N. 09720/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 12/02/2026
N. 01135 /2026 REG.PROV.COLL. N. 09720/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9720 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ciro Alessio Mauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
contro
Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Di Zitti, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
per la riforma N. 09720/2023 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), n.-OMISSIS-, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il Cons. Marco LE e uditi per le parti gli avvocati Ciro Alessio Mauro e Sergio Di Zitti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Avanti il giudice di prime cure l'originaria ricorrente, odierna appellante, ha chiesto la condanna del Comune di -OMISSIS- al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi. pari ad Euro 5.432.164,34, ovvero nella somma maggiore e/o minore da accertare anche in corso di giudizio.
La richiesta risarcitoria posta alla base del ricorso introduttivo risultava fondata su una serie di motivi volti recanti articolate doglianze circa l'attività amministrativa attraverso la quale il Comune di -OMISSIS- ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate dalla ricorrente nel territorio municipale, in esecuzione di quanto disposto dalla sentenza della Corte di Appello di Roma, Sezione Terza, n. -OMISSIS- - divenuta irrevocabile in data 23 settembre 2016 - che ha ritenuto abusivo l'intervento edilizio per inosservanza del vincolo posto a salvaguardia della costa.
Tuttavia, secondo l'originaria ricorrente, l'intervento edilizio de quo, consistente nella realizzazione di una struttura ricettiva a carattere alberghiero con reception, composta da n. 40 residenze turistiche di un piano fuori terra, con sottostante magazzino e parcheggio, dotate ognuna di un'area scoperta di pertinenza, ed inoltre, nella realizzazione di un edificio da adibire a ristorante e di un fabbricato con destinazione N. 09720/2023 REG.RIC.
asilo nido da cedere al Comune unitamente alle aree di uso pubblico previste dalla proposta progettuale, sarebbe stato pienamente legittimo e conforme agli strumenti urbanistici vigenti all'epoca in cui è stato avviato e concluso il procedimento amministrativo ed in cui sono state realizzate le opere, senza che, sostiene la ricorrente, il Giudice Penale ne abbia tenuto conto nella richiamata sentenza.
Lamentava conclusivamente la ricorrente – evidenziando di non avere mai adottato e/o eseguito un intervento edilizio non conforme al titolo abilitativo in favore della stessa rilasciato dal Comune di -OMISSIS- – di aver subito una grave lesione del patrimonio, ascrivibile all'agere della p.a., nella misura in cui la stessa avrebbe ingenerato, nella medesima, con il pregresso rilascio di detto titolo abilitativo, pieno affidamento circa la legittimità degli atti amministrativi rilasciati.
IL TAR adito ha ritenuto il ricorso infondato, argomentando, in sintesi, che ai fini del risarcimento è necessaria la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, anche del nesso causale tra l'illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpa o del dolo dell'Amministrazione, incombendo sul danneggiato l'onere della prova di tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, la mancanza di uno solo dei quali determina l'infondatezza della pretesa.
Nel caso di specie, il primo giudice ha ritenuto che difettassero i sopra descritti elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione, con conseguente inaccoglibilità della domanda di risarcimento, non essendo peraltro la dedotta lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse lamentata dalla ricorrente riconducibile a un provvedimento amministrativo illegittimo, posto che il
Comune di -OMISSIS- aveva rilasciato il permesso di costruire dalla stessa richiesto.
Il giudice di prime cure, rigettando il ricorso, ha rilevato altresì la mancanza, nel caso di specie, del nesso causale tra il danno lamentato, consistente nel pregiudizio patrimoniale derivante dall'impossibilità di dare corso al progetto edilizio, e l'attività N. 09720/2023 REG.RIC.
amministrativa compiuta dal Comune resistente, in quanto mentre da un lato quest'ultima aveva pienamente soddisfatto l'interesse della ricorrente, dall'altro l'impossibilità di dare seguito all'attività edilizia siccome autorizzata non è derivata dalla assenza del titolo edilizio, né dall'annullamento da parte del Comune di -
OMISSIS- dei titoli edificatori in precedenza rilasciati, ma esclusivamente quale conseguenza delle statuizioni contenute nella richiamata sentenza della Corte di
Appello di Roma, Sezione Terza, n. -OMISSIS-.
Avverso la sentenza impugnata in data 11 dicembre 2023 è stato depositato ricorso in appello.
Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-.
In data 25 dicembre 2025 ha depositato memoria la parte appellata.
All'udienza pubblica del 27 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
In sede di appello è stato dedotto:
-Sul travisamento dei fatti di causa. Omessa decisione su un punto decisivo della controversia. Violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c. Vizio di motivazione.
Omessa valutazione di fatti e rilievi anche processuali decisivi ai fini della decisione
Con il primo motivo, deduce l'appellante che la sentenza impugnata si profilerebbe manchevole e lacunosa e, per tal ragione, illegittima ed ingiusta, laddove avrebbe omesso di considerare i fatti di causa posti a presidio della controversia.
In particolare, secondo l'appellante, il primo giudice avrebbe omesso di scrutinare - e, dunque, di decidere - sulla domanda della Società, espressamente contenuta nel ricorso, per ciò che attiene ai requisiti responsabilistici derivanti dall'aver, da un lato,
l'Amministrazione disposto la demolizione delle opere pur in forza del precedente permesso a costruire mai annullato dalla stessa e, dall'altro, dall'aver impedito, anche N. 09720/2023 REG.RIC.
per fatto proprio, l' esecuzione e realizzazione dell'intervento in questione, nonostante le precedenti autorizzazioni.
La questione portata alla cognizione del giudicante nel presente giudizio, evidenzia l'appellante, concerne la sussistenza di un obbligo risarcitorio ove, come nella specie, la condotta complessivamente illecita del soggetto pubblico sia tale da integrare pregiudizi economici al soggetto privato, il quale abbia legittimamente confidato nella conformità a legge dei provvedimenti rilasciati.
Tale questione, per l'appellante, assumerebbe rilevanza sotto il profilo del vaglio della domanda di annullamento dell'ordine di demolizione, non solo allegata nella ricostruzione dei fatti del gravame risarcitorio, bensì conclusasi con sentenza di accoglimento del TAR per il Lazio, Latina, n. -OMISSIS-.
Argomenta infatti l'appellante sul punto che il TAR adito, pur decidendo, in altro giudizio, su un'identica vicenda giurisdizionale (annullamento dell'ordine di demolizione, sentenza n. -OMISSIS-), avrebbe omesso di considerare la condotta del soggetto pubblico nel suo complesso alla stregua dell'art. 2043 c.c..
-Difetto di motivazione ed illogicità manifesta. Contraddittorietà della statuizione impugnata per violazione dei primari principi dell'affidamento, dell'autovincolo, del contrarius actus. Violazione della Legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dei principi di certezza del diritto. Violazione 12 dell'art. 41 - diritto ad una buona amministrazione - della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Difetto di istruttoria. Violazione dell'art. 41 Cost. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2043
c.c.
Con il secondo motivo, deduce l'appellante che la sentenza impugnata avrebbe respinto il ricorso in difformità rispetto ai noti principi che regolano il rapporto tra privati e pubblica amministrazione. N. 09720/2023 REG.RIC.
Detta pronuncia violerebbe, per l'appellante, i principi di affidamento, di autovincolo, di buona fede, di correttezza, nonché dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
Soggiunge l'appellante che la statuizione impugnata sarebbe poi meritevole di censura per difetto di istruttoria e violazione dell'art. 41 della Costituzione, per aver ritenuto infondato, per difetto dei requisiti di cui all'art. 2043 c.c., il ricorso di primo grado.
La sentenza impugnata sarebbe inoltre all'evidenza viziata, avendo ritenuto insussistente il nesso eziologico, tra condotta e danno, pur a fronte dell'annullamento giurisdizionale dell'ordine di demolizione avvenuto in data 24 luglio 2023 e, dunque,
a distanza di molti anni dall'intrapresa attività imprenditoriale.
Tutto ciò radicherebbe, per l'appellante, la responsabilità dell'Amministrazione.
Si tratterebbe, infatti, di circostanze concorrenti e/o concause eziologicamente rilevanti ai fini risarcitori, avendo il Comune di -OMISSIS-, in tesi, operato in aperta contraddizione rispetto alla sua precedente condotta autorizzatoria.
La condotta della p.a. sarebbe poi per l'appellante ulteriormente violativa della legge n. 241/1990, sotto il profilo del giusto procedimento, nonché dei principi generali che regolano l'agere amministrativo.
Secondo l'appellante, l'effettiva applicazione dei canoni di buona fede e correttezza procedimentale, nonché del superiore principio di certezza del diritto, avrebbero dovuto condurre all'accoglimento del ricorso di primo grado.
-Difetto di motivazione. Omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria. Difetto
d'istruttoria. Carenza e violazione della prova tecnica di rigetto dei danni subiti.
Violazione e falsa applicazione della L.R. n. 30/1974 come 15 modificata dalla L. n.
52/1976, L.R. 6 luglio 1998, n. 24, nonché della DGR Lazio n. 601/06 e D.G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007. Violazione e falsa applicazione delle leggi n. 30/1974 e n. 52/1976 tenuto conto della abrogazione di esse in forza delle leggi n. 10/2011 e n. 6/2017. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2043 c.c N. 09720/2023 REG.RIC.
Con il terzo motivo, lamenta l'appellante che la sentenza impugnata sarebbe viziata laddove avrebbe omesso di considerare che il Comune di -OMISSIS- ha rilasciato in favore della Green Village s.r.l. il permesso di costruire prot. n. -OMISSIS-, cui ha fatto seguito il Provvedimento Autorizzativo Unico del SUAP prot. n. 30557/2009.
Nell'ambito del suddetto procedimento amministrativo e all'esito delle conferenze dei servizi pure convocate, la Green Village s.r.l. avrebbe ottenuto tutti i pareri favorevoli, ed infatti, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 131/XXIII del 5 novembre
2007, il Comune di -OMISSIS- ha approvato la variante urbanistica proposta dalla società Green Village s.r.l..
Di qui, secondo l'appellante, la dedotta conformità a legge della procedura amministrativa e l'efficacia dei provvedimenti adottati dal Comune di -OMISSIS- con i quali è stato autorizzato l'intervento edilizio di cui invece la parte pubblica resistente ha ordinato persino la demolizione.
L'intervento edilizio sarebbe legittimo, soggiunge l'appellante, anche sotto il diverso profilo della tutela del vincolo costiero di salvaguardia sancito dalla normativa regionale.
A conforto della già riscontrata conformità con la pianificazione paesistica vigente dell'intervento de quo, osserva ancora l'appellante che ad oggi dovrebbero ritenersi superati gli originari vincoli previsti dall'art.1 della Legge Regionale n. 30/1974 in forza dell'approvazione del Piano Territoriale Paesistico n. 13 avvenuta con Legge
Regionale n. 24/1998.
Sarebbe, dunque, ormai superata la dedotta inedificabilità allora prevista dalla L.R. n.
30/74 in quanto sostituita dall'intercorsa pianificazione paesistica (approvata in virtù della L.R. Lazio n. 24/1998) che non prevede il predetto limite dell'inedificabilità, sebbene il primo giudice non ne avrebbe tenuto conto.
Viene poi formulata istanza risarcitoria con relativa stima dei presunti danni, quantificati, come detto, in euro 5.432.164,34. N. 09720/2023 REG.RIC.
Viene altresì richiesta verificazione volta ad accertare la legittimità dei titoli edilizi contestati, nonché la quantificazione del danno subito dall'appellante.
Nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2025 veniva in trattazione la causa.
Con ordinanza collegiale n. 6867/2025 veniva ordinato al Comune di -OMISSIS- di depositare agli atti la Sentenza della Corte di Appello di Roma, Sezione Terza, n. -
OMISSIS-.
Al predetto adempimento istruttorio il Comune di -OMISSIS- provvedeva in data 18 agosto 2025.
In data 25 dicembre 2025 il Comune appellato ha altresì depositato memoria, evidenziando preliminarmente che detta sentenza penale, con la quale il Presidente del
CdA della società Green Village s.r.l., sig. -OMISSIS-, era stato condannato per il reato ascritto di lottizzazione abusiva, divenuta definitiva giusta ordinanza della
Cassazione, Sez. VII, del 23 settembre 2016, nella parte motiva argomenta che
“conformemente con quanto accertato, va ordinata la demolizione delle opere realizzate abusivamente entro la fascia di mt. lineari 300 dalla linea di battigia del mare (ossia sostanzialmente le 20 residenze realizzate in violazione delle leggi regionali)” e nella parte dispositiva “ordina la demolizione delle opere realizzate abusivamente entro la fascia di mt. lineari 300 dalla linea di battigia del mare”.
Il dedotto danno, pertanto, non sarebbe stato provocato, secondo la parte appellata, dall'attività provvedimentale diretta della p.a, sulle istanze presentate dal privato.
In particolare, evidenzia l'amministrazione appellata che l'attività amministrativa sarebbe stata giudicata del tutto legittima dal Giudice penale che ha constatato, da un lato, l'esistenza di un provvedimento autorizzatorio emesso all'esito di un procedimento formalmente corretto, e, dall'altro, che l'autorizzazione non era in alcun modo riferibile alla fascia protetta, dal momento che la perimetrazione di cui all'art 5 della L.R. n. 52/06 effettuata dal Comune di -OMISSIS- non riguardava tale area, come si evincerebbe anche dalle cartografie in atti. N. 09720/2023 REG.RIC.
Ribadisce la parte appellata che è stato il Giudice Penale ad ordinare la demolizione ed a far notificare la sentenza irrevocabile de quo al Comune di -OMISSIS-, che, invero, si è limitato ad emettere una formale ordinanza di demolizione, peraltro mai eseguita, come atto dovuto ed imposto al fine di evitare di incorrere nella responsabilità per omessa attuazione di una decisione giudiziaria irrevocabile.
Sotto il profilo dell'efficacia del giudicato penale di condanna in altri giudizi civili o amministrativi, richiama l'amministrazione appellata l'art. 654 c.p.c., ai sensi del quale “nei confronti dell'imputato la sentenza penale irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall'accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale”.
La condanna irrevocabile del sig. -OMISSIS- quale Presidente della società non potrebbe pertanto, secondo il Comune appellato, che essere riferita alla stessa Green
Village s.r.l., per il rapporto di immedesimazione organica che lega indissolubilmente la persona fisica attributaria dei poteri di firma e rappresentanza e la persona giuridica rappresentata.
L'assenza di dolo e/o colpa del Comune di -OMISSIS- sarebbe più che evidente.
Infatti, sostiene l'appellato che anche se l'interpretazione giuridica del giudice penale fosse erronea, il Comune di -OMISSIS-, destinatario della notifica della suddetta sentenza penale irrevocabile di condanna, non avrebbe potuto determinarsi diversamente.
Conclude pertanto l'amministrazione appellata deducendo l'infondatezza della richiesta risarcitoria ex adverso avanzata per la mancanza degli elementi soggettivi ed oggettivi del danno ma anche perché, secondo l'appellato, il danno è solo allegato e N. 09720/2023 REG.RIC.
non provato ed è rimesso alla quantificazione di un verificatore che dovrebbe svolgere una CTU meramente esplorativa e, quindi, non consentibile.
Appare peraltro del tutto inverosimile, ad avviso dell'appellato, che la società ricorrente in appello non abbia in alcun modo e per lunghi dieci anni ricavato alcunché alla edificata struttura turistico alberghiera.
L'appello è infondato.
Osserva il Collegio, preliminarmente, che la sentenza appellata, nella quale vengono accuratamente evidenziati i princìpi che disciplinano la responsabilità della p.a., e cioè la sussistenza, nell'ordine, della lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, del nesso causale tra l'illecito e il danno subito, nonché della colpa o del dolo dell'Amministrazione, fermo restando in capo al danneggiato l'onere della prova di tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, appare compiutamente motivata ed esente da censure.
In particolare, l'aspetto dirimente al fine di configurare detta responsabilità è
l'accertamento dell'esistenza o meno di un dovere, da parte dell'amministrazione, di intervenire sul procedimento a seguito della notifica della sentenza definitiva di condanna nei confronti del sig. -OMISSIS-, quale Presidente della società appellante, recante nella parte dispositiva l'ordine di demolizione delle opere realizzate abusivamente entro la fascia di mt. lineari 300 dalla linea di battigia del mare.
Sul punto, nello specifico contesto di valutare l'eventuale responsabilità dell'amministrazione per avere adottato, in conseguenza, un ordine di demolizione – per come precisato da parte appellata, mai eseguito – non paiono al Collegio sussistere ragioni per distaccarsi da quanto accertato dal primo giudice circa l'insussistenza del nesso di causalità tra il provvedimento contestato e l'asserito danno patrimoniale, conseguendo direttamente l'ordinanza di demolizione dalle statuizioni contenute nella richiamata sentenza della Corte di Appello di Roma, Sezione Terza, n. -OMISSIS- e non da un provvedimento amministrativo in tesi illegittimo. N. 09720/2023 REG.RIC.
Anche alla luce del puntuale richiamo, nella memoria di parte appellata, di quanto preveduto dall'art. 654 c.p.c., non appare sostenibile che l'amministrazione sarebbe dovuta restare inerte rispetto alle circostanze sopravvenute, avvalorando, con detta inerzia, il permanere di una situazione contra jus.
In ragione del contesto descritto, non appare per conseguenza fondato quanto sostenuto nel primo motivo di appello, teso ad avvalorare una colpevole contraddittorietà nella condotta dell'amministrazione, per avere questa originariamente autorizzato l'intervento edilizio di che trattasi ed essere successivamente intervenuta con l'ordinanza di demolizione, condotta alla quale per converso non pare attribuibile alcun profilo di illiceità, neppure in ordine al richiamato affidamento ingenerato dai provvedimenti a suo tempo rilasciati, tenuto conto che il divieto di lottizzazione nella fascia protetta di 300 mt. lineari dalla linea di battigia del mare discendeva direttamente dalla legge regionale, per come precisato, a differenza di quanto sostenuto dall'appellante nel terzo motivo di appello, dalla stessa sentenza penale, e che nello stesso procedimento è risultato accertato che la perimetrazione effettuata dal Comune di -OMISSIS-, per come dedotto dalle cartografie in atti, non riguardava tale fascia protetta.
Quanto al riferimento al giudizio conclusosi con sentenza di accoglimento del TAR per il Lazio, Latina, n. -OMISSIS-, e conseguente annullamento dell'ordinanza di demolizione, ogni valutazione esula dal presente giudizio, il cui ambito resta circoscritto a considerare la sussistenza o meno del lamentato danno e della sua eventuale risarcibilità per colpa o dolo dell'amministrazione.
Alla luce di quanto detto, anche il secondo e il terzo motivo di appello, tesi a ribadire il lamentato vizio della sentenza impugnata consistente nel ritenere insussistente il nesso eziologico tra condotta e danno, nonché la legittimità dell'intervento edilizio anche sotto il diverso profilo della tutela del vincolo costiero di salvaguardia sancito N. 09720/2023 REG.RIC.
dalla normativa regionale – peraltro oggetto di specifico e puntuale accertamento, come detto, in sede penale- non possono essere accolti.
In conclusione, la sentenza di prime cure deve essere confermata e, per quanto detto, non può accogliersi l'istanza di verificazione formulata da parte appellante.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.
Condanna la parte appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio in favore della parte appellata, quantificate in Euro 5000,00 (cinquemila/OO), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Marco LI, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
Marco LE, Consigliere, Estensore N. 09720/2023 REG.RIC.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Marco LE Marco LI
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.