Pubblicato il 09/04/2026

N. 02838/2026REG.PROV.COLL.

N. 01420/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1420 del 2022, proposto da
CA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carmelo Briguglio, Ferruccio Puzzello, Fabio Cintioli e David Astorre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Capitaneria di Porto di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara Pisacane, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Corporazione Piloti del Porto di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Maria Carbone, Francesco Munari e Andrea Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), n. 1582 del 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, della Capitaneria di Porto di Salerno, dell’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Centrale e della Corporazione Piloti del Porto di Salerno;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. EL UA;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

CA S.r.l. ha impugnato in primo grado: il provvedimento di diniego prot. n. 17421 del 2 luglio 2018 adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la vigilanza sulle Autorità portuali, le infrastrutture portuali e il trasporto marittimo e per le vie d’acqua interne - avente ad oggetto “ Porto di Salerno servizio di pilotaggio in VHF ”, con cui il Ministero ha respinto la sua istanza presentata il 23 gennaio 2018 di modifica del decreto ministeriale nel senso dell’obbligatorietà del servizio di pilotaggio nel porto di Salerno al fine di avvalersi anche in arrivo del servizio di pilotaggio in modalità VHF, nonché comunicato a CA S.r.l. la presupposta relazione negativa allegata della Autorità marittima locale; la medesima relazione - richiamata dal sopra impugnato atto di diniego - prot. n. 14768 del 25 maggio 2018 adottata dalla Capitaneria di Porto di Salerno avente ad oggetto “ Porto di Salerno. Società CA s.r.l. relazione inerente il servizio di pilotaggio VHF. Riferimento dispaccio 3279 del 6.2.2018 ”, con cui la predetta Autorità marittima ha concluso per l’assenza dei presupposti per la modifica del decreto vigente in considerazione dell’assenza nel porto di Salerno di una idonea Torre Piloti, circostanza che impedisce il servizio in modalità VHF; qualora esistente, il presupposto atto di intesa, con cui l’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno centrale ha aderito alla proposta (negativa) formulata dall’Autorità marittima di Salerno.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), ha respinto il ricorso con sentenza n. 1582 del 2021, appellata da CA S.r.l. per i seguenti motivi di diritto:

I) omessa pronuncia; erroneità del capo di sentenza che respinge genericamente e/o implicitamente il primo motivo di ricorso introduttivo; illegittimità del diniego e della presupposta relazione per: violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990; omessa estrinsecazione dei motivi e mancata adozione di preavviso di diniego; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990; carenza di motivazione.

II) erroneità del capo di sentenza ove genericamente e/o implicitamente si respinge il secondo motivo di ricorso introduttivo; illegittimità del diniego e della presupposta relazione per violazione dell’art. 14 comma 1 bis della l. n. 84/1994 e della circolare n. 1138 del 12.1.2017; eccesso di potere.

III) erroneità del capo di sentenza concernente il difetto di istruttoria e la violazione dei principi di adeguatezza e ragionevolezza; illegittimità del diniego e della presupposta relazione per eccesso di potere sotto svariati profili; violazione ed errata applicazione della circolare n. 1862 del 19.1.2017; difetto di motivazione e di Istruttoria; irragionevolezza e violazione del principio di adeguatezza; disparità di trattamento.

IV) omessa pronuncia; rigetto implicito del quarto motivo di ricorso; illegittimità e/o nullità del diniego e della presupposta relazione per violazione del principio del venire contra factum proprium nulli conceditur ; irragionevolezza e violazione del principio di adeguatezza; arbitrio di potere; violazione del principio di correttezza e buon andamento della P.A.; violazione del principio di concorrenza all’interno del mercato comune; violazione del diritto comunitario e degli artt. 86, 87 e 90 ex TUE nonché dell’art.106 e 107 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea; violazione del Regolamento (UE) 2017/352 del parlamento europeo pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 3.3.2017.

Si sono costituiti per resistere all’appello il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, la Capitaneria di Porto di Salerno, l’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Centrale, la Corporazione Piloti del Porto di Salerno e la Federazione Italiana dei Piloti dei Porti;

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 5 marzo 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da CA S.r.l. per la riforma della sentenza del Tar Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), n. 1582 del 2021, che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento del provvedimento di diniego prot. n. 17421 del 2 luglio 2018 adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la vigilanza sulle Autorità portuali, le infrastrutture portuali e il trasporto marittimo e per le vie d’acqua interne - avente ad oggetto “ Porto di Salerno servizio di pilotaggio in VHF ”, con cui il Ministero ha respinto la sua istanza presentata il 23 gennaio 2018 di modifica del decreto ministeriale nel senso dell’obbligatorietà del servizio di pilotaggio nel porto di Salerno al fine di avvalersi, anche in arrivo del servizio di pilotaggio in modalità VHF, nonché comunicato a CA S.r.l. la presupposta relazione negativa allegata della Autorità marittima locale; della medesima relazione - richiamata dal sopra impugnato atto di diniego - prot. n. 14768 del 25 maggio 2018 adottata dalla Capitaneria di Porto di Salerno avente ad oggetto “ Porto di Salerno. Società CA s.r.l. relazione inerente il servizio di pilotaggio VHF. Riferimento dispaccio 3279 del 6.2.2018 ”, con cui la predetta Autorità marittima ha concluso per l’assenza dei presupposti per la modifica del Decreto vigente in considerazione dell’assenza nel porto di Salerno di una idonea Torre Piloti, circostanza che impedisce il servizio in modalità VHF; qualora esistente, il presupposto atto di intesa, con cui l’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno centrale ha aderito alla proposta (negativa) formulata dall’Autorità marittima di Salerno.

L’appellante riferisce di essere società di navigazione che offre quotidianamente, per il tramite di proprie navi traghetto in grado di trasportare sia passeggeri che autoveicoli, il servizio pubblico di collegamento marittimo tra il porto di Messina e quello di Salerno. Le unità navali impiegate su detta linea sono dotate di meccanismi che consentono l’ampia manovrabilità del mezzo e garantiscono l’esecuzione di approdo e partenza in tutta sicurezza; inoltre sono condotte da Comandanti che hanno maturato una profondissima esperienza di transito e manovra sulla tratta in generale e nella specifica zona di navigazione all’interno del porto di Salerno atteso che, da oltre dieci anni, utilizzano sempre i medesimi accosti di partenza e di arrivo.

Nel porto di Salerno è previsto il servizio obbligatorio di pilotaggio, reso dietro tariffa da corrispondere alla locale Corporazione piloti, che consiste nell’assistenza prestata da un esperto dei luoghi (il pilota) in favore del comandante di una nave nella determinazione della rotta e delle manovre da effettuare all’interno delle acque portuali (cfr. art. 92 cod. nav.). L’attività, di norma, è espletata con il pilota che si reca con la propria imbarcazione incontro alla nave per poi salirvi a bordo

ed offrire assistenza al comandante (art. 127 e ss. reg. cod. nav.). Sempre per l’appellante, il servizio

può essere prestato anche in una diversa modalità, meno onerosa per l’armatore, ma pur sempre sicura e resa dal pilota. Ossia, accanto al servizio prestato in forma tradizionale, con il pilota che sale a bordo della nave, è ammesso il servizio prestato attraverso comunicazioni via radio (cd. pilotaggio in VHF) e, quindi, senza che il pilota debba salire materialmente a bordo della nave. Fruiscono della modalità di prestazione del pilotaggio in VHF le navi caratterizzate da buona manovrabilità e governate da quei comandanti che mostrino di possedere la conoscenza della lingua italiana e che abbiano maturato una certa esperienza (per numero di transiti e accosti) nella navigazione all’interno di una data area portuale.

Nel porto di Salerno il servizio obbligatorio di pilotaggio è regolato come segue: il d.M. del 2.9.1996 prevede la possibilità di effettuare il servizio di pilotaggio reso dalla Corporazione in modalità VHF solo per le navi fino a 2.000 tonnellate di stazza lorda. Le unità navali in esercizio nella tratta Messina - Salerno appartenenti all’appellante sono superiori al citato limite di tonnellaggio e, pertanto, risultano escluse dalla possibilità di fruire del servizio obbligatorio di pilotaggio in modalità radio VHF.

A fronte di ciò, in connessione all’adozione del Regolamento UE n. 352/2017 il quale (cfr. considerando 39) incoraggia meccanismi equivalenti di svolgimento del servizio di pilotaggio per stimolare il trasporto marittimo a corto raggio, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha adottato due circolari applicative (n. 1138 del 12.1.2017 e n. 1862 del 19.1.2017). Con dette Linee Guida sono state chiarite da un lato le modalità istruttorie da seguire per l’esame delle istanze di ampliamento del servizio in modalità del VHF e, dall’altro, i parametri indicativi da prendere in considerazione per la delibazione nel merito dell’istanza (relativi alle caratteristiche della nave ed esperienza dei comandanti nonché al porto, ossia alle condizioni di visibilità, meteomarine e traffico navale).

In tale contesto, con domanda del 23.1.2018 l’armatore ha richiesto alla P.A., in parziale modifica del vigente decreto ministeriale di obbligatorietà, di riconoscere la possibilità di avvalersi, all’interno del porto di Salerno, sia in uscita che in entrata nel porto, in favore delle proprie navi in servizio di linea continuo e regolare, di peso superiore a 2000 tonnellate di GT stazza lorda, del pilotaggio obbligatorio reso in VHF. Per l’appellante, in seno all’istanza è stato comprovato che: a) le navi in questione, munite di strumentazioni tecniche che ne garantiscono amplissima manovrabilità, effettuano servizio di linea, con itinerario ed orario prestabiliti e frequenza addirittura quotidiana utilizzando sempre i medesimi accosti; b) i Comandanti conoscono la lingua italiana, effettuano, all’anno, centinaia e centinaia di approdi in entrata ed uscita, ben superiori rispetto alla decina di approdi comunemente richiesti dai DM vigenti in materia per poter fruire del pilotaggio in VHF; c) l’assenza di circostanze ostative sia relative alla conformazione del porto che ai Comandanti in servizio.

Per l’appellante, avviato il procedimento a seguito dell’istanza, l’Autorità marittima locale ha acquisito i pareri resi dalle Associazioni di categoria ma non anche l’atto di Intesa dell’Autorità di Sistema sulla proposta di modifica; quindi, ha formato la Relazione prot. 14768 del 25.5.2018, trasmessa al (solo) Ministero ove (cfr. conclusioni punto E) la Capitaneria, pur dando atto della “… consolidata conoscenza del porto da parte dei comandanti delle unità della soc. CA, quanto delle sofisticate caratteristiche tecniche delle navi in uso ”, concludeva per l’assenza dei presupposti per la modifica del dM in considerazione dell’assenza nel porto di una idonea Torre Piloti. La Relazione precisava, al contempo, che era in corso l’esecuzione lavori nel porto, da terminare nel 2020, i quali avrebbero consentito “ una rivalutazione delle questione e quindi un ampliamento delle categorie di navi che potranno usufruire del pilotaggio VHF ”. In tale contesto, richiamata detta Relazione, il Ministero competente adottava l’atto finale prot. n. 17421 del 2.7.2018 di diniego conclusivo del procedimento, non senza tuttavia invitare le PP.AA. interessate dal procedimento ad attivarsi per la valutazione e l’avvio di iniziative che consentano di “ proseguire per la strada, già tracciata da anni e periodicamente rivalutata, dell’ampliamento della modalità VHF del servizio di pilotaggio ” anche attraverso la realizzazione e l’aggiornamento di strutture suscettibili di rendere, sempre in sicurezza, “ l’attività della Corporazione ulteriormente efficiente e costantemente adeguata all’evoluzione tecnologica ”.

L’amministrazione si pronunciava in senso negativo con il provvedimento impugnato in primo grado, con cui veniva rigettata l'istanza della Società relativa all'introduzione del servizio di pilotaggio in modalità VHF presso il porto di Salerno. La sentenza impugnata confermava la legittimità di tale provvedimento.

Con il primo motivo di gravame l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata, che meriterebbe di essere riformata anzitutto nella parte in cui ha respinto il motivo relativo all’omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Con la seconda censura l’appellante impugna il capo di sentenza con cui il Tar ha respinto i vizi procedimentali ex l. n. 84 del 1994 dedotti in ricorso circa la mancata acquisizione al procedimento dell’atto di Intesa dell’Autorità di sistema.

Con il terzo motivo di gravame l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il motivo relativo alla violazione della Circolare MIT n. 1862/2017, che ha indicato i parametri tecnici da considerare ai fini dell’esame istruttorio dell’istanza, riguardanti la nave ed il porto. Il rispetto dei parametri relativi alla nave (caratteristiche tecniche della nave; capacità evolutiva; numero degli approdi compiuti dal comandante con il pilota a bordo della stessa o nave similare e conoscenza della lingua italiana) è stato accertato in sede istruttoria e peraltro ammesso nella Relazione, la quale dà espressamente atto della consolidata conoscenza del porto dei Comandanti e delle sofisticate caratteristiche tecniche delle navi oggetto di istanza. Invece, per l’appellante, illegittimamente non sarebbe stato ritenuto sussistente il rispetto dei parametri relativi al porto, specificatamente per assenza di visibilità diretta dalla Torretta Piloti dell’intero ambito portuale. La sentenza avrebbe travisato il contenuto della circolare, che richiede di valutare le condizioni di visibilità (diretta) del porto da parte dei piloti che potranno essere ritenute congrue o sufficienti pur non coincidendo, dette condizioni, con una visibilità completa del porto, inteso nella sua interezza. In ogni caso, sarebbe irragionevole ancorare la sussistenza del parametro delle condizioni di visibilità diretta dell’intero ambito portuale all’esatta ubicazione ed alla conformazione della Torre Piloti. Diversamente da quanto ritenuto in sentenza, la Circolare illustrerebbe il parametro delle “ condizioni di visibilità del porto da parte dei piloti ai fini della prestazione in VHF ” senza fissare o limitare il punto esatto dal quale il pilota debba prestare, in concreto, l’attività.

Con il quarto motivo di gravame l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per aver omesso di pronunciarsi o comunque per aver implicitamente respinto il quarto motivo del ricorso introduttivo. La censura, dunque, viene riproposta dall’appellante.

Il diniego impugnato, opposto in ragione della mancanza di idonea Torre Piloti, configurerebbe una condotta inadeguata, commissiva e/o omissiva, posta in essere dall’Amministrazione.

Il Trattato UE impedirebbe il mantenimento di previsioni che possano incidere sulla prestazione di servizi all’interno del mercato differenziando posizioni omogenee e, addirittura, consentendo benefici a taluni armatori e negandoli ad altri; ciò, infatti, sarebbe potenzialmente in grado di produrre effetti distorsivi della concorrenza con pregiudizio degli scambi all’interno del mercato comune. Detto rilievo varrebbe a fortiori in materia di gestione di obbligatori servizi pubblici di interesse economico generale affidati in via esclusiva all’impresa pubblica. In conclusione, sarebbe violato l’art. 106 del TFUE, non essendo ammissibile un regime di tariffe differenziate per prestazioni equivalenti a fronte di un presupposto ostativo applicabile sia alle navi di 2000 GT che alle navi di maggiore stazza: le discriminatorie tariffe più onerose ingiustificatamente richieste che nulla avrebbero a che vedere con motivi relativi alla sicurezza della navigazione pregiudicherebbero la libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo.

La Corporazione dei piloti di Salerno, dunque, per il tramite degli atti impugnati, sfrutterebbe l’esclusiva di cui beneficia per applicare all’appellante condizioni tariffarie più onerose a fronte di prestazioni equivalenti. Sotto tale specifico profilo gli atti impugnati si rivelerebbero addirittura nulli in quanto adottati sulla base di una norma interna attributiva del potere (l. n. 94/1994) che, così come interpretata, sarebbe incompatibile con il diritto comunitario.

L’appello è infondato.

Il Collegio ritiene opportuno scrutinare per primi il terzo e quarto motivo di gravame, concernenti, sostanzialmente, l’assunta irragionevolezza della valutazione dell’istanza di CA, effettuata dall’amministrazione senza un’idonea istruttoria, nonché l’assunta illegittimità eurounitaria delle tariffe applicate.

Con ordinanza n. 6033 del 2024 la sezione ha: “ Ritenuto necessario, ai fini della decisione, disporre una verificazione per accertare se gli aspetti ostativi al servizio via VHF sollevati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dalla Corporazione Piloti del porto di Salerno, come indicati nel provvedimento gravato in primo grado, in relazione alle caratteristiche del porto medesimo meglio descritti negli atti impugnati siano o meno superabili ”.

Il Collegio ha disposto la medesima verificazione riguardo all’appello rubricato al n. R.G. n. 1420 del 2022, nominando per entrambi gli adempimenti istruttori lo stesso verificatore;

Con ulteriori ordinanze successive è stata disposta la modifica dei verificatori in considerazione della dichiarazione di incompetenza di quelli nominati in precedenza.

La relazione finale è stata depositata dai verificatori solo nel fascicolo n. RG. n. 1417 del 2022, ma, in relazione all’identità della questione principale oggetto dei due appelli e della verificazione, le risultanze della stessa devono ritenersi riferite anche al gravame in questione.

I verificatori hanno ritenuto, sostanzialmente, che: “… le argomentazioni prospettate dalla parte attrice, unitamente ai contenuti della c.d. “proposta tecnico-operativa”, ancorché riscontrati anche in sede di sopralluogo, non appaiono in alcun modo idonei a suffragare né a dimostrare la sussistenza dei presupposti necessari per configurare un’eccezione al disposto del Decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione del 2 settembre 1996. Ne consegue che, allo stato attuale, in assenza di un’adeguata “Torre dei Piloti”, l’adozione del pilotaggio in modalità VHF non risulta compatibile con le imprescindibili esigenze di sicurezza della navigazione e con il regolare svolgimento delle operazioni portuali proprie del Porto di Salerno ” (cfr. relazione di verificazione, pagg. 35-36).

Tali conclusioni, dalle quali il Collegio non ha motivo di discostarsi in considerazione della particolare accuratezza e specificità della relazione stessa, conseguono al dettagliato esame delle condizioni strutturali del porto, di notevole rilievo (cfr. pagg. 5-9 della relazione), anche in rapporto alle problematiche meteo (“ In particolare, i venti provenienti da nord-est sono frequentemente accompagnati da raffiche intense, accentuate dalla specifica conformazione dell’area retroportuale. … in presenza di venti provenienti da nord-est, le tre gole attraversate dai viadotti determinano un’accelerazione del flusso e generano altresì rilevanti fenomeni di riflessione ondosa all’interno del Bacino ” cfr. pag. 10), alla complessa gestione del porto (cfr. pagg. 15-18) e alle condizioni di scarsa visibilità da parte delle strutture di controllo delle attività portuali (cfr. pagg. 19-22), nonostante le caratteristiche tecniche delle navi CA, dotate di elevati livelli di affidabilità ed efficienza e di eccellenti peculiarità di robustezza strutturale e di manovrabilità (cfr. le pagg. 23-26).

Ed invero, durante il sopralluogo effettuato i verificatori hanno rilevato importanti criticità (“ In presenza di cielo sereno e vento moderato da nord-est, con velocità media compresa tra 15 e 23 km/h, è stato possibile constatare che anche venti di lieve intensità provenienti da tale quadrante determinano fenomeni ondosi significativi nel Bacino di Ponente, in particolare presso gli ormeggi 22–26, tali da richiedere l’impiego dei rimorchiatori. Considerato che la UR TA avrebbe dovuto ormeggiare al posto 25, l’azione del vento aveva già reso necessario l’obbligo di assistenza dei rimorchiatori; per evitarne l'impiego, la nave ha richiesto e ottenuto l’utilizzo dell’ormeggio 26. … È stato possibile rilevare la presenza di imbarcazioni da diporto nello specchio acqueo esterno al Porto ma comunque entro poche miglia dal Molo di Ponente. Tali unità, non cooperative non sarebbero risultate individuabili neppure da una eventuale “torre dei piloti” poiché completamente occultate dal Molo di Ponente; solo l’azione coordinata tra pilota ed equipaggio ha consentito la loro corretta rilevazione ” cfr. pagg. 29 e 30 della relazione).

I verificatori hanno, dunque, concluso affermando che: “ A seguito, dell’analisi della documentazione prodotta in tutte le fasi di giudizio, ed all’esito delle attività di sopralluogo condotte, l’opinione degli scriventi è che i citati aspetti ostativi all’espletamento del servizio di pilotaggio via VHF presso il Porto commerciale di Salerno, allo stato attuale non siano assolutamente superabili ” (cfr. pag. 31 della relazione).

“… esclusa la possibilità di un’esenzione oggettiva dal pilotaggio, la Società ricorrente ha richiesto l’abilitazione della M/N “UR TA” al pilotaggio in modalità VHF sia in ingresso sia in uscita dal Porto commerciale di Salerno. A tale riguardo possono senz’altro condividersi le premesse da cui muove la società istante … Tali elementi, pur apprezzabili, rappresentano tuttavia una condizione necessaria ma non sufficiente a dimostrare l’effettiva praticabilità della proposta, che deve comunque essere valutata alla luce del principio primario della salvaguardia della sicurezza portuale e della tutela della vita umana in mare.

Una valutazione completa non può prescindere dalle caratteristiche oggettive del porto di Salerno, rilevanti sotto il profilo morfologico, infrastrutturale, operativo e meteomarino. In tale prospettiva, occorre premettere che ogni confronto con altre realtà portuali – come quella di Termini Imerese, dove la M/N UR TA è stata autorizzata al pilotaggio VHF – risulta inappropriato e inconsistente, in quanto non tiene conto della necessaria specificità locale sopra richiamata ” (cfr. pagg. 32-33 della relazione).

“ Dall’analisi complessiva della documentazione di causa, dalle attività istruttorie svolte e dagli esiti del sopralluogo tecnico-operativo condotto presso il Porto di Salerno, emerge che:

1. Le caratteristiche infrastrutturali, morfologiche, meteomarine e operative dello scalo salernitano presentano elementi di complessità tali da richiedere un elevato livello di presidio diretto durante le manovre di ingresso, uscita e ormeggio delle unità navali.

2. Il contesto portuale è caratterizzato da una significativa variabilità delle condizioni meteomarine, da una frequente congestione operativa, da un’intensa compresenza di traffici eterogenei (commerciali, passeggeri, Ro-Ro, crocieristici, pesca e diporto) e dalla presenza di naviglio minore spesso non cooperante, elementi che incidono in modo rilevante sulla sicurezza delle manovre.

3. Le verifiche effettuate hanno evidenziato l’assenza, nel Porto di Salerno, di strutture che consentano al pilota una visibilità diretta, completa e continuativa dei bacini portuali e delle aree immediatamente prospicienti l’imboccatura. In particolare, né la Sala Operativa della Capitaneria di Porto, né la sede della Corporazione dei Piloti, né l’Ufficio del Nostromo garantiscono un controllo visivo idoneo a supportare efficacemente un servizio di pilotaggio svolto esclusivamente in modalità VHF.

4. Alla luce delle osservazioni effettuate durante le manovre della M/N UR TA, è stato

possibile constatare come la percezione diretta del pilota, maturata attraverso la presenza fisica a bordo e l’osservazione immediata degli effetti combinati di vento, corrente, moto ondoso e traffico locale, rappresenti un elemento essenziale e non surrogabile ai fini della sicurezza della navigazione portuale.

5. Le soluzioni prospettate nella “Proposta tecnico-operativa” esaminata, inclusa l’ipotesi di realizzazione di una “control room” dotata di sistemi tecnologici avanzati, non appaiono, allo stato attuale, idonee a compensare l’assenza di una percezione diretta del contesto operativo da parte del pilota, né a garantire un livello di sicurezza equivalente a quello assicurato dal pilotaggio tradizionale con presenza a bordo.

In conclusione, alla luce degli elementi tecnici, operativi e normativi complessivamente esaminati, gli scriventi ritengono che le criticità ostative all’introduzione del servizio di pilotaggio in modalità VHF presso il Porto di Salerno, evidenziate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dalla Corporazione dei Piloti, non risultino superabili nelle attuali condizioni operative e infrastrutturali dello scalo ” (cfr. pag. 35 della relazione).

Ne consegue la piena conferma e condivisibilità delle statuizioni del giudice di prime cure, secondo cui il provvedimento impugnato, di diniego dell’istanza dell’appellante, costituisce legittimo esercizio della discrezionalità tecnica in quanto proporzionato, logico e coerente in relazione alla situazione giuridica e di fatto – accertata a seguito di una dettagliata e più che idonea istruttoria - in cui la stessa ha dovuto operare. Né rilevano, in proposito, le affermazioni dell’appellante sulle assunte carenze delle infrastrutture portuali, estranee alla presente controversia.

Alla luce delle precedenti considerazioni, risulta priva di fondamento anche la questione di illegittimità eurounitaria per violazione della concorrenza e dell’art. 106 del TFUE, atteso che la diversità delle tariffe applicate rispetto al servizio di pilotaggio in modalità VHF si giustifica proprio in relazione alla diversità delle prestazioni richieste per le ragioni di sicurezza ben messe in luce dalla verificazione (cfr., in particolare, relazione finale di verificazione, pagg. 31 e 32).

Alla luce delle precedenti considerazioni risulta infondato anche il primo motivo di gravame, con cui l’appellante ripropone le argomentazioni con cui aveva censurato il provvedimento di rigetto della propria istanza del 2018 e la successiva presa d’atto ministeriale per la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 per non aver ricevuto, né dalla Capitaneria, né dal MIT, una comunicazione di preavviso di rigetto della propria istanza.

Ed invero, per il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, l’art. 10-bis della l. n. 241/1990 deve essere interpretato e applicato non in senso formalistico, ma avendo riguardo all’effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione, sicché il mancato o l’incompleto preavviso di rigetto non comporta l’automatica illegittimità del provvedimento finale, soprattutto quando il contenuto del provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato o, comunque, quando lo stesso contenga profili di legittimità sostanziale tali da non poter essere messi in discussione da alcuna violazione meramente formale di disposizioni sul procedimento amministrativo.

Ciò è proprio quanto avvenuto nel caso di specie, atteso che dalla verificazione effettuata risulta la piena legittimità sostanziale del provvedimento adottato dall’amministrazione.

E’ infondato anche il secondo motivo dedotto, con cui CA ripropone ulteriori doglianze in merito ad asseriti profili di illegittimità dei provvedimenti di rigetto perché non sarebbero stati preceduti da preventiva «intesa» tra Autorità marittima e l’AdSP, secondo quanto richiesto dall’art. 14.1-bis della l. n. 84/1994 e dalla circolare del MIT del 12 gennaio 2017.

Il Collegio condivide, sul punto, le statuizioni della sentenza impugnata, secondo cui, sostanzialmente, la complessa istruttoria tecnica esperita dall’amministrazione competente ha previsto anche il “ coinvolgimento della competente Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno e

acquisizione del relativo parere ai sensi dell’art. 17 bis della l. n. 241/1990 ” (cfr. sentenza impugnata).

In ogni caso, ai sensi dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990: “ nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche … Decorsi i termini di cui al comma 1 [30 giorni] senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito ”.

Ne consegue che, come risulta dalla documentazione versata in atti, nel caso di specie si è formato il silenzio-assenso, pacificamente applicabile alla fattispecie, essendo senza dubbio trascorso il termine di trenta giorni tra la richiesta di parere all’AdSP (trasmessa il 27 marzo 2018) e l’emissione della Relazione (25 maggio 2018).

Per le suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, a conferma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

Sussistono giusti motivi, in relazione alla complessità e alla novità della controversia, per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata, di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE TI, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

EL UA, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL UA	IE TI

IL SEGRETARIO