’incentivo comprensivo della maggiorazione del 5%.

2.3 Con nota del 17 ottobre 2016, il GSE avviava un procedimento di verifica, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, avente ad oggetto la presunta assenza di un trasformatore di isolamento galvanico esterno, in relazione al quale la ricorrente presentava proprie deduzioni tecniche.

2.4 Con nota del 12 luglio 2017, il GSE disponeva la sospensione del procedimento di verifica avviato nel 2016, richiedendo tuttavia alla ricorrente di chiarire perché il ‘soggetto responsabile’ dell’impianto fosse la Città Metropolitana di Bari e non l’istituto scolastico.

2.5 In data 22 maggio 2018 veniva comunicato a mezzo PEC il provvedimento impugnato, con il quale il GSE, ritenuta la mancanza dei requisiti soggettivi necessari per la concessione della maggiorazione del 5% (prevista per gli impianti il cui soggetto responsabile è una scuola pubblica), procedeva alla rideterminazione della tariffa incentivante, preannunciando la necessità di effettuare i relativi conguagli.

3. La Città Metropolitana di Bari impugnava i succitati provvedimenti dinnanzi al T.A.R. per il Lazio.

A sostegno del gravame interposto la ricorrente formulava due motivi di censura in diritto (estesi da pagina 3 a pagina 10):

3.1. “ Falsa applicazione degli artt. 42 d.lgs. n. 28/2011 e 11 D.M. 31 gennaio 2014. Eccesso di potere per sviamento. Travisamento dei fatti. difetto di istruttoria ”.

Con il primo motivo la ricorrente deduceva la violazione degli artt. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e 11 del d.m. 31 gennaio 2014, sostenendo che il GSE, anziché accertare la sussistenza di violazioni rilevanti ai sensi della citata disposizione, aveva adottato il provvedimento impugnato non all’esito di un’attività di controllo da cui fosse emerso un fatto nuovo o una condotta antigiuridica del beneficiario, bensì sulla base di una diversa valutazione della medesima situazione giuridica già rappresentata nel 2011.

3.2. “ Violazione di legge: violazione dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990; violazione del legittimo affidamento; violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990 ”.

Con il secondo motivo la ricorrente ribadisce, in sostanza, quanto già affermato nel precedente motivo, in ordine all’asserito erroneo esercizio del potere di verifica del GSE.

4. Il G.S.E. si costituiva in giudizio e sollevava eccezioni avverso la ricostruzione della ricorrente.

5. Con sentenza n. 8951 del 6 maggio 2024 il T.A.R respingeva il ricorso. Innanzitutto dichiarava non fondato il primo motivo del ricorso, specificando che il potere di concessione di benefici economici non può essere dissociato dal potere di verifica della ricorrenza dei presupposti e dei requisiti a cui la legge subordina l’erogazione, con il corollario della non ammissione, della decadenza e/o del recupero delle somme in caso di esito negativo della verifica; il T.A.R. specificava che si tratta di attività vincolata di natura accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti condizionanti l'ammissione al finanziamento pubblico, con carattere immanente, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitata per tutta la durata dello stesso, escludendo che l’atto di decadenza costituisca manifestazione di un potere di autotutela. Parimenti privo di fondamento veniva ritenuto anche il secondo motivo, avendo il T.A.R. ricordato che la maggiorazione spetta per i soli impianti in cui la qualifica di soggetto responsabile sia una scuola pubblica o privata, condizione non sussistente nella fattispecie in disamina, essendo il soggetto responsabile la Città Metropolitana di Bari, non potendosi escludere che l’istituto scolastico potesse gestire direttamente l’impianto fotovoltaico e gli incentivi ad esso connessi sulla base dell’autonomia giuridica e finanziaria ad esso attribuita dalla legge.

6. Avverso la sentenza, la Città Metropolitana di Bari ha interposto appello avanzando due motivi di gravame (estesi da pagina 4 a pagina 17):

6.1. “ Error in iudicando: erroneità della sentenza per travisamento dei fatti, erroneità e intrinseca illogicità della motivazione – violazione erronea e falsa applicazione degli artt. 42 d.lgs. n. 28/2011 e 11 d.m. 31 gennaio 2014. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990 ”.

Con il primo motivo proposto, l’appellante denuncia l’erroneità della sentenza per non aver colto che l’atto impugnato è certamente qualificabile come un annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990.

6.2. “ Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione –– violazione erronea e falsa applicazione dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990; violazione del legittimo affidamento; violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990 ”.

Con il secondo motivo l’appellante evidenzia come il provvedimento impugnato sarebbe sopraggiunto a distanza di otto mesi dai “chiarimenti” forniti in sede procedimentale dall’odierna deducente in aperta violazione del principio di cui all’art. 2 L. 241/1990 e dei termini previsti per la conclusione del procedimento di verifica.

7. Il G.S.E. in data 1 agosto 2024 si è costituito in giudizio e in data 3 ottobre 2024 ha depositato una memoria nella quale ha esposto le proprie difese avverso le argomentazioni a base dell’appello.

8. In data 02 aprile 2026 la Città Metropolitana di Bari ha depositato memoria ex art. 73 nella quale ha ribadito le deduzioni prodotte già nell’atto introduttivo del giudizio di secondo grado. Il 13 aprile il GSE ha prodotto una memoria di replica.

9. All’udienza pubblica del 5 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

10. Il Collegio (in conformità al principio della ragione più liquida, che rappresenta il corollario del principio di economia processuale e consente al giudice di derogare all'ordine logico di esame delle questioni: tra le tante, Consiglio di Stato sez. VII, 25/08/2023, n. 7970) prende in esame la censura con la quale la Città Metropolitana lamenta l’erroneità della sentenza, in merito alla ricostruzione della natura del potere esercitato dal TO nel caso in esame, risultando il provvedimento impugnato emesso non all’esito di un’attività di controllo da cui fosse emerso un fatto nuovo o una condotta antigiuridica del beneficiario, bensì sulla base di una diversa valutazione della medesima situazione giuridica già rappresentata nel 2011; la doglianza è fondata.

11. Come chiarito dall'Adunanza Plenaria, la decadenza si differenzia dall'autotutela, tra l'altro, " per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto " (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Se ne deduce che < quando al privato è stato attribuito un "bene della vita" all'esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all'Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all'attestazione dell'origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l'Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell'inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall'ambito di applicazione dell'istituto, per ricadere in quello dell'autotutela, la fattispecie in cui l'Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell'incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L'elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all'una o all'altra, è dunque l'affidamento del privato, che non c'è - o comunque non è tutelabile - nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento "legittimo", laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda > (Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

Quindi, sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l'accertamento dei presupposti per l'erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il provvedimento di decadenza dai benefici già riconosciuti, adottato sulla base di una rivalutazione degli stessi presupposti già esaminati al momento dell’esame della richiesta e dell’ammissione ai benefici, ma al di fuori del procedimento di autotutela.

12. Il caso in esame ricade in tale fattispecie, nonostante il GSE, nella memoria di replica, abbia sostenuto che “ dalla richiesta di concessione delle tariffe incentivanti del 12 febbraio 2011 (All. 3 fascicolo di I Grado di parte ricorrente), emerge la sola circostanza che la Provincia di Bari è il Soggetto Responsabile di un impianto fotovoltaico ubicato nel Comune di Acquaviva delle Fonti, senza alcuna ulteriore specificazione. La questione del rapporto esistente tra il predetto ente e l'edificio scolastico sul quale è stato installato l'impianto fotovoltaico, è emersa solo successivamente, in occasione dello svolgimento della verifica documentale ”.

12.1. Tale ricostruzione non è esatta: dall’istanza di ammissione ai benefici risulta che la Provincia di Bari, nella sua qualità di “soggetto responsabile” dell’impianto, aveva chiesto il riconoscimento della tariffa incentivante, con la maggiorazione del 5% prevista “per gli impianti il cui soggetto responsabile è una scuola pubblica” (art. 6, comma 4, lett. b del d.m. 19 febbraio 2007); quindi il GSE, dal semplice esame dell’istanza, era in grado di rendersi conto che la Provincia, un “ente locale”, stava richiedendo, qualificandosi “soggetto responsabile”, un beneficio (in tesi) riservato a “scuole pubbliche e paritarie di ogni ordine e grado”.

L’ammissione al beneficio pare, quindi, frutto non di una svista, ma del consapevole e positivo esame della fattispecie, verosimilmente per la circostanza che, come argomentato dall’appellante, la Provincia poteva intendersi “soggetto responsabile” avente titolo alla maggiorazione non solo in quanto soggetto proprietario dell’impianto e dell’immobile sul quale l’impianto stesso era installato, ma anche quale Ente istituzionalmente preposto all’assolvimento di specifiche funzioni pubbliche in materia, dato che < ai sensi della legge 11 gennaio 1996, n. 23, le Province (oggi Città metropolitane) provvedono alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici che ospitano scuole secondarie superiori (art. 3, comma 1) e, per quanto qui rileva, “provvedono altresì alle spese varie di ufficio e per l'arredamento e a quelle per le utenze elettriche e telefoniche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed ai relativi impianti ”>.

Se ne deve concludere, per un verso, che non risponde al vero che il TO non si sia reso conto, in sede di esame dell’istanza, della circostanza che l’ente locale stava richiedendo una maggiorazione riservata ad istituzioni scolastiche, e, per altro verso, che la decisione (consapevole) di attribuire il beneficio alla Provincia poteva plausibilmente ritenersi (legittimamente) adottata, stante l’obbligo per l’ente proprietario della scuola di farsi carico delle forniture degli impianti, dei servizi e delle utenze.

Con il conseguente affidamento, in capo all’ente, circa la stabilità del riconoscimento del beneficio.

13. Pertanto, alla stregua degli indici riconosciuti dalla decisione dell’Adunanza plenaria sopra richiamata, l’atto impugnato, da qualificarsi vero e proprio annullamento d'ufficio, avrebbe dovuto essere adottato entro il “termine ragionevole” in ogni caso non superiore a diciotto mesi dal 28 agosto 2015, data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha modificato l'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Al riguardo, rispetto ai provvedimenti illegittimi adottati anteriormente alla modifica legislativa sopra richiamata, il termine dei diciotto mesi non può che cominciare a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione, fatta salva, comunque, l'operatività del "termine ragionevole" già previsto dall'originaria versione del medesimo art. 21-nonies (Cons. Stato, VI, 8.5.2019, n. 2974; V, 19.1.2017, n. 250; VI, 13.7.2017, n. 3462).

Nel caso in esame, risultano superati sia il termine di 18 mesi dalla data di entrata in vigore della novella, sia il "termine ragionevole", previsto dall'originaria versione della disposizione, risultando l’atto di autotutela adottato dopo quasi 7 anni dall’ammissione al beneficio, nella consapevolezza, in capo al TO, fin da tale data, dell’esistenza del “vizio” poi posto a base dell’atto di autotutela.

Quest’ultimo, inoltre, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, doveva essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'adozione dell'atto di ritiro, anche tenuto conto degli interessi dell’Ente pubblico destinatario del provvedimento sfavorevole.

14. L'appello merita quindi accoglimento.

Assorbiti gli ulteriori profili di censura.

15. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

16. Le spese, come per legge, seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo, nella misura ivi indicata anche nella considerazione della decisione, in questa stessa udienza, di altro analogo ricorso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando i provvedimenti ivi impugnati.

Condanna il G.S.E. alle spese del doppio grado, liquidate in euro tremila, oltre accessori, se dovuti, e C.U.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI AS RB, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

AR ST OS, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
AR ST OS	GI AS RB

IL SEGRETARIO