Pubblicato il 22/04/2025

N. 03483/2025REG.PROV.COLL.

N. 05927/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5927 del 2024, proposto da:
Ministero dell'istruzione e del merito, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

LI MA, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Basso e Gianluigi Giannuzzi Cardone, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza bis , n. 9384 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di LI MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, l’avvocato Salvatore Basso;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero dell’istruzione e del merito ha impugnato la sentenza n. 9384 del 13 maggio 2024 con cui il Tar Lazio, sezione terza bis , ha accolto il ricorso proposto da LI MA contro il provvedimento di esclusione dalla procedura straordinaria bandita con decreto direttoriale del Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione del Ministero dell’istruzione in data 23 aprile 2020 prot. n. 510 recante l’indizione di una procedura straordinaria, per titoli ed esami, per l’immissione in ruolo del personale docente della scuola secondaria di primo e secondo grado su posto comune e di sostegno.

L’appellata si è costituita nel presente grado di giudizio depositando memoria difensiva con la quale ha esposto le proprie tesi ed ha chiesto la reiezione dell’appello.

Con ordinanza n. 3357 del 4 settembre 2024 è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecutorietà della sentenza impugnata nelle more della decisione di merito.

In vista della trattazione l’appellata ha depositato memoria conclusiva.

All’udienza pubblica del 15 aprile 2025, sentito il difensore dell’appellata, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appellata ha partecipato alla selezione per cui è causa per la classe di concorso A026 ma ne è stata esclusa, con provvedimento del 21 giugno 2021 dell’Ufficio scolastico regionale del Lazio, in quanto la candidata, laureata in Fisica, è stata ritenuta priva del requisito delle tre annualità di servizio richiesto ai fini della partecipazione.

L’amministrazione ha infatti ritenuto non valutabile il periodo di insegnamento svolto dalla candidata come docente di Matematica presso la scuola statale “Manor High School” di Oadby, città del Regno Unito (all’epoca ancora Stato membro dell’Unione europea), dal 1 aprile 2014 al 24 agosto 2016, ai sensi del combinato disposto degli artt. 1, comma 1, lett. a) e 2, comma 2, lett. a) del bando di concorso, il quale aveva previsto quale requisito di partecipazione l’aver svolto tre anni di servizio prestato presso le scuole secondarie statali.

3. Il Tar Lazio, dinanzi al quale detto provvedimento è stato impugnato, ha accolto il ricorso richiamando la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 15 giugno 2023, in causa C-132/22, la quale afferma che: « L'articolo 45 TFUE e l'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale la quale prevede che solo i candidati che abbiano maturato una determinata esperienza professionale nelle istituzioni statali nazionali dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica possono essere ammessi a una procedura di iscrizione nelle graduatorie finalizzate all'assunzione di personale in tali istituti, mediante contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato, e che impedisce quindi di prendere in considerazione, ai fini dell'ammissione a tale procedura, l'esperienza professionale maturata in altri Stati membri» .

In forza di tale pronuncia il Tar ha ritenuto illegittima l’esclusione in quanto contraria al diritto dell’Unione, disapplicando la normativa primaria nazionale e gli atti amministrativi generali che ne siano diretta ed immediata espressione.

4. Il Ministero dell’istruzione e del merito, non condividendo la sentenza, ha affidato l’appello a due motivi con i quali, in sintesi, lamenta:

- che la sentenza sarebbe corredata da una motivazione solo apparente, dal momento che ha riportato il principio affermato dalla Corte di giustizia senza analizzare le circostanze di fatto sottoposte al suo esame e senza accertare che le stesse fossero in ipotesi esattamente sovrapponibili a quelle esaminate dalla Corte;

- che la sentenza non avrebbe tenuto conto della ratio sottesa al bando n. 510 del 23 aprile 2020, adottato sulla base del decreto legge 29 ottobre 2019 n. 126 (convertito con legge 20 dicembre 2019 n. 159), il quale ha come obiettivo primario il superamento del precariato storico che ha da sempre inciso negativamente nel settore della formazione scolastica, ponendo il Ministero in una situazione di potere vincolato nella previsione delle modalità di accesso al pubblico impiego nel caso in esame.

Sostiene che l’estensione della possibilità di partecipare a tale procedura ai soggetti che avessero maturato esperienze in altri Stati membri snaturerebbe la ratio dell'intervento normativo nazionale, inteso a favorire il superamento del precariato nell'ambito delle istituzioni statali italiane mediante la formazione di graduatorie di docenti che abbiano maturato la propria esperienza professionale in tali istituti statali nazionali.

5. L’appellata si è difesa in sintesi ricordando che le sentenze pregiudiziali interpretative della Corte di giustizia hanno la stessa efficacia vincolante delle disposizioni interpretate e spiegano i propri effetti anche rispetto a qualsiasi altro caso che debba essere deciso in applicazione della medesima disposizione di diritto.

Evidenzia che con ordinanza n. 6598 del 2021 la sezione sesta aveva accolto l’appello cautelare avverso l’ordinanza di rigetto adottata dal Tar Lazio.

Fa presente che l’allegato D del decreto 510 del 2020, punto C1, nell’indicare i titoli di servizio validi ai fini della procedura concorsuale in oggetto, riconosceva espressamente la validità del “servizio prestato nei percorsi di istruzione dei Paesi UE” stabilendo che esso “è valutato ove riconducibile alla specialità del posto o della classe di concorso” e lamenta che l’amministrazione non abbia svolto tale valutazione.

6. Preliminarmente va rilevato che la decisione della Corte di giustizia posta, quale unico argomento, a fondamento della decisione impugnata non riguarda né l'articolo 2 del decreto ministeriale n. 510 del 2019, rubricato "Requisiti di ammissione", né l'articolo 1, comma 5, del decreto legge n. 126 del 29 ottobre 2019, il quale “riserva” « l’accesso alla procedura straordinaria per cui è causa ai soggetti, anche di ruolo, che, congiuntamente:

a) tra l'anno scolastico 2008/2009 e l'anno scolastico 2019/2020, hanno svolto, su posto comune o di sostegno, almeno tre annualità di servizio, anche non consecutive, valutabili come tali ai sensi dell'art. 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124. Il servizio svolto su posto di sostegno in assenza di specializzazione è considerato valido ai fini della partecipazione alla procedura straordinaria per la classe di concorso, fermo restando quanto previsto alla lettera b). I soggetti che raggiungono le tre annualità di servizio prescritte unicamente in virtù del servizio svolto nell'anno scolastico 2019/2020 partecipano con riserva alla procedura straordinaria di cui al comma 1. La riserva è sciolta negativamente qualora il servizio relativo all'anno scolastico 2019/2020 non soddisfi le condizioni di cui al predetto articolo 11, comma 14, entro il 30 giugno 2020;

b) hanno svolto almeno un anno di servizio, tra quelli di cui alla lettera a), nella specifica classe di concorso o nella tipologia di posto per la quale si concorre;

c) posseggono, per la classe di concorso richiesta, il titolo di studio di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59, fermo restando quanto previsto dall'articolo 22, comma 2, del predetto decreto. Per la partecipazione ai posti di sostegno è richiesto l'ulteriore requisito del possesso della relativa specializzazione ».

Al contrario la decisione della Corte di giustizia del 15 giugno 2023, in causa C-132/22 riguarda l’articolo 1, commi 653 e 655, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018‑2020) il quale, premessa la ratio della norma finalizzata a « superare il precariato nelle istituzioni dell’alta formazione artistica musicale e coreutica » (comma 653), al comma 655 dispone: « Il personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni di cui al comma 653 che abbia superato un concorso selettivo ai fini dell’inclusione nelle graduatorie di istituto e abbia maturato, fino all’anno accademico 2020-2021 incluso, almeno tre anni accademici di insegnamento, anche non continuativi, negli ultimi otto anni accademici, in una delle predette istituzioni nei corsi previsti dall’articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212, e nei percorsi formativi di cui all’articolo 3, comma 3, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249, è inserito in apposite graduatorie nazionali utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e di quelle di cui al comma 653, nei limiti dei posti vacanti disponibili. L’inserimento è disposto con modalità definite con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca ».

6.1. Come si legge nell’ incipit della sentenza, la controversia su cui si è pronunciata la Corte era stata promossa infatti da cittadini italiani che hanno maturato un’esperienza professionale in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana, contro il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in ordine alla legittimità di un decreto ministeriale che prevedeva che potessero essere ammessi alla procedura « per l’iscrizione nelle graduatorie finalizzate all’assunzione di personale nelle istituzioni statali italiane dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, mediante contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato, esclusivamente i candidati che abbiano maturato una determinata esperienza professionale presso tali istituti ».

Si tratta, dunque, di una fattispecie diversa da quella oggetto del presente giudizio.

Invero le due discipline, quantunque entrambe dettate in generale per superare il precariato storico nel settore dell’insegnamento scolastico, riguardano tuttavia la prima (quella oggetto del presente giudizio) l’accesso ad una procedura concorsuale straordinaria per l’immissione in ruolo, con contratti a tempo indeterminato, dei docenti precari e la seconda la mera iscrizione nelle graduatorie finalizzate all’assunzione di personale nelle istituzioni statali italiane dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, mediante contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato.

6.2. Sulla base di tale preliminare rilievo il Collegio ritiene che il primo motivo di appello sia fondato, dal momento che il Tar si è limitato a fare applicazione dei principi affermati nella richiamata decisione del giudice europeo, senza tuttavia preliminarmente analizzare se la fattispecie dedotta nel presente giudizio sia in toto sovrapponibile a quella esaminata dalla Corte di giustizia e senza motivare sul perché la statuita contrarietà al diritto dell’Unione dell’articolo 1, commi 653 e 655, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 sia tout court esportabile all'articolo 1, comma 5, del decreto legge n. 126 del 29 ottobre 2019.

In assenza di ragioni esplicative del perché la decisione del giudice europeo in rassegna si debba applicare anche alla diversa fattispecie in esame, la sentenza del Tar risulta poggiare su una motivazione del tutto “apparente”, non essendosi il primo giudice soffermato ad analizzare lo specifico caso concreto sottoposto al suo esame.

7. Ciò posto il Collegio reputa fondato anche il secondo motivo di appello.

Questo Consiglio si è pronunciato ripetutamente sulla procedura straordinaria per cui è causa osservando che la previsione del bando che richiede come requisito di ammissione al concorso, lo svolgimento, tra l'anno scolastico 2008/2009 e l'anno scolastico 2019/2020, su posto comune o di sostegno, di almeno tre annualità di servizio, anche non consecutive, valutabili come tali ai sensi dell'art. 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124, discende direttamente dalla normativa primaria, ossia dall’art. 1, comma 5, lett. a) b) e c), del decreto legge 126/2019 recante “ misure di straordinaria necessità ed urgenza in materia di reclutamento del personale scolastico e degli enti di ricerca e di abilitazione dei docenti ”, sicché l’amministrazione non ha alcun potere discrezionale sulla scelta delle categorie ammesse al concorso straordinario in oggetto essendo la scelta già stata compiuta a monte da parte del legislatore (cfr. sez. VII, 1 marzo 2023, n. 2162).

La natura straordinaria della procedura è chiaramente esplicitata dallo stesso testo normativo, il cui preambolo pone, infatti, a giustificazione della misura adottata, « la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre misure per assicurare la stabilità dell’insegnamento nelle istituzioni scolastiche, porre rimedio alla grave carenza di personale di ruolo nelle scuole statali e ridurre il ricorso a contratti a termine ».

Inoltre è stato affermato che « Il concorso in questione, per espressa previsione di legge, ha carattere straordinario. Ne discende che la previsione limitativa non lede il diritto costituzionalmente garantito dei ricorrenti di accedere ai posti di pubblico impiego mediante concorso pubblico, posto che gli stessi potranno partecipare ai concorsi ordinari.

La stessa Corte Costituzionale ha statuito che “ la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico è rigorosamente limitata, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle” (Corte Cost., 10 novembre 2011 n. 299). Occorre infatti considerare che “compete al legislatore, nel rispetto dei limiti di non arbitrarietà e ragionevolezza, individuare i casi eccezionali in cui il principio del concorso può essere derogato, come avvenuto nel caso di specie, in cui il legislatore ha disegnato un piano di reclutamento straordinario, riservato a una peculiare categoria di destinatari, parallelamente al canale di reclutamento ordinario. Naturalmente, la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del pubblico concorso, di cui all'art. 97 Cost., deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell'Amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle ”.

Nel caso di specie, il meccanismo introdotto dal legislatore appare rispondente ai citati canoni, in quanto prevede un concorso di carattere straordinario e riservato, al fine di assicurare la stabilità dell’insegnamento nelle istituzioni scolastiche, di porre rimedio alla grave carenza di personale di ruolo nelle scuole statali e di ridurre il ricorso a contratti a termine, autorizzando contestualmente la possibilità di bandire concorsi ordinari con cadenza biennale. Si tratta di uno strumento finalizzato anche ad eliminare il c.d. precariato storico con la conseguenza che il requisito dell’esperienza professionale svolge anche la funzione di attribuire, per la procedura concorsuale straordinaria, una particolare forma di tutela agli insegnanti con maggiore esperienza professionale, per consentire la loro stabilizzazione.

La previsione di una specifica esperienza professionale, di tre anni negli ultimi dodici presso istituzioni scolastiche statali, non appare irragionevole o lesiva di altri principi costituzionali.

Il requisito dell’esperienza professionale, in un concorso, come quello in oggetto, di carattere straordinario, in cui è prevista una procedura semplificata e più agevole per lo svolgimento delle prove concorsuali, viene a rappresentare un importante parametro sulla base del quale valutare il merito e la capacità dei concorrenti.

L’intenzione del legislatore è quello di incidere sul sistema dei docenti che lavorano presso il sistema delle istituzioni scolastiche statali, al fine di garantirne il riassorbimento.

Trattasi di previsioni ragionevoli, se si considera che non incidono sul diritto alla libertà di insegnamento né precludono ai docenti di partecipare al concorso ordinario, ma si collocano nell’insieme delle disposizioni dirette a superare il precariato storico.

Il collegio condivide e fa proprie altresì le considerazioni, contenute nella sentenza appellata, riguardo l’assenza di contrasto col diritto europeo.

Infatti i sistemi generali di riconoscimento dei diplomi previsti dal diritto europeo non regolano le procedure di selezione e reclutamento, limitandosi al più a imporre il riconoscimento delle qualifiche ottenute in uno Stato membro per consentire agli interessati di candidarsi ad un posto di lavoro in un altro Stato, nel rispetto delle procedure di selezione e di reclutamento vigenti » (cfr. sez. VII, 7 febbraio 2023, n. 1347).

7.1. Come risulta dalle pronunce riportate, la giurisprudenza della sezione, da cui il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, ha posto in luce che, stante la natura “straordinaria” della procedura in questione, la previsione limitativa non lede il diritto costituzionalmente garantito dei docenti di accedere ai posti di pubblico impiego mediante concorso pubblico, posto che gli stessi potranno partecipare ai concorsi ordinari: si tratta di una regola valevole anche per l’appellata, alla quale infatti non è preclusa la partecipazione ai concorsi ordinari.

La inidoneità dell’insegnamento svolto presso scuole statali del Regno Unito a integrare il requisito di accesso alla procedura riservata per cui è causa discende appunto dal dato che ella, non potendo vantare il triennio di insegnamento nelle scuole statali italiane, non rientra nella nozione di “precariato storico” alla eliminazione del quale la procedura per cui è causa è finalizzata.

Invero, l’ammissione dell’appellata al concorso straordinario in questione si porrebbe in contrasto con la ratio sottesa alla normativa che lo ha previsto come “riservato” soltanto ad una determinata categoria di candidati.

7.2. Come evidenziato nelle riportate pronunce, la Corte costituzionale ha affermato che « la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico è rigorosamente limitata, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle » (cfr. Corte cost., 10 novembre 2011 n. 299).

Ne discende che, stante la evidenziata finalità, la norma si sottrae non soltanto a censure di incostituzionalità ma anche a sospetti di contrarietà al diritto di libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea dal momento che la riserva in favore dei soli insegnanti che abbiano maturato il requisito nella scuola statale italiana, non rappresenta una discriminazione né nei confronti di insegnanti intracomunitari (i quali, ove abbiano maturato il suddetto triennio di insegnamento nelle scuole statali italiane ben possono accedere alla procedura riservata), né nei confronti di docenti italiani che, come l’appellata, non abbiamo maturato il suddetto triennio di insegnamento nelle scuole statali italiane, come tali non riconducibili al precariato storico.

La condizione di “precario” giuridicamente rilevante non si connota, infatti, per la mera generica, pregressa instaurazione di rapporti di lavoro a tempo determinato a prescindere dalla connotazione del datore di lavoro, risultando invece necessario che quest’ultimo sia individuabile in una istituzione scolastica statale.

7.3. La particolare “riserva” in favore della specifica platea di concorrenti individuata dalla norma è stata ritenuta non discriminatoria, per analoghe ragioni, altresì nei confronti di una ulteriore categoria di candidati, ossia dei docenti che abbiano maturato il triennio di insegnamento non in scuole statali bensì in istituti partitari.

È stato invero affermato che « non appare irragionevole ed illogico, ovvero frutto di violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, il limitare la partecipazione al concorso in esame solo ai docenti che abbiano maturato un certo numero di anni di servizio presso la scuola statale, considerando che: a) detto concorso, come visto, si connota per evidenti e marcati tratti di specialità; b) l'aver prestato, nel periodo considerato dalla norma, tre annualità di insegnamento nella scuola statale costituisce un indice non irragionevole della connotazione di precarietà del soggetto rispetto all'aspettativa di entrare con contratto a tempo indeterminato nei ruoli della scuola statale; c) questa situazione non appare assimilabile a quella di coloro che hanno prestato servizio a tempo determinato presso enti non statali, non potendosi agli stessi riconoscere, in base al criterio stabilito dal legislatore, la qualifica di precari della scuola statale, ai quali è rivolta la speciale procedura in esame.

Attesa l'inequivoca intenzione del legislatore di incidere sul sistema di impiego dei docenti che lavorano presso il sistema delle istituzioni scolastiche statali (e non di tutti i docenti), la irrilevanza del servizio prestato presso istituti paritari legalmente riconosciuti costituisce un'opzione- tra le altre possibili- che non si pone in contrasto con i principi costituzionali, trattandosi di una scelta di merito del legislatore, che risulta coerente con lo scopo perseguito in relazione alla particolare situazione storica dalla quale origina (cfr. sez. I, 17 marzo 2021, n. 451 che richiama sez. VI, 4 novembre 2020, n. 6797).

8. Le argomentazioni fin qui esposte privano di fondatezza l’ulteriore censura formulata dalla appellata in primo grado, non esaminata e riproposta in appello.

Invero resta del tutto irrilevante la circostanza che l’amministrazione non abbia “valutato” i titoli di servizio prestato nei percorsi di istruzione dei Paesi UE dell’appellata dal momento che detta valutazione postulava che la candidata fosse in possesso dell’inequivocabile requisito di accesso alla procedura, che come visto, non ammette equipollenti per le indicate ragioni.

Conclusivamente, per tutto quanto precede, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso introduttivo.

9. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate tenuto conto dell’orientamento di segno contrario manifestato da questo Consiglio, quantunque solo alla delibazione sommaria dell’appello cautelare.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO