Pubblicato il 06/02/2026

N. 00967/2026REG.PROV.COLL.

N. 06836/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6836 del 2024, proposto da Tsa - Trasimeno servizi ambientali s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Baldoni, Mario Rampini e Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Giovanni Paisiello, n. 55;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fienga, Marco Trevisan e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazzale delle Belle Arti, n. 8;
il Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza stralcio, n. 11508 del 6 giugno 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gestore dei servizi energetici - Gse;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025, il consigliere NC RI e uditi per le parti gli avvocati Roberto Baldoni e Marco Trevisan;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20180027578 del 29 marzo 2018 di decadenza dell’impianto “Borgo 1”, di proprietà della Tsa - Trasimeno servizi ambientali s.p.a., dagli incentivi;

b) dalla nota del Gestore dei servizi energetici prot n. GSE/P2017003565 del 4 ottobre 2017 di comunicazione delle difformità riscontrate tra quanto realizzato e la documentazione e le dichiarazioni rese in fase di riconoscimento dell’incentivo per il suddetto impianto;

c) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/20180028563 del 5 aprile 2018 di invito all’interessata alla restituzione di euro 2.239.113,17;

d) per quanto di ragione e nella parte d’interesse, dal decreto del Ministro dello sviluppo economico del 31 gennaio 2014.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) Tsa - Trasimeno servizi ambientali s.p.a. è una società a capitale misto pubblico-privato (a maggioranza pubblica) operante nel ciclo integrato dei rifiuti, la quale, sulla base di un contratto di servizio, gestisce i servizi di igiene urbana in nove comuni umbri, nonché una discarica sita in località Borgogiglione nel comune di Magione (PG), dove vengono smaltiti rifiuti urbani e speciali non pericolosi

b) all’interno di tale sito la Tsa realizzò due impianti termoelettrici di produzione di energia elettrica da biogas da discarica, denominati “Borgo 1” e “Borgo 2”;

c) in relazione all’impianto “Borgo 1”, la Tsa, con istanza del 12 luglio 2006, chiese al Gestore dei servizi energetici il riconoscimento della qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili (“IAFR”);

d) con provvedimento del 5 ottobre 2006, il Gestore accolse la suddetta l’istanza;

e) in data 5 giugno 2017 il Gestore comunicò alla Tsa l’avvio di un procedimento di controllo ai sensi degli articoli 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e 1 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 31 gennaio 2014;

f) il Gestore effettuò tre sopralluoghi nei giorni 7 giugno 2017, 18 luglio 2017 e 19 luglio 2017;

g) con nota prot. n. P20170073565 del 4 ottobre 2017, il Gestore rappresentò all’interessata si aver riscontrato svariate difformità tra quanto realizzato e quanto dichiarato e la invitò a presentare osservazioni;

h) in data 6 dicembre 2017 la Tsa inviò le proprie osservazioni, a cui seguì un incontro presso gli uffici del Gse in data 7 marzo 2028;

i) con provvedimento prot. n. GSE/P20180027578 del 29 marzo 2018 il Gestore dispose la decadenza dagli incentivi « vista la gravità dei rilievi emersi nell’ambito del procedimento di controllo, afferenti in particolare alla configurazione impiantistica di entrambi gli impianti termoelettrici e la non veridicità delle dichiarazioni rese » con conseguente accertata violazione dell’art. 1 del d.m. del 31 gennaio 2014, lettere a) e b), ovverosia per « presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi » e per « alterazione della configurazione impiantistica, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento dell’energia incentivata »;

h) con il consequenziale provvedimento prot. n. GSE/P20180028563 del 5 aprile 2018 il Gestore invitò la Tsa a restituire l’importo di euro 2.239.113,17 per gli incentivi indebitamente percepiti fino al 2017 e specificamente con riferimento a 20.563 certificati verdi relativi al periodo dal 2007 al 2015 e agli importi percepiti in forza di convenzione GRIN_001364 relativi al periodo dal 2016 al 2017.

3. Gli atti indicati al paragrafo 1 sono stati impugnate dalla Tsa - Trasimeno servizi ambientali s.p.a. con il ricorso n. 6898 del 2018 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a sei motivi compendiati in: « Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e ss. L. n. 241/1990 e, quindi, dell’art. 8, comma 4, D.M. 31 gennaio 2014. Violazione e/o falsa applicazione del D.M. 24 ottobre 2005. Difetto e, comunque, erroneità della motivazione. Eccesso di potere per: travisamento della fattispecie, difetto e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, irragionevolezza, contraddittorietà e violazione del principio di proporzionalità »; « Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42, D. Lgs. n. 2001, n. 28. Eccesso di potere per difetto dei presupposti »; « Illegittimità derivata da quella del D.M. MISE 31 gennaio 2014 per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42 del D. Lgs. n. 28/2011, nonché per eccesso di potere per: difetto di motivazione, incongruità, genericità ed indeterminatezza e violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza »; « Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42, D. Lgs. n. 28/2011. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti »; « In via subordinata, illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 42, 38 D.Lgs. n. 28/2011 per violazione degli artt. 76 e 77 Cost.: eccesso di delega » e « In via ulteriormente subordinata, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2946 c.c. ».

3.1. L’interessata ha altresì proposto domanda cautelare e formulato richiesta di consulenza tecnica o di verificazione.

4. La società per azioni Gse si è costituita nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. L’allora Ministero dello sviluppo economico (attualmente Ministero delle imprese e del made in Italy) si è costituito in resistenza.

6. Con ordinanza n. 4211 dell’11 luglio 2018 il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , ha respinto l’istanza cautelare per difetto di fumus boni iuris e ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore di Gse s.p.a., delle spese di lite della relativa fase, liquidate in euro 1.500, oltre agli accessori di legge.

7. Avverso tale statuizione l’interessata proposte appello cautelare n. 7202 del 2018, rigettato, con compensazione delle spese del pertinente grado cautelare, dalla quarta sezione di questo Consiglio con ordinanza n. 4887 del 5 ottobre 2018 per difetto di periculum in mora , in riscontrata assenza di avvio di procedura esecutiva da parte del Gestore.

8. Con l’impugnata sentenza n. 11508 del 6 giugno 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione terza stralcio, ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore di Gse s.p.a., delle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre agli accessori di legge e le ha compensate nei confronti dell’amministrazione statale.

9. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 4 settembre 2024 e in data 12 settembre 2024 – l’interessata ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sei motivi, con cui ha censurato partitamente il rigetto dei sei motivi del ricorso originario da parte del T.a.r., e ha riproposto l’istanza istruttoria (consulenza tecnica o verificazione), reputata non necessaria dal collegio di primo grado.

10. La società per azioni Gse si è costituita in giudizio, resistendo al gravame.

11. Il Ministero delle imprese e del made in Italy, pur ritualmente evocato, non si è costituito.

12. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno depositato memorie (in data 24 ottobre 2025) e memorie di replica (in data 4 novembre 2025), con cui hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

13. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 novembre 2025, dove il difensore di parte appellante ha specificato il carattere assorbente delle censure relative alla mancata applicazione della deroga prevista dalla legge di bilancio per l’anno 2018.

14. In limine litis , il Collegio rigetta la richiesta dell’appellante di approfondimento istruttorio tramite consulenza tecnica o verificazione, siccome superflue, potendo, invero, la controversia essere decisa sulla base della documentazione in atti.

15. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

16. Va analizzato in via prioritaria il secondo motivo d’appello (esteso da pagina 40 a pagina 43 del gravame) reiterativo del secondo motivo di ricordo di primo grado (e corredato di specifica critica alla sentenza impugnata), stante la sua potenziale idoneità dirimente della lite.

In particolare, anche alla luce di quanto dedotto dall’interessata nell’udienza di discussione, siffatta censura, siccome peraltro espressamente satisfattiva dell’interesse dell’appellante, è assorbente ogni ulteriore censura.

16.1. Tale doglianza è fondata.

Sul piano normativo, l’art. 1, comma 960, lettera a), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio per l’anno 2018) ha novellato, con decorrenza dal 1° gennaio 2018, il comma 3 dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, aggiungendo, dopo il primo periodo che « In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono gli incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in maniera ricompresa fra il 20 e l’80 per cento in ragione dell’entità della violazione » (tale misura è stata poi ridotta all’intervallo, attualmente vigente, tra il 10 e il 50 per cento, dall’art. 13- bis del decreto-legge 3 settembre 2019, n. 101 convertito, con modificazioni, in legge 2 novembre 2019, n. 128).

Sul piano fattuale, nel caso di specie il procedimento di verifica è stato avviato con comunicazione del 5 giugno 2017 ed è stato concluso il 29 marzo 2018 mediante l’adozione del provvedimento di decadenza.

Ciò posto, in virtù del principio generale “ tempus regit actum ” la novella è applicabile alla fattispecie de qua .

Ne discende che il Gestore non poteva legittimamente procedere direttamente con la declaratoria di decadenza dagli incentivi, bensì avrebbe dovuto – necessariamente – disporre una decurtazione degli incentivi in misura compresa (nel 2018) fra il 20 e l’80 per cento in base all’entità della violazione.

Tuttavia, il T.a.r. – dopo aver preso atto della novella e della sua applicabilità al caso di specie, nonché specificata congruamente la non necessità dell’emanazione del decreto ministeriale attuativo di cui all’art. 42, comma 5, lettera c- bis ) – ha affermato che, sebbene il provvedimento non dia conto delle valutazioni circa l’applicazione della decurtazione, esso non deve essere annullato « atteso che la ricorrente non ha dedotto in tal senso alcun suo vizio motivazionale essendosi limitata ad invocare, come già detto, l’automatica operatività della deroga che (…) va, invece, esclusa ».

In proposito si osserva che, l’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 prevede un unico requisito per l’attivazione della deroga, ovverosia che l’impianto al momento dell’accertamento della violazione percepisca incentivi, il che è pacificamente accaduto nella vicenda in esame.

A fronte di tale circostanza, il Gestore, a differenza di quanto sostenuto dalla sua difesa nella memoria difensiva, non ha alcun ulteriore margine di discrezionalità nel decidere se disporre la decurtazione o la decadenza, dovendo necessariamente procedere nel primo senso, esercitando poi una discrezionalità tecnica sul quantum . Né, diversamente dalla tesi del Gestore, il comma 3 prevede un’apposita istanza dell’interessato per ottenere la decurtazione. Il legislatore, invero, con il citato comma 3, ha statuito chiaramente che per gli « impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione », senza riferimenti a valutazioni ulteriori o a domande di parte e peraltro in espressa deroga al periodo precedente che fa riferimento ai presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, considerato inoltre che la già menzionata lettera c- bis ) del comma 5 dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 è con evidenza riferita alla specificazione in via regolamentare di parametri inerenti la concretizzazione dell’intervallo percentuale indicato dal comma 3 e non all’ an della decurtazione, essendo questa stabilita in modo incondizionato e automatico dalla disposizione di rango legislativo.

Al riguardo va precisato altresì che, ferma l’autonomia dei singoli giudizi, i due precedenti giurisprudenziali di questa sezione citati dal Gestore sono relativi a fattispecie non sovrapponibili a quella oggetto di causa. In particolare: a) la sentenza n. 5614 del 27 giugno 2025, infatti, non fa testualmente riferimento alla dedotta (a pagina 24 della memoria di parte appellata) « attività valutativa del Gestore, da condursi nell’ambito dei parametri legislativi e regolamentari vigenti », evidenziando, invece, che la questione della decurtazione « è estranea al caso che occupa, non venendo in rilievo la dichiarata decadenza dagli incentivi, bensì un minus, ossia la reiezione di una singola RVC », per poi affermare con un obiter dictum che « il potere di applicare la decurtazione in luogo della decadenza non sia comunque previsto in maniera automatica, bensì a seguito di una valutazione ampiamente discrezionale del GSE sulla base della rilevanza delle violazioni od omissioni poste in essere dagli operatori », ribadendo contestualmente che « In ogni caso, l’istituto della decurtazione, come visto in precedenza, non sarebbe stato applicabile nella fattispecie oggetto di giudizio in cui è avvenuta la reiezione di una singola RVC »; b) la sentenza n. 6 febbraio 2025, n. 945 (come dedotto alle pagine 24 e 25 della memoria di parte appellata) fa sì riferimento al principio di autoresponsabilità a fronte della non veridicità della dichiarazioni, ma in un caso concreto in cui una decurtazione era stata riconosciuta, precisando, invero, che « lo stesso G.S.E. (…) ha indicato in calce al provvedimento decadenziale la possibilità per la società di presentare un’istanza finalizzata ad ottenere l’ambìto beneficio, sia pure nella misura ridotta del 10%, come poi in effetti si è verificato ».

Tanto premesso, il Gestore, in violazione del su citato comma 3 dell’art. 42, ha disposto illegittimamente la decadenza dagli incentivi in luogo della decurtazione (peraltro senza alcuna motivazione sul punto), cosicché l’interessata non poteva concretamente dedurre alcun vizio motivazionale in relazione ad una valutazione che il Gestore non ha volto in ordine all’applicabilità della deroga, fermo restando che la decurtazione rappresentava un esito dell’azione amministrativa vincolato nell’ an , stante l’obiettiva e incontestata sussistenza dell’unico requisito previsto dal comma 3, con la conseguenza che l’illegittimità della decadenza non è legata a un vizio procedimentale o di motivazione, bensì alla diretta violazione di un’univoca disposizione di legge.

In definitiva, il Gestore ha illegittimamente disposto la decadenza anziché la decurtazione degli incentivi, che, invece, avrebbe dovuto essere necessariamente effettuata, con margini discrezionalità tecnica soltanto nella sua quantificazione percentuale.

Ne consegue l’illegittimità del provvedimento di decadenza e l’illegittimità derivata del consequenziale provvedimento di recupero delle somme in precedenza erogate all’interessata.

16.2. L’accoglimento del secondo motivo comporta l’annullamento del provvedimento di decadenza dal meccanismo incentivante e del provvedimento di recupero degli incentivi già percepiti. Gli altri atti impugnati non vanno annullati, trattandosi di un atto prodromico endoprocedimentale (prot n. GSE/P2017003565 del 4 ottobre 2017) e di disposizioni del d.m. del 31 gennaio 2014 in tema di controlli e sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del Gestore dei servizi energetici, la cui valutazione è assorbita dalla fondatezza del secondo motivo d’impugnazione.

17. In conclusione l’appello deve essere accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento dei provvedimenti del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20180027578 del 29 marzo 2018 e prot. n. GSE/20180028563 del 5 aprile 2018, ferme restando le ulteriori ed eventuali valutazioni del Gestore in relazione a poteri di controllo e sanzione ancora esercitabili.

18. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6836 del 2024, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e conseguentemente annulla i provvedimenti del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20180027578 del 29 marzo 2018 e prot. n. GSE/20180028563 del 5 aprile 2018.

Compensa tra le parti delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

UL AS DE, Presidente

NC RI, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC RI	UL AS DE

IL SEGRETARIO