Pubblicato il 25/03/2026

N. 02488/2026REG.PROV.COLL.

N. 01629/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1629 del 2025, proposto da
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avvocato Pierpaolo Cacciotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 20786/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. MA PI e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso iscritto al n. 13171/2023 R.R. il Signor -OMISSIS-, già Assistente Capo della Polizia Penitenziaria, in aspettativa per infermità dal 14 gennaio 2021 e dichiarato « non idoneo permanentemente al servizio d’Istituto in modo assoluto » l’8 luglio 2022, impugnava dinanzi al Tar per il Lazio il decreto n. 828 del 12 maggio 2023 con il quale l’amministrazione respingeva l’istanza di monetizzazione del congedo ordinario non fruito negli anni 2018, 2019 e 2020.

Il Tar, con sentenza n. 20786 del 21 novembre 2024, accoglieva in parte il ricorso (limitatamente « ai giorni di congedo relativi agli anni 2018 e 2019 ») sul rilievo della non imputabilità della mancata fruizione al richiedente che avanzava le relative richieste con istanze del 19 settembre 2019 e il 13 aprile 2020.

Il Ministero della Giustizia impugnava la sentenza del Tar con appello depositato il 25 febbraio 2025 sostenendo, in estrema sintesi, che il diniego opposto alla richiesta del dipendente fosse coerente con il contesto normativo di riferimento e con i principi affermati in materia dalla giurisprudenza, recepiti nelle proprie disposizioni interne.

L’appellato, costituito formalmente in giudizio il 6 marzo 2025, sviluppava le proprie difese con memoria depositata il 27 gennaio 2026 confutando le avverse censure e chiedendo la reiezione dell’appello.

Il Ministero replicava alle avverse difese con deposito dell’11 febbraio 2026.

All’esito della pubblica udienza del 5 marzo 2026 la causa veniva decisa.

Premette il Collegio che è controversa la spettanza della monetizzazione del congedo ordinario non fruito negli anni 2018 e 2019, in relazione ai quali il Tar riconosceva il diritto alla relativa corresponsione mentre il diniego deve ritenersi cristallizzato relativamente all’anno 2020 non essendo, le relative statuizioni, oggetto di contestazione con appello incidentale.

Quanto al merito della controversia, come in parte anticipato, l’amministrazione respingeva l’istanza rilevando che, ai sensi delle disposizioni interne dettate con circolare dipartimentale GDAP 0357885.U del 30 settembre 2021, il diritto alla retribuzione del congedo ordinario non fruito spetti alla sola condizione che « la mancata fruizione non sia oggettivamente ascrivibile alle determinazioni del dipendente ».

Nel caso di specie ricorrerebbe la fattispecie ostativa da ultimo richiamata non avendo l’interessato avanzato tempestivamente una richiesta di fruizione del congedo ordinario respinta dall’amministrazione, venendo in tal modo meno il presupposto dell’invocata monetizzazione.

Con specifico riferimento all’istanza del 19 settembre 2019 (riferita all’anno 2018) l’amministrazione espone che sarebbe stata presentata tardivamente posto che la normativa di settore prevede che i congedi non fruiti debbano essere recuperati entro il primo semestre dell’anno successivo se la mancata fruizione è dipesa da esigenze di servizio ed entro il primo quadrimestre in caso di differimento per motivate esigenze personali.

Di tali istanze e dei relativi dinieghi l’interessato non avrebbe fornito prova.

La decisione del Tar è quindi censurata nella parte in cui afferma:

- che « nel caso di specie si rileva che la mancata fruizione del congedo ordinario per gli anni 2018 e 2019 è da imputarsi all’Amministrazione resistente atteso che, a seguito delle due istanze presentate dal lavoratore (nell’anno 2019 e 2020), la stessa si è espressa negativamente nel primo caso e ha condizionato nel secondo caso l’accoglimento della presentata richiesta ad esigenze di servizio »;

- che « per le ragioni che precedono, limitatamente ai giorni di congedo relativi agli anni 2018 e 2019 (oggetto delle istanze presentate il 19 settembre 2019 e il 13 aprile 2020) il ricorso merita accoglimento. In questi limiti, infatti, si ritiene che le domande di congedo fossero tempestive e che la mancata fruizione dei giorni di congedo domandati non sia imputabile a causa dipendente dal lavoratore ».

L’appello è infondato nei seguenti termini.

Ai fini di un corretto inquadramento della presente fattispecie deve procedersi ad un sintetico richiamo al contesto normativo di riferimento prendendo le mosse all’art. 36, comma 3, della Costituzione (« il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi ») che configura la fruizione delle ferie del lavoratore in termini di diritto irrinunciabile.

In coerenza con il richiamato principio, il d.P.R. n. 395/1995 (recante « Recepimento dell’accordo sindacale del 20 luglio 1995 riguardante il personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile ») dispone all’art. 14 che « il personale di cui all’art. 1, comma 1 [fra gli altri, gli appartenenti al Corpo della Polizia Penitenziaria, ndr] ha diritto, in ogni anno di servizio, ad un periodo di congedo ordinario retribuito » (comma 1) e che « il congedo ordinario è un diritto irrinunciabile e non è monetizzabile » (comma 7).

La norma prevede altresì che « nel caso di indifferibili esigenze di servizio che non abbiano reso possibile la fruizione del congedo ordinario nel corso dell’anno, il congedo ordinario dovrà essere fruito entro il primo semestre dell’anno successivo » (comma 9) e che « compatibilmente con le esigenze di servizio, in caso di motivate esigenze di carattere personale, il dipendente dovrà fruire del congedo residuo al 31 dicembre entro il mese di aprile dell’anno successivo a quello di spettanza ».

L’art. 18 rubricato « Congedo ordinario » del d.P.R. n. 254/1999 (recante « Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999 »), prevede ipotesi di monetizzazione del congedo ordinario ulteriori rispetto a quelle già menzionate nell’art. 14 del d.P.R. 395/1995 riconoscendo il diritto anche « quando lo stesso non sia stato fruito per decesso, per cessazione dal servizio per infermità o per dispensa dal servizio del dipendente disposta dopo il collocamento in aspettativa per infermità ».

Ai sensi dell’art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 170/2007 (recante « Recepimento dell’accordo sindacale e del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare (quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007) ») « qualora indifferibili esigenze di servizio non abbiano reso possibile la completa fruizione del congedo ordinario nel corso dell’anno, la parte residua deve essere fruita entro l’anno successivo. Compatibilmente con le esigenze di servizio, in caso di motivate esigenze di carattere personale, il dipendente deve fruire del congedo residuo entro l’anno successivo a quello di spettanza ».

Ai sensi dell’art. 59, comma 1, del d.P.R. n. 782/1985 « il responsabile di ogni ufficio, reparto o istituto della Polizia di Stato, sulla base delle domande degli interessati, deve programmare i turni di fruizione delle ferie in modo da contemperare le esigenze del servizio con quelle del personale, avendo cura che il numero dei congedi ordinari non superi, di massima, 1/4 della forza effettiva di ciascun ruolo ».

Da ultimo il D.L. n. 95/2012 recante « Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica … » dispone al comma 8 dell’art. 5, rubricato « Riduzione di spese delle pubbliche amministrazioni », che « le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione » non danno luogo « in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età ».

La norma da ultimo richiamata, sottoposta al vaglio di costituzionalità, è stata ritenuta legittima dalla Corte rilevando come la questione fosse stata sollevata sull’errato « presupposto interpretativo che il divieto di corrispondere trattamenti economici sostitutivi delle ferie non godute si applichi anche quando il lavoratore non abbia potuto godere delle ferie per malattia o per altra causa non imputabile » mentre, avuto riguardo alla ratio che ispira l’intervento riformatore e al dato letterale della disposizione « non è senza significato che il legislatore correli il divieto di corrispondere trattamenti sostitutivi a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro è riconducibile a una scelta o a un comportamento del lavoratore (dimissioni, risoluzione) o ad eventi (mobilità, pensionamento, raggiungimento dei limiti di età), che comunque consentano di pianificare per tempo la fruizione delle ferie e di attuare il necessario contemperamento delle scelte organizzative del datore di lavoro con le preferenze manifestate dal lavoratore in merito al periodo di godimento delle ferie » (C. Cost. 6 maggio 2016, n. 95).

Sul punto la giurisprudenza è da tempo univoca nell’affermare che « l’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95 del 2012, come integrato dall’art. 1, comma 55, della legge n. 228 del 2012 - deve essere interpretato in senso conforme all’art. 7, par. 2, della direttiva 2003/88/CE che, secondo quanto precisato dalla Corte di Giustizia UE, Grande Sezione (con sentenze del 6 novembre 2018 in cause riunite C-569/16 e C-570/16, e in cause C-619/16 e C-684/16), non consente la perdita automatica del diritto alle ferie retribuite e dell’indennità sostitutiva, senza la previa verifica che il lavoratore, mediante una informazione adeguata, sia stato posto dal datore di lavoro in condizione di esercitare effettivamente il proprio diritto alle ferie prima della cessazione del rapporto di lavoro (Cass., Sez. L, n. 14268 del 5 maggio 2022) » (Cass. civ., Sez. lav., 7 maggio 2025, n. 11968).

In termini ancor più incisivi è stato altresì affermato che un’interpretazione del diritto interno conforme al diritto dell’Unione europea imponga il rispetto del principio per il quale « la perdita del diritto alle ferie ed alla corrispondente indennità sostitutiva alla cessazione del rapporto di lavoro può verificarsi soltanto nel caso in cui il datore di lavoro offra la prova di avere invitato il lavoratore a godere delle ferie, se necessario (ossia in considerazione della struttura aziendale, anche) formalmente, e ciò in esercizio dei propri doveri di vigilanza ed indirizzo sul punto; di averlo nel contempo avvisato - in modo accurato ed in tempo utile a garantire che le ferie siano ancora idonee ad assicurare il riposo ed il relax cui esse sono volte a contribuire - del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato » (Cass. civ., Sez. lav., 15 dicembre 2025, n. 32689).

Le richiamate pronunzie recepiscono l’orientamento precedentemente espresso dalla Corte di Giustizia che statuendo in ordine alla portata dell’art. 7 della direttiva n. 88/2003/CE (ove dispone « gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno 4 settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali » prevedendo che « il periodo minimo di ferie annuali retribuite non può essere sostituito da un'indennità finanziaria, salvo in caso di fine del rapporto di lavoro ») ha avuto modo di affermare come il principio per il quale « il datore di lavoro è segnatamente tenuto, in considerazione del carattere imperativo del diritto alle ferie annuali retribuite e al fine di assicurare l'effetto utile dell’articolo 7 della direttiva 2003/88, ad assicurarsi concretamente e in piena trasparenza che il lavoratore sia effettivamente in condizione di fruire delle ferie annuali retribuite, invitandolo, se necessario formalmente, a farlo, e nel contempo informandolo, in modo accurato e in tempo utile a garantire che tali ferie siano ancora idonee ad apportare all'interessato il riposo e la distensione cui esse sono volte a contribuire, del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato, o non potranno più essere sostituite da un'indennità finanziaria. L'onere della prova incombe al datore di lavoro (v. in tal senso, sentenza del 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punti 45 e 46) » (C.G.U.E. Sez. I, 18 gennaio 2024, n. 218, para. 49).

Nel caso di specie non è documentata dall’appellante la prescritta diligente condotta del datore di lavoro sul quale grava l’onere di verificare la tempestiva fruizione delle ferie da parte del dipendente ponendolo in condizione « mediante una informazione adeguata » di esercitare il proprio diritto.

Tale omissione si pone in insanabile contrasto con i suesposti principi e priva di rilievo la contestata tardività delle istanze presentate all’appellato.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto confermando l’esito di primo grado ancorché con motivazione in parte differente.

L’assenza di un univoco e consolidato contesto giurisprudenziale in merito alle questioni oggetto del giudizio, se non in tempi relativamente recenti, consente di procedere alla compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposto all’attenzione del Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO MB, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

MA PI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA PI	IO MB

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.