Pubblicato il 01/12/2025

N. 09444/2025REG.PROV.COLL.

N. 04193/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4193 del 2025, proposto da
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

LV AR, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4976/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. MA IN;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure l’originaria ricorrente, odierna appellata, ha chiesto:

- l'annullamento del provvedimento del Ministero dell'Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. n. 10196 del 12 marzo 2024 nonché del successivo provvedimento di esclusione dalle graduatorie GPS prot. n. 1935 del 30 aprile 2024 dell'Ufficio Scolastico provinciale di Grosseto;

- a mezzo del quale l'Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l'istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso di abilitazione su classe di concorso;

-nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso anche non conosciuto.

Il primo giudice ha accolto il ricorso nei limiti e nei termini di cui in motivazione.

In particolare, con l’atto introduttivo del giudizio la originaria ricorrente ha impugnato avanti il TAR il provvedimento con il quale è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

In via subordinata, ha chiesto il rinvio pregiudiziale per l’interpretazione del diritto europeo e in via istruttoria la nomina di un verificatore o di un consulente tecnico d’ufficio al fine di effettuare il confronto tra il percorso formativo svolto e il percorso italiano.

Il respingimento da parte dell’amministrazione odierna appellante è risultato basato sulla riscontrata assenza, nella documentazione allegata dalla ricorrente, del riconoscimento degli studi ottenuti in Romania e dell’apostille ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961, ovvero di altra forma di legalizzazione.

Ha argomentato il TAR, preliminarmente, che anche alla richiesta dell’apostille dovrebbero applicarsi i principi in tema di regolarizzazione istruttoria.

Non potrebbe logicamente ritenersi, secondo il primo giudice, che l’apostille sia un adempimento talmente essenziale da non essere nemmeno regolarizzabile.

Osterebbe infatti a tale conclusione la stessa prassi dell’amministrazione, che effettivamente ha domandato alla richiedente di integrare la propria istanza con il predetto adempimento.

Per il primo giudice, non appare comunque legittimo il procedimento istruttorio seguito dall’Amministrazione.

L’inadempimento dell’istante alla richiesta istruttoria non avrebbe potuto condurre ex se, secondo il giudice di prime cure, al rigetto dell’istanza.

Quanto alla dimostrazione del riconoscimento degli studi, il TAR ha osservato che si tratterebbe di un adempimento superfluo, in quanto già presupposto dalla successiva Adeverinta inviata al Ministero e non contestata.

In conclusione, il giudice di prime cure ha accolto i motivi di ricorso primo, secondo, terzo e quarto, con assorbimento dei motivi quinto e sesto, ed annullato i provvedimenti impugnati, accertando che la richiesta di apostille è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come declinati dagli artt. 50 e 51 della Direttiva.

In conseguenza, ha disposto che l’Amministrazione si pronunzi di nuovo sull’istanza della ricorrente, nel rispetto del contraddittorio procedimentale ed alla luce anche delle statuizioni della sentenza ed evidenziando comunque, entro un mese dalla pubblicazione o dalla notifica della stessa, ogni eventuale elemento ostativo all’accoglimento anche parziale o condizionato dell’istanza.

Non essendo giudice di ultima istanza e comunque avendo soddisfatto la domanda della ricorrente, il TAR ha ritenuto di non dare seguito al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE richiesto dalla ricorrente.

Avverso la sentenza impugnata in data 24 maggio 2025 è stato depositato ricorso in appello.

All’udienza pubblica del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

- Sulla erroneità della sentenza impugnata – Violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 49 del TFUE (in particolare punto 10 della sentenza impugnata)

Argomenta l’appellante, con il primo motivo, che nella sentenza impugnata il TAR affermerebbe che le posizioni degli istanti debbono essere valutate non solo alla luce delle disposizioni della direttiva 2005/36/CE, ma anche alla luce del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e specificamente degli artt. 45 e 49 relativi rispettivamente alla libera circolazione dei lavoratori e al libero stabilimento.

Secondo l’appellante, tale affermazione si fonderebbe su un’interpretazione errata sia del diritto dell’Unione europea applicabile che dell’interpretazione fornita in merito dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Infatti, nessuna norma del Trattato regolerebbe le procedure di riconoscimento delle qualifiche professionali.

Ciò comporterebbe, ad avviso dell’appellante, che l’unico strumento giuridico che consentirebbe il riconoscimento, in Italia, della medesima qualifica ottenuta in un altro Stato membro dell’Unione europea sia proprio la direttiva 2005/36/CE.

Con riferimento al caso di specie, sottolinea l’appellante che l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2005/36/CE sarebbe il riconoscimento di qualifiche professionali effettivamente ottenute in un altro Stato membro e che solo chi rientri nell’alveo dei destinatari della direttiva potrebbe accedere alla procedura di riconoscimento all’uopo istituita presso il Ministero dell’istruzione e del merito.

Al contrario, riconoscere una qualifica mai ottenuta in un altro Stato membro, come in tesi nel caso di specie, darebbe luogo ad un vantaggio indebito per gli istanti e a una palese discriminazione degli insegnanti abilitati in Italia.

- Sulla erroneità della sentenza impugnata - Sul valore dell’apostille (in particolare punti 11 e 12 della sentenza impugnata)

Con il secondo motivo, argomenta l’appellante, sulla questione della legittimità del respingimento a causa della mancanza dell’apostille nella documentazione presentata dalla ricorrente, che la sentenza impugnata apparirebbe palesemente errata.

La necessità di apposizione dell’apostille ovvero di altra forma di legalizzazione ai fini della valutazione positiva dell’istanza di riconoscimento emergerebbe chiaramente dalle conseguenze in cui sarebbe incorsa l’amministrazione ove avesse tenuto in considerazione documentazione non coerente con le prescrizioni di legge.

In altri termini, l'istituto dell’apostille, disciplinato dall'art. 5, secondo comma, della citata Convenzione dell'Aja, si sostanzia nell'attestazione ufficiale della qualifica legale del pubblico ufficiale firmatario dell'atto e l'autenticità della sua firma.

Conseguentemente, ad avviso dell’appellante, la mancanza dell’apostille unita al titolo, pur non integrando quella totale mancanza materiale dell’oggetto del riconoscimento che consentirebbe di ritenere quest’ultimo provvedimento viziato da nullità, integrerebbe certamente – sussistendone gli altri presupposti – un vizio di annullamento ex art. 21 octies della legge n. 241/1990, sub specie di eccesso di potere o più propriamente di violazione di legge.

Ne consegue che, secondo l’appellante, il diniego motivato sulla base della mancanza dell’apostille apparirebbe pienamente legittimo.

- Sulla erroneità della sentenza impugnata – Sulla differenza tra le normative nazionali e sul valore della laurea in Italia (in particolare punto 14 della sentenza impugnata)

Con il terzo motivo, deduce l’appellante che la sentenza, oltre ad essere viziata da una motivazione solo apparente, sarebbe comunque errata.

L’originaria ricorrente, laureata in Italia, avrebbe conseguito in Romania solo i Nivel I e II, senza aver svolto né superato il tirocinio presso le scuole né, tantomeno, l’esame nazionale in Italia.

La laurea, che non avrebbe valore abilitante ma costituirebbe titolo di accesso all’insegnamento, costituirebbe, piuttosto, titolo di accesso alle classi di concorso, in conformità a quanto previsto dal D.M. 259/2017, Tabella A.

Le diverse caratteristiche e impostazioni del percorso italiano e di quello romeno ai fini dell’abilitazione all’insegnamento non possono essere trascurate, sottolinea l’appellante, nel momento in cui l’Amministrazione è tenuta ad operare un “confronto tra le competenze”, evidentemente difficoltoso dal momento che sono stati conseguiti, in Romania, solamente i certificati Nivel I e II, cui corrispondono programmi formativi limitati esclusivamente alla componente psicopedagogica.

Per questa ragione, l’Amministrazione non potrebbe in alcun modo procedere a un confronto tra le competenze se non sulla base di un certificato emesso dall’omologa autorità competente romena che attesti se e in quale materia l’istante ha ottenuto, sulla base del percorso formativo intrapreso, il diritto di insegnare presso le scuole romene.

L’assenza di un simile certificato non consentirebbe all’Amministrazione di procedere al confronto dal momento che né nell’ambito del percorso romeno (alla luce dei titoli formativi trasmessi) né in Italia la ricorrente avrebbe acquisito le competenze specifiche relative alle materie che intenderebbe insegnare.

- Sulla erroneità della sentenza impugnata – Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE - Sulla differenza sostanziale tra “attestato di competenza” e “titolo di formazione” ai sensi della direttiva 2005/36/CE (sempre, in particolare, punto 14 della sentenza impugnata)

Con il quarto motivo, deduce l’appellante che la sentenza impugnata si basa su un’interpretazione errata dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, operando un improprio paragone tra due istituti, l’attestato di competenza e il titolo di formazione, che la direttiva non mette sullo stesso piano. Secondo l’interpretazione datane dal TAR, l’art. 13 garantirebbe il diritto degli istanti, seppur sprovvisti del certificato emesso dall’autorità competente dello Stato membro di origine e attestante la qualifica professionale ivi conseguita, di ottenere nello Stato membro di destinazione la qualifica professionale richiesta esibendo solamente il titolo di formazione conseguito, qualsiasi esso sia.

Una simile ricostruzione andrebbe ben oltre, secondo l’appellante, il dettato e la ratio della direttiva. Da una corretta lettura delle disposizioni in esame si evincerebbe invece che l’esibizione alternativa dell’attestato di competenza o del titolo di formazione non dipende da una scelta del richiedente bensì, come chiaramente indicato dall’art. 13, da quanto prescritto dalla normativa dello Stato d’origine.

Poiché l’odierna appellata avrebbe conseguito in Romania solamente la formazione psico-pedagogica, Nivel I e II, di per sé non abilitante in quello Stato, l’esibizione del solo titolo formativo, se non accompagnato da una certificazione dell’autorità competente che attesti la qualifica professionale ottenuta e il suo ambito di applicabilità (nel caso in esame, classe di concorso e età degli alunni), non varrebbe a fondare la domanda di riconoscimento in Italia ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE.

- Sulla erroneità della sentenza impugnata – Sull’istituto delle misure compensative (in particolare punto 13 della sentenza impugnata)

Con il quinto motivo, deduce l’appellante che, secondo quanto argomentato dal TAR, in assenza dell’apostille e, quindi, in presenza di un documento non avente valore legale in Italia, lo Stato ospitante avrebbe comunque la possibilità di ricorrere allo strumento delle misure compensative che appaiono modulabili in funzione della formazione conseguita.

Tuttavia, evidenzia l’appellante che la previsione di misure compensative presuppone l’accoglimento dell’istanza di riconoscimento.

Nel caso in esame, l’accoglimento non sarebbe stato possibile poiché l’Amministrazione non disponeva del certificato emesso dalla competente autorità romena che, come espressamente previsto dalla direttiva 2005/36/CE, rappresenta il presupposto giuridico che avrebbe legittimato la concessione dell’abilitazione all’insegnamento presso gli istituti scolastici italiani.

Tale attestato – comunemente identificato come Adeverință – costituisce, ai sensi dell’art. 13, par. 1 della Direttiva 2005/36/CE, il requisito giuridico imprescindibile per attivare la procedura di riconoscimento.

Senza la prova che il richiedente sia abilitato all’esercizio della professione nel proprio Stato membro di formazione, non potrebbe nemmeno configurarsi, evidenzia l’appellante, una valutazione comparativa, né tantomeno potrebbe ipotizzarsi il ricorso a misure compensative, le quali, per loro natura, presuppongono l'esistenza di una qualifica formalmente riconosciuta come tale nel Paese di provenienza,

In definitiva, senza l’attestazione formale del possesso della qualifica nel Paese d’origine, non potrebbe in alcun modo attivarsi la procedura prevista dalla direttiva 2005/36/CE.

L’assenza dell’Adeverință renderebbe quindi giuridicamente e logicamente inammissibile ogni valutazione comparativa e ogni eventuale misura integrativa, compromettendo in radice la legittimità del riconoscimento richiesto.

- Sulla erroneità della sentenza impugnata - Sulla mancata sospensione “impropria” del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia Europea causa C-340/24

Con l’ultimo motivo, sottolinea l’appellante che la pronuncia apparirebbe erronea anche nella parte in cui non ha ritenuto di sospendere la decisione nel merito in attesa che la Corte di Giustizia renda la sua decisione sulla causa C-340/24, oggetto del rinvio pregiudiziale, sussistendo una causa di sospensione impropria “in senso lato” del giudizio nelle more della decisione della Corte.

Benché il caso da cui origina il rinvio riguardi un ricorso avverso provvedimento di rigetto sul sostegno spagnolo, i quesiti pregiudiziali formulati dal Giudice amministrativo riguardano anche la compatibilità con il diritto europeo delle pronunce rese dal Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria: per questa ragione, la futura pronuncia della Corte di Giustizia sarà dirimente anche per i casi relativi alla materia, compresi quelli qui in esame.

L’appellante ritiene dunque che la sentenza impugnata sia erronea nella parte in cui non ha ritenuto di sospendere il giudizio in attesa della decisione della Corte UE.

Alla camera di consiglio del 24 giugno 2025 la causa è stata rinviata al merito.

L’appello è infondato.

Rileva il Collegio, preliminarmente, il rilievo assorbente del rigetto delle censure rivolte al capo della sentenza con cui è stata accertata l’illegittimità del procedimento originato dall’istanza di riconoscimento della qualifica professionale acquisita all’estero in allora presentata dalla ricorrente.

Sul punto, merita evidenziare che la domanda di riconoscimento è stata inoltrata dall’odierna appellata al Ministero odierno appellante in data 17 gennaio 2023.

Il Ministero ha comunicato in data 15 gennaio 2024 il preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, per poi concludere il procedimento con la determinazione conclusiva il 12 marzo successivo, nella quale si dà atto del riscontro solo parziale all’invito all’istante ad integrare la documentazione presentata, ed in particolare l’Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè, la “Adeverinta” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina da insegnare e della fascia di età degli alunni.

Sennonché, tra le produzioni di parte ricorrente nel giudizio di primo grado vi è l’ Adeverinta ministeriale rilasciata dalla competente autorità romena, datata 28 marzo 2024, e cioè proprio quel documento richiesto dal Ministero odierno appellante ad integrazione della documentazione presentata con l’istanza di riconoscimento: « l’Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè, la “Adeverinta” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che può insegnare e della fascia di età degli alunni a cui può insegnare ».

L’avvenuto rilascio dell’attestazione di qualificazione di competenza ministeriale è indice del fatto che siano stati nel caso di specie violati i principi di buona fede e correttezza enunciati in via generale dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 1, comma 2- bis ).

Infatti, il Ministero dell’Istruzione, a fronte della domanda di riconoscimento presentata in data 17 gennaio 2023, ha richiesto a parte ricorrente le integrazioni solo in data 15 gennaio 2024, superando largamente il termine di 30 giorni imposto dall’art. 16 del d.lgs n. 206/2007.

L’istante, ha comunque riscontrato la richiesta producendo i documenti in proprio possesso, chiedendo la dilazione dei termini di chiusura del procedimento in ragione di ritardi imputabili al Ministero dell’Educazione rumena.

In ogni caso tutti i documenti sono stati inoltrati alla competente autorità italiana ad eccezione del certificato di valore che è stato richiesto al Ministero rumeno.

In altri termini, a fronte della richiesta di integrazione, parte ricorrente ha riscontrato la richiesta chiedendo di sospendere i termini del procedimento amministrativo al fine di ottenere dall’Autorità rumena i documenti richiesti ed ha indicato il numero di protocollo della richiesta al Ministero rumeno.

Si palesa al riguardo, ad avviso del Collegio, una evidente irrazionalità del descritto operato, a fronte di un documento prospettato come essenziale e in presenza di termini procedimentali che per stessa ammissione contenuta nell’appello non sono perentori.

Merita peraltro evidenziare che nel frattempo, con provvedimento in data 6 agosto 2025, il Ministero ha riconosciuto il valore abilitante in Italia del titolo formativo dell’appellata per la classe di concorso A-18, sia pure con misure compensative, non subordinandolo all’esito del giudizio.

Il rigetto delle censure concernenti le illegittimità di ordine procedimentale esime dal valutare i presupposti per una sospensione del giudizio, per la pendenza della questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE richiamata nell’appello, il cui esito diventa irrilevante ai fini del presente giudizio.

Del pari l’esame delle ulteriori questioni di ordine sostanziale oggetto degli ulteriori motivi è superfluo, alla luce dell’obbligo enunciato dalla sentenza di primo grado di rivalutare l’istanza di riconoscimento sulla base dell’ Adeverinta ministeriale, che – come già detto – è stata successivamente rilasciata alla ricorrente di primo grado ma che non è stata esaminata in quanto l’amministrazione ha concluso rapidamente il procedimento, nonostante una sua lunga inerzia iniziale, senza dare tempo alla richiedente di integrare la documentazione (tempo che avrebbe consentito la produzione della poi rilasciata Adeverinta ministeriale).

In senso conforme, da ultimo, Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenze nn. 7939/2025 e 7950/2025.

Anche volendo seguire un ragionamento diverso e ritenere non assorbibili le censure proposte dal Ministero sulla necessità della Adeverinta , le stesse sarebbero comunque improcedibili in conseguenza dell’avvenuto rilascio di tale attestazione.

Per quanto riguarda infine l’ apostille , quest’ultimo ha specificato che essa non ha in realtà costituito effettiva ragione del diniego di riconoscimento ex adverso impugnato.

L’appello deve quindi essere respinto.

In assenza di costituzione in giudizio dell’appellato non vi è luogo a provvedere sulle spese di causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di rimo grado nei sensi di cui in parte motiva.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO EP, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

MA IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA IN	RO EP

IL SEGRETARIO