Pubblicato il 22/12/2025

N. 10194/2025REG.PROV.COLL.

N. 02779/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2779 del 2023, proposto da ON GL, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Scipione e Luca Scipione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Formia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dario La Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 846/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Formia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il consigliere AO OT e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il provvedimento prot. n. 66/17 dell’11 maggio 2017, con il quale il Comune di Formia ha respinto un’istanza di permesso di costruire presentata dal signor GL ON in data 6 marzo 2017 per la realizzazione di un intervento edilizio, ai sensi dell’art. 3 della l.r. del Lazio n. 21/2009.

L’amministrazione comunale ha posto alla base del provvedimento di rigetto una duplice motivazione:

a) il signor GL aveva già usufruito del recupero a fini abitativi del sottotetto, ai sensi della l.r. n. 13/2009 per effetto della DIA prot. n. 7966 del 29 marzo 2016; non poteva dunque usufruire delle previsioni di ampliamento, di cui all’art. 3 della l.r. n. 21/2009, in quanto il comma 8 del medesimo articolo dispone: “ gli ampliamenti non si sommano con gli ampliamenti eventualmente consentiti dalla presente legge nonché da altre norme vigenti o dagli strumenti urbanistici comunali sui medesimi edifici ”;

b) il fabbricato ricade nella fascia di rispetto della sorgente “CC”, per la quale le n.t.a. del P.R.G., adottate con deliberazione di C.C. n. 60 del 9 giugno 2000 e approvate con deliberazione di Giunta regionale n. 991 del 29 ottobre 2004, non prevedono nella fascia di rispetto la possibilità di ampliamento degli edifici esistenti.

2. Con sentenza n. 846/2022 il T.a.r. Lazio, sezione staccata di Latina, ha respinto il ricorso proposto dal signor GL per l’annullamento del predetto provvedimento, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

In particolare, il giudice di primo grado non ha ritenuto rilevante la circostanza che il sig. GL avesse già usufruito del recupero del sottotetto, in quanto “ …l’art. 7 comma 3 della L.R n. 13/09 prevede che “Il recupero del sottotetto a fini abitativi e turistico-ricettivi, come disciplinato dalla presente legge, è consentito anche in deroga agli strumenti urbanistici comunali, adottati o vigenti, e ai regolamenti edilizi vigenti”. Pertanto, va detto, che non sempre la possibilità offerta dalla succitata normativa deve essere qualificata come premiale, ma solo nel caso in cui questa si ponga in deroga agli strumenti urbanistici. Sul punto però il Comune non ha offerto adeguata motivazione ”.

Il giudice di primo grado ha ritenuto invece che il diniego di rilascio del permesso di costruire fosse giustificato con riguardo alla seconda motivazione, in quanto l’intervento edilizio ricade nella fascia di rispetto della sorgente “CC”, considerando giuridicamente irrilevante che l’intervento edilizio proposto consistesse nella realizzazione di un corpo di fabbrica separato da quello già esistente.

3. Con ricorso in appello, il signor GL, dopo aver integralmente riprodotto le censure formulate nel primo grado di giudizio, ha contestato la sentenza impugnata con un unico articolato motivo.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Formia per resistere al proposto gravame.

5. Con ordinanza collegiale n. 1463/2025, questa Sezione ha ordinato al Comune di Formia di produrre in giudizio una relazione di documentati chiarimenti sugli elementi di seguito indicati:

“ - sull'esatto collocamento dell'opera per cui è causa all'interno della zona di rispetto della Sorgente Marzocco;

- sulle caratteristiche dell'intervento e, precisamente, se esso consista in un ampliamento di un edificio esistente o in un corpo di fabbrica separato, all'uopo ordinando la produzione di apposite planimetrie illustrative;

- ove si tratti di un corpo di fabbrica separato dall'edificio esistente, se risultino rispettati gli indici di volumetria relativi alla "edilizia residenziale" ex art. 2, co. 2, lett. b), DGR n. 991 del 29 ottobre 2004 ”.

6. In data 24 aprile 2025, il Comune di Formia ha depositato una relazione nella quale viene rappresentato quanto segue:

“ 1) L’opera proposta, nonché tutto il lotto di intervento, si colloca all’interno del perimetro della Zona di rispetto della sorgente CC, approvata con DGR Lazio n. 991 del 2004, come definito nella planimetria allegata alla DGR Lazio n.3368 del 1994. Nell’Allegato A si individua l’area di intervento di progetto all’interno del perimetro della Zona di rispetto della sorgente CC.

2) Il progetto presentato consta di un ampliamento volumetrico, calcolato sulla consistenza di un fabbricato esistente, individuato in un corpo di fabbrica separato dal fabbricato esistente. Si include alla presente Allegato B1- Ante operam, nel quale si individua nel lotto di pertinenza un unico fabbricato rappresentativo del fabbricato esistente, sulla cui consistenza è stata calcolata la premialità volumetrica (ampliamento). Si include alla presente Allegato B2- Post operam, nel quale si individua nel lotto di pertinenza il fabbricato esistente, come individuato nell’Allegato B1 e il nuovo fabbricato di progetto (ampliamento) nella parte sud-ovest del lotto. Si specifica che gli allegati B1 e B2 sono stati estrapolati, tramite scansione, dall’elaborato grafico allegato alla richiesta di permesso di costruire prot.n.11031 del 07/03/2017 ovvero del rigetto del permesso di costruire n.66/2017 del 11/05/2017, trattandosi di un unico elaborato grafico.

3) trattasi di un corpo di fabbrica separato dall’edificio esistente. Si sottolinea che non si comprende il riferimento “agli indici volumetrici ex art. 2 co.2. lett. b) DGR 991 del 29/10/2004”, poiché da quanto emerge dall’esame d’ufficio, gli indici legati all’edificazione, sono specificati al solo comma 3 dell’art. 2 sopra richiamato; si procederà comunque all’approfondimento dei commi richiamati al fine di una più chiara analisi… ”.

7. In data 17 luglio 2025, l’appellante ha depositato delle note critiche (a firma dell’ing. Enrico Franco Sabellico) alla relazione istruttoria del Comune di Formia; il perito di parte, pur riconoscendo che l’area interessata rientra nella zona di rispetto della sorgente CC, evidenzia che l’intervento progettuale prevede la realizzazione di un corpo di fabbrica del tutto indipendente dal fabbricato esistente, per cui non rappresenta un ampliamento fisico dello stesso, ma una pertinenza la cui volumetria è stata, come per legge, desunta percentualmente dalla costruzione madre.

Evidenzia inoltre che il nuovo corpo di fabbrica non ricade nella sottozona agricola E1, ma nella sottozona edificabile B3 del vigente P.R.G. del Comune di Formia con i relativi parametri urbanistici da rispettare e tali indici volumetrici sono ampiamente rispettati dalla costruzione in progetto, che ha come riferimento l’art. 2, comma 2, lettera “b”, della d.G.R. n. 991 del 29 ottobre 2004 e non già il comma 3 che disciplina la zona di rispetto limitatamente alla sottozona “a destinazione agricola”.

8. Nella memoria depositata in data 29 settembre 2025, il Comune di Formia evidenzia che l’appellante avrebbe allegato nuove o mutate argomentazioni rispetto a quelle poste alla base dei motivi formulati con il ricorso introduttivo ed esaminati dal giudice di primo grado, con la conseguenza che le relative deduzioni sarebbero inammissibili, ai sensi dell’art. 104 c.p.a.; ha chiesto comunque il rigetto del gravame.

9. All’udienza pubblica del 30 ottobre 2025, nel corso della quale il difensore dell’appellante ha chiesto una rinnovazione della istruttoria o l’espletamento di verificazione tecnica, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. In relazione alla istanza istruttoria formulata dal difensore della parte appellante alla odierna udienza pubblica, il Collegio ritiene che non sia necessario procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori, essendo la causa matura per la decisione.

11. In via preliminare, il Collegio tiene a precisare, altresì, che non saranno esaminati i motivi del ricorso di primo grado riproposti pedissequamente dall’appellante nell’atto di appello, ma solo le censure formulate nei confronti della sentenza impugnata nella parte in diritto dell’atto di appello (pagg. 12 e ss. del ricorso in appello).

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, ai sensi dell’art. 101 comma 1 c.p.a. il ricorso in appello deve contenere specifiche censure nei confronti dei capi della sentenza gravata, non potendo risolversi nella mera riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado disattesi dal giudice di primo grado, pena l’inammissibilità dell'appello; pertanto, l’appello deve sempre contenere, accanto alla parte volitiva, anche una parte critica, a confutazione della sentenza di primo grado, non trattandosi di un novum iudicium , ma di una revisio prioris istantiae ; a tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza appellata, in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 01 luglio 2024, n. 5778; 19 aprile 2021, n. 3159; Sez. VI, 8 aprile 2021, n. 2843; Sez. IV, 18 febbraio 2020, n. 1228; in senso conforme, recentemente, Sez. IV, 21 luglio 2025 n. 6410).

12. Con un unico articolato motivo di gravame, l’appellante deduce error in iudicando : violazione e falsa applicazione, anche sotto il profilo dell’inapplicabilità, della delibera di C.C. n. 60 del 9 giugno 2000, modificata in sede di approvazione con d.G.R. n. 991 del 29 ottobre 2004; eccesso di potere sotto diversi profili (erroneità dei presupposti; difetto di istruttoria); violazione dell’art. 94 del d.lgs. n. 152/2006.

L’appellante evidenzia che il giudice di primo grado, aderendo alla tesi del Comune di Formia, ha ritenuto che l’intervento edilizio proposto, ricadente nella fascia di rispetto della sorgente CC, non potesse essere autorizzato in quanto le NTA del PRG, approvate con deliberazione di C.C. n. 60 del 9 giugno 2000 e con la deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 991 del 29 ottobre 2004, non prevedono nella predetta fascia di rispetto la possibilità di ampliamento degli edifici esistenti.

L’assunto sarebbe erroneo.

L’appellante premette che il terreno su cui è prevista la realizzazione della pertinenza residenziale, oggetto della richiesta di permesso di costruire, ricade nella sottozona residenziale di completamento B3 del vigente P.R.G. del Comune di Formia.

Sostiene che, nel caso di specie, non verrebbe in rilievo un intervento di ampliamento, bensì la realizzazione di un corpo di fabbrica separato, accessorio e pertinenziale alla costruzione principale, intervento (a suo dire) consentito anche nella fascia di rispetto della sorgente CC.

L’intervento edilizio proposto, consistente nella realizzazione di un corpo di fabbrica separato, accessorio e pertinenziale, sarebbe conforme a quanto previsto dal comma 3, lett. a), della l.r. n. 21/2009, che consente di realizzare la costruzione di un corpo edilizio separato di carattere accessorio e pertinenziale.

Ritiene quindi l’appellante che l’opera edilizia oggetto della domanda fosse realizzabile ai sensi dell’art. 2, secondo comma, delle NTA del PRG.

Inoltre, il giudice di primo grado non avrebbe considerato che nel caso di specie non era applicabile la delibera di C.C. n. 60 del 9 giugno 2000, di adozione di variante al P.R.G. relativa all’area di rispetto della sorgente CC, né la delibera della G.R. del Lazio n. 991 del 9 ottobre 2004 (di approvazione della variante), in quanto le norme (d.P.R. 236 del 24/5/1988 e d.lgs. n. 152 dell’11/5/1999) richiamate nelle predette deliberazioni sono state abrogate dall’art. 175 d.lgs. n. 152/2006.

Evidenzia che l’art. 94 del decreto legislativo n. 152/2006 elenca le attività vietate nelle zone di rispetto delle risorse idriche, tra le quali non sono inclusi gli ampliamenti degli edifici esistenti e (a suo dire) sono consentiti gli interventi di edilizia residenziale.

13. Il motivo è infondato.

13.1. In primo luogo, le deduzioni dell’appellante si rivelano contraddittorie e non coerenti con la documentazione in atti.

Nella istanza di rilascio del permesso di costruire il signor GL qualifica l’intervento edilizio proposto come “ realizzazione di pertinenza residenziale in ampliamento a costruzione di proprietà… ”; nella relazione tecnica allegata alla istanza di permesso di costruire, l’ing. Enrico Franco Sabellico qualifica l’intervento edilizio proposto come “ ampliamento di villino esistente in località Caravalle, mediante realizzazione di pertinenza residenziale… ”.

Nell’atto di appello, in contrasto con le risultanze documentali, l’appellante sostiene che l’intervento edilizio proposto non è qualificabile come ampliamento, ma come nuova costruzione, asseritamente ammissibile nella zona di rispetto della sorgente CC.

In realtà, il signor GL ha presentato una istanza per il rilascio di un permesso di costruire per la “ realizzazione di pertinenza residenziale in ampliamento a villino esistente in località Caravalle ”, ai sensi della legge regionale n. 10/2011, il cui art. 3 ha sostituito l’art. 3 della l.r. del Lazio n. 21/2009.

In particolare, l’art. 3 della l.r. del Lazio 11 agosto 2009 n. 21, rubricato “ Interventi di ampliamento degli edifici ”, al comma 3, lett. a), dispone quanto segue:

“ 3. Gli ampliamenti di cui al comma 1 sono consentiti anche con aumento del numero delle unità immobiliari:

a) in adiacenza, in aderenza rispetto al corpo di fabbrica, anche utilizzando parti esistenti dell’edificio; ove ciò non risulti possibile oppure comprometta l’armonia estetica del fabbricato esistente può essere autorizzata la costruzione di un corpo edilizio separato di carattere accessorio e pertinenziale;… ”.

Sulla base della predetta norma regionale, è del tutto irrilevante sotto il profilo giuridico che il nuovo intervento sia in aderenza ad un corpo di fabbrica preesistente o costituisca un corpo edilizio separato di carattere accessorio e pertinenziale (come nel caso di specie); l’intervento edilizio proposto rientra nella definizione giuridica di ampliamento fatta propria dal legislatore regionale, costituisce una forma alternativa di ampliamento, con la conseguenza che ricade nel divieto di ampliamenti previsto dalle norme tecniche di attuazione del P.R.G. del Comune di Formia per gli interventi edilizi nella fascia di rispetto della sorgente CC (anche il perito di parte appellante riconosce che l’intervento proposto ricade nella fascia di rispetto della predetta sorgente).

13.2. Non può essere condivisa la tesi dell’appellante secondo la quale nel caso di specie non sarebbero applicabili né la delibera di C.C. n. 60 del 9 giugno 2000, di adozione di variante delle NTA al P.R.G. in relazione all’area di rispetto della sorgente CC, né la delibera della G.R. del Lazio n. 991 del 9 ottobre 2004 (di approvazione della variante normativa), in quanto adottate sulla base di una normativa abrogata dal d.lgs. n. 152/2006.

La deliberazione del Consiglio comunale di Formia del 9 giugno 2000 n. 60 (“ Area di rispetto sorgente CC - Variante al PRG ”) è stata approvata sulla base del d.P.R. 24 maggio 1988 n. 236, che, all’art. 6 (“ Zona di rispetto ”), commi 1 e 2, detta una disciplina sostanzialmente coincidente con quella di cui all’art. 94, commi 4 e 5, d.lgs. n. 152/2006, rubricato “ Disciplina delle aree di salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al consumo umano ” (non viene individuato dall’appellante alcun contrasto tra la normativa sopravvenuta e la normativa precedentemente vigente).

Nella relazione tecnica allegata alla istanza di permesso di costruire (a firma dell’ing. Enrico Franco Sabellico) si dichiara quanto segue: “ …Il sito interessato dall’opera edilizia ricade nella fascia di rispetto della Sorgente CC dove, per gli insediamenti preesistenti, è consentita la realizzazione di edilizia residenziale e opere di urbanizzazione, art. 2, comma 2 lett. b, di cui alla deliberazione di C.C. n. 60 del 09.06.2000 approvata con D.G.R. Lazio n. 991 del 20.10.2004 e risulta vincolato ai sensi del R.D. n. 3267/23 (vincolo idrogeologico) mentre non ricade in zona vincolata ai sensi dell’art. 19 del PAI (Progetto ASSETTOP Idrogeologico) ” (fascicolo di primo grado, all. 10, depositato unitamente al ricorso introduttivo del giudizio in data 20 luglio 2017).

Il tecnico di parte appellante riconosce dunque l’applicazione della disciplina urbanistica di cui alle norme tecniche di attuazione del PRG del Comune di Formia relative alla zona di rispetto della sorgente CC, ma omette di precisare che, in base a quanto previsto dalla deliberazione consiliare del Comune di Formia n. 60 del 9 giugno 2000, approvata con deliberazione della G.R. del Lazio n. 991 del 9 ottobre 2004, nella zona di rispetto “ non è consentito l’ampliamento degli edifici esistenti, ad eccezione degli annessi agricoli utilizzati esclusivamente a deposito ”; l’intervento edilizio proposto dall’appellante non è compatibile con questa prescrizione, atteso che si tratta di “ ampliamento di villino esistente in località Chiaravalle mediante realizzazione di pertinenza residenziale in forza della L.R. n. 10/11 del 13.08.2011 ” (premessa della relazione tecnica allegata alla istanza di permesso di costruire) ricadente nella zona di rispetto della sorgente CC.

13.4. Infine, non trova riscontro nel dato normativo la tesi dell’appellante secondo cui l’art. 94 d.lgs. n. 152/2006 consentirebbe la realizzazione diretta di opere di edilizia residenziale nella zona di rispetto delle risorse idriche.

L’art. 94, comma 5, secondo periodo, d.lgs. n. 152/2006 dispone quanto segue:

“ 5.  …Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della parte terza del presente decreto le regioni e le province autonome disciplinano, all'interno delle zone di rispetto, le seguenti strutture o attività:

a)  fognature;

b)  edilizia residenziale e relative opere di urbanizzazione;

c)  opere viarie, ferroviarie e in genere infrastrutture di servizio;

d)  pratiche agronomiche e contenuti dei piani di utilizzazione di cui alla lettera c) del comma 4 ”.

La realizzazione di opere di edilizia residenziale nella zona di rispetto delle risorse idriche è subordinata quindi alla previa adozione di una specifica disciplina da parte delle Regioni e delle Province autonome.

14. In conclusione, per le considerazioni che precedono, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

15. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Formia, sono poste a carico dell’appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Formia delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NZ RI, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

AO OT, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO OT	NZ RI

IL SEGRETARIO