Pubblicato il 18/03/2026

N. 02281/2026REG.PROV.COLL.

N. 00947/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 947 del 2024, proposto da
Diocesi Copto Ortodossa di San Giorgio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonino Galletti e Alberto Avitabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Antonino Galletti in MA, via Francesco Denza, 3;

contro

MA PI, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in MA, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 17392/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di MA PI e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. RT AS, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite, che hanno depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante Diocesi Copto Ortodossa di San Giorgio in data 10.12.2004 presentava, ai sensi del D.L. n. 269/2003, convertito con L. n. 326/2003, e della L.R. n. 12/2004, l’istanza di condono edilizio n. 569677 relativa a un abuso edilizio di tipologia 1, descritto nella istanza come ampliamento dell'immobile sito in MA, via Laurenziana n. 1571, distinto al Catasto Urbano al Fg. 1167, part. 62, sub 504, con destinazione residenziale, avente superficie utile pari a mq. 234,50 ed una volumetria pari a mc 900,48, il tutto in area soggetta a vincoli paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett. a) e b), del Decreto Legislativo n. 42/2004, nonché ai sensi del D.M. 25/01/2010.

2. Con nota dell’Ufficio Condono Edilizio n. prot. 2014/7724 del 27/01/2014 MA PI comunicava il preavviso di rigetto rilevando la presenza di vincoli paesaggistici e richiamando l’art. 3, comma 1, lett. b), della medesima legge Regionale, che afferma la non condonabilità degli abusi consistenti in ampliamenti se commessi in zona vincolata, anche se realizzati prima della imposizione del vincolo.

3. La Diocesi, nella memoria di controdeduzioni ha ribadito la sussistenza di tutti i requisiti per accedere al condono, osservando inoltre che si era formato il silenzio-assenso sulla istanza.

4. Con provvedimento n. QI/1185/2020 del 25 agosto 2020 MA PI ha definitivamente respinto l’istanza richiamando le motivazioni già rappresentate nel preavviso di rigetto.

5. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio la Diocesi ha impugnato l’indicato diniego, di cui ha chiesto l’annullamento, formulando contestualmente anche domanda di accertamento del silenzio assenso nonché domanda di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante rilascio del titolo edilizio o, in via subordinata, mediante riapertura del procedimento.

6. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto il ricorso. A motivo della decisione il TAR:

- ha respinto la domanda di annullamento richiamando la giurisprudenza che secondo cui il combinato disposto dell’art. 32, commi 26 e 27, del D.L. n. 269 del 2003 e degli artt. 2 e 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 vieta a priori la condonabilità degli abusi riconducibili alle tipologie di illecito di cui ai nn. 1, 2 e 3 dell’Allegato 1 al D.L. n. 269/2003, indipendentemente dal rispetto dei limiti volumetrici, con conseguente irrilevanza delle censure relative all’effettiva consistenza dell’abuso; il TAR ha comunque ritenuto infondate nel merito le suddette censure;

- ha respinto la domanda di accertamento del silenzio-assenso sul rilievo che un tale silenzio si può formare solo su una istanza corrispondente a una fattispecie legale tipica, ciò che nel caso di specie non è accaduto, appunto in ragione della non condonabilità a priori dell’abuso.

7. La Diocesi ha proposto appello.

8. MA PI e il Ministero si sono costituiti in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

9. La causa è stata chiamata all’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. A fondamento dell’appello la Diocesi ha dedotto le censure che si possono sinteticamente esporre come segue:

(i) omessa disamina del motivo con cui era stata rilevata l’erroneità del diniego per travisamento e difetto di istruttoria, in quanto l’ampliamento in concreto realizzato sarebbe di 748 mc e non di 900 mc, e dunque sarebbe contenuto nella volumetria massima ammissibile ai fini del condono;

(ii) errata interpretazione della normativa di riferimento, in particolare violazione e falsa applicazione dell’art. 32, co. 25, L. 326/2003, dell’art. 2, co. 1, lett. a), della L.R. 12/2004, dell’art. 3 L. 241/1990, eccesso di potere per assenza di motivazione ovvero per motivazione insufficiente ed errata, nonché l’eccesso di potere per sviamento, violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, imparzialità e trasparenza, buona amministrazione ex artt. 3 e 97 Cost.: la censura verte sulle modalità di calcolo della volumetria ammissibile a condono e intende dimostrare che la volumetria oggetto dell’istanza di condono rientra in tale limite;

(iii) erroneità della sentenza laddove ha respinto la domanda di accertamento del silenzio-assenso sulla istanza di condono, si ribadisce la formazione del silenzio-assenso, tenuto conto del fatto che ai sensi dell’art. 6, co. 3, L.R. 12/2004, il silenzio si forma decorsi 36 mesi dal deposito della istanza in mancanza di un provvedimento espresso, sempre che vi sia stato il regolare deposito della

documentazione ed il pagamento degli oneri concessori e dell'oblazione, adempimenti che nella specie sono stati regolarmente eseguiti;

(iv) erroneità della sentenza nella parte in cui afferma l’adeguatezza della motivazione posta a fondamento del diniego: in particolare per la ragione che si richiama genericamente l’esistenza di un vincolo ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. b), del Decreto Legislativo n. 42/2004, senza tuttavia indicare l’atto che avrebbe effettuato la ricognizione dell’area interessata quale area di interesse archeologico.

11. I motivi d’appello (i), (ii) e (iv), che afferiscono alla domanda di annullamento, possono essere esaminati congiuntamente.

11.1. I primi due motivi non toccano le statuizioni con cui il TAR ha ritenuto legittimo il diniego impugnato sul rilievo che tale atto legittimamente ha affermato la non condonabilità dell’abuso per ragioni indipendenti dall’incremento volumetrico, precisando che tale considerazione era di per sé sufficiente ad affermare la legittimità del diniego. Si tratta del passaggio in cui il TAR afferma che “ alla luce delle considerazioni svolte, il principio in base al quale non è ammessa la sanatoria di un aumento volumetrico in area vincolata, occorre evidenziare che l’Amministrazione ha indicato nel provvedimento, quale prima ragione ostativa all’accoglimento dell’istanza di condono, la presenza di un duplice vincolo specificando espressamente la natura del vincolo paesaggistico ex art. 134, comma 1, lett. a) del d.lgs. 42/04, come individuato dal D.M. 25/01/2010; quanto al vincolo ex art. 134, comma 1, lett. b) del d.lgs. 42/04, in sede di valutazione delle osservazioni ex art. 10 bis, 241/90, l’Amministrazione, nella nota n. 60378 del 6 aprile 2018, ne ha esplicitato la natura archeologica, con conseguente completezza della motivazione; in ogni caso, il riferimento anche al vincolo paesaggistico è idoneo ex se a sostenere l’impianto motivazionale del provvedimento; al riguardo la giurisprudenza ha altresì chiarito che “il richiamo al vincolo paesaggistico insistente sull’area su cui sono stati realizzati gli abusi edilizi e alle caratteristiche di questi ultimi costituisce in primo luogo motivazione sufficiente a fondare i dinieghi di condono impugnati” (cfr. Cons. di Stato, sez. VII, 29 novembre 2022, n.10495), con conseguente irrilevanza delle censure relative all’effettiva consistenza dell’abuso; è noto infatti che, nel caso in cui il provvedimento impugnato si fondi su una pluralità di ragioni autonome, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianza; ”.

11.2. Il TAR, dunque, da una parte ha affermato che l’area è gravata da vincoli che da soli sono sufficienti a determinare la non condonabilità a priori dell’abuso e quindi il respingimento della istanza di condono; d’altra parte ha affermato la sufficienza di tale constatazione al respingimento del ricorso, evocando l’orientamento giurisprudenziale secondo cui quando è un atto è plurimotivato è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell'intero ricorso in considerazione del fatto che anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un'autonoma ragione giustificatrice confermata.

11.3. L’appellante si é concentrata, con i primi due motivi d’appello, solo sulla questione relativa a quale sia la volumetria massima assentibile e se essa sia stata superata con l’abuso oggetto di condono. Non ha invece affrontato il diverso discorso della preclusione al condono derivante dalla presenza dei vincoli. Va in particolare sottolineato che la Diocesi non ha disconosciuto l’esistenza e l’opponibilità di tali vincoli: l’appellante, sia in primo che in secondo grado si è solo limitata a dedurre l’inadeguatezza della motivazione in punto origine del vincolo archeologico, affermando inoltre che il vincolo paesaggistico sarebbe sopravvenuto alla domanda di condono, essendosi perfezionato nel 2010 (tale circostanza è stata puntualizzata essenzialmente nell’ambito del terzo motivo d’appello).

11.4. Osserva il Collegio che l’appellante, a fronte dell’affermazione del TAR secondo cui l’esistenza del vincolo archeologico emergerebbe dalla nota dell’Amministrazione n. 60378 del 6 aprile 2018, avrebbe potuto e dovuto contestare il contenuto di tale nota, chiedendo anche l’ammissione tardiva, in appello, di documenti idonei a dimostrare l’inesistenza di detto vincolo o la sua natura non preclusiva per il condono (ad esempio perché sorto dopo la presentazione della domanda di condono). Essendosi invece la Diocesi limitata a ribadire l’inadeguatezza della motivazione, senza contestare l’esistenza del vincolo archeologico, la censura assume una natura meramente formale, reiterativa della censura di primo grado, senza una vera critica alla sentenza, perciò inammissibile e comunque insufficiente a sostenere l’invalidazione del diniego. Per tale ragione risulta infondato anche il motivo di ricorso sub (iv).

11.5. In conclusione, i motivi d’appello finalizzati a sostenere l’illegittimità del diniego vanno respinti, sostanzialmente perché inammissibili a fronte del fatto che il TAR ha ritenuto sussistere due vincoli, uno di natura paesaggistica e uno di natura archeologica, idonei a precludere il condono, e che di essi almeno il vincolo archeologico era effettivamente preclusivo: non avendo l’appellante dimostrato che il vincolo archeologico è inesistente o è sorto in epoca posteriore alla domanda di condono (il vincolo paesaggistico certamente è sorto con il d.m. 25 ottobre 2010, quindi dopo la presentazione della domanda di condono), esso, piuttosto che il vincolo paesaggistico, costituiva un ostacolo a priori al condono.

12. Venendo ora al terzo motivo d’appello, esso è diretto alla riforma del capo della sentenza con cui il TAR, respingendo la domanda di accertamento del silenzio-assenso, ha statuito che “ appare priva di fondamento, infine, la deduzione di parte ricorrente secondo cui sull’istanza di condono si sarebbe formato il silenzio-assenso, con conseguente illegittimità del provvedimento gravato che assumerebbe i contorni di un atto di autotutela…avuto riguardo al fatto che l’art. 32, comma 1, legge 28 febbraio 1985, n. 47, richiamato dall’art. 32, comma 27, del dl 30 settembre 2003, n. 269, dispone che il condono per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso.”

12.1. L’appellante oppone a tale statuizione che “ non ha disconosciuto l’esistenza del vincolo, né ha ritenuto che al momento in cui è stato adottato il provvedimento di rigetto dell’istanza impugnato il vincolo non fosse presente. Ha invece eccepito che il provvedimento di condono si è e si era perfezionato, seppure tacitamente tramite silenzio assenso, anteriormente all’apposizione del vincolo e, dunque, al momento in cui è spirato il triennio utile, la zona non presentava alcun vincolo ”. Il vincolo cui allude l’appellante è il vincolo paesaggistico, imposto con d.m. del 25 ottobre 2010. La Diocesi sostiene trattarsi di vincolo inefficace o comunque irrilevante rispetto al condono, tale da non impedire la formazione del silenzio assenso alla scadenza del terzo anno successivo al pagamento della oblazione: nel caso specifico, essendo stata l’oblazione pagata il 31 dicembre 2005, il silenzio assenso si sarebbe formato il 31 dicembre 2008.

12.2. Il Collegio ritiene opportuno rammentare che la Regione Lazio ha adottato una normativa sul condono più severa di quella nazionale, in particolare perché ritiene preclusivi a priori anche i vincoli posteriori alla realizzazione delle opere da condonare. I vincoli, tuttavia, non sono a priori ostativi se siano sorti in epoca successiva alla domanda di condono: solo in tal caso la domanda di condono è astrattamente ammissibile, ma deve essere istruita raccogliendo il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

12.3. Ciò premesso, la censura in esame pone dunque un problema specifico, ovvero: se il silenzio assenso previsto in materia di condono edilizio possa essere impedito da un vincolo insorto in un momento successivo alla scadenza del termine fissato dal legislatore appunto per il perfezionamento del silenzio assenso.

12.4. L’appellante, tuttavia, si è limitata a dedurre l’inopponibilità del solo vincolo paesaggistico in quanto perfezionatosi nel 2010: anche in questo caso essa non si pone il problema della rilevanza del vincolo archeologico, la cui esistenza è stata accertata e dichiarata dal TAR.

12.4. Dal momento che l’appellante non ha contestato efficacemente l’esistenza del vincolo archeologico, o la sua anteriorità alla domanda di condono, il ragionamento del TAR rimane valido, con l’unica precisazione che la preclusione a priori al condono, e quindi alla formazione del silenzio-assenso, deve riferirsi solo a tale vincolo archeologico, e non anche al vincolo paesaggistico sorto nel 2010.

13. In conclusione, l’appello va respinto.

14. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, nei confronti di MA PI, mentre possono essere compensate nei confronti del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e il Turismo, che ha esercitato una limitata attività defensionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, nei confronti di MA PI, delle spese relative al presente giudizio, che si liquidano in €. 4.000,00 (quattromila), oltre accessori se per legge dovuti.

Compensa le spese tra l’appellante e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e il Turismo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “ Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia ”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

AB RA, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

RT AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT AS	AB RA

IL SEGRETARIO