Pubblicato il 30/03/2026

N. 02587/2026REG.PROV.COLL.

N. 08750/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8750 del 2023, proposto da Redi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe D’Amato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di Montoro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Vittorio Boccieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione II, n. 669 del 24 marzo 2023, resa inter partes , concernente un piano di allineamento prezzi di cessione aree comprese in un p.i.p. (piano insediamenti produttivi) comunale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Montoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere GI BB e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe D’Amato e Vittorio Boccieri;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 1349/2016, proposto innanzi al T.a.r. Salerno, la REDI S.r.l. (di seguito anche la Società) aveva chiesto l’annullamento:

a ) della Nota prot. n. 12325 dell’11 maggio 2016 della Città di Montoro (AV) avente ad oggetto “ integrale copertura dei costi per l'acquisizione di aree P.I.P. Località Torchiati - Chiusa ” comunicata a mezzo raccomandata a.r. in data 16 maggio 2016 (doc.1);

b ) della Delibera di Consiglio n.4 del 26 gennaio 2016 del Comune di Montoro avente ad oggetto “ piano di allineamento prezzi di cessione aree P.I.P. (loc. Torchiati Chiusa) ” e della nota ad essa allegata sub all. A;

c ) di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale.

2. Al fine di illustrare i fatti di causa conviene riportare quanto segue.

2.1. La Redi S.r.l., in data 15 aprile 2010, stipulava con il Comune di Montoro la Convenzione definitiva con la quale le veniva trasferito il diritto di proprietà del lotto n. 9 della zona P.I.P, al fine di realizzare uno stabilimento di produzione e commercializzazione di prodotti alimentari.

2.2. La cessione era stata subordinata al previo pagamento del prezzo di cessione del lotto come determinato in misura preventiva in € 280.000,00, e segnatamente 70,00 €/mq. di cui 15,00 €/mq. per le spese di acquisizione dell’area e 55,00 €/mq. per il costo delle infrastrutture.

2.3. Lo stabilimento veniva realizzato in virtù di provvedimento dell’Ufficio S.U.A.P. del Comune di Montoro Superiore n.14/10 del 6 maggio 2010, integrato con prot. 8712 del 25 agosto 2010 e con il rilascio del certificato di agibilità in data 4 maggio 2011.

2.4. Con la nota prot. n. 12325 dell’11 maggio 2016 della Città di Montoro, avente ad oggetto “ integrale copertura dei costi per l'acquisizione di aree P.I.P. Località Torchiati - Chiusa ” e con la Delibera di Consiglio n. 4 del 26 gennaio 2016 del Comune di Montoro, avente ad oggetto “ piano di allineamento prezzi di cessione aree P.I.P. (loc. Torchiati Chiusa) ”, l’Amministrazione richiedeva il versamento ulteriore di € 54.000,00 entro e non oltre 20 gg.

2.5. La Redi, a mezzo pec, contestava al Comune l’inadempimento agli obblighi di cui alla Convenzione per la mancata fruibilità delle infrastrutture. Nello specifico la società evidenziava: - la mancanza di adeguato collegamento stradale dell’area P.I.P.; - la mancata immissione in possesso nella superficie di circa 250 mq di parte del lotto assegnatole in diritto di proprietà con la predetta Convenzione e per la quale aveva già versato la somma di € 18.000,00 circa a causa della presenza di costruzioni abusive sul suolo medesimo; - il mancato conteggio negli importi in entrata delle somme corrisposte a titolo di caparra dalle ditte partecipanti al bando e poi rinunciatarie; - la non correttezza degli importi conteggiati quali finanziamenti regionali.

2.6. Per tali ragioni la Società Redi proponeva ricorso al T.a.r. deducendo:

- la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di rideterminazione dei costi di cessione delle aree comprese nel P.I.P. comunale;

- l’insufficiente motivazione del provvedimento impugnato, mancando, in particolare, l’indicazione dei criteri di computo adottati, dei valori numerici assunti, nonché degli elementi e dei presupposti che hanno determinato la rimodulazione al rialzo dei prezzi di cessione dei lotti del P.I.P.;

- la illegittimità degli importi richiesti per contrarietà agli atti regolamentari e agli atti pattizi intervenuti tra le parti, potendo qualsiasi somma essere richiesta soltanto all’esito e alla definizione delle controversie espropriative.

La società ricorrente deduceva, infine, l’inadempimento del Comune di Montoro agli obblighi di cui alla convenzione di cessione in proprietà del lotto compreso in area P.I.P., con conseguente diritto alla riduzione proporzionale del presunto credito dell’Amministrazione.

3. Resisteva al ricorso il Comune di Montoro opponendone l’infondatezza nel merito.

4. Il T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, con la sentenza n. 669/2023, pubblicata il 24 marzo 2023, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite.

4.1. Il Collegio ha, preliminarmente, preso atto della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di questioni attinenti all’esecuzione di una convenzione di assegnazione di lotti compresi in un P.I.P. comunale, pacificamente rientrante nel novero degli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi. In merito all’accertamento giurisdizionale di situazioni giuridiche soggettive di natura paritetica (diritto di credito/obbligo di pagamento), ha reputato infondate tutte le censure che presuppongono l’esercizio di un potere amministrativo di natura autoritativa. Circa l’importo richiesto dal Comune il Collegio ha ritenuto che, al di là delle previsioni convenzionali, il Comune ha il diritto di ripetere l’importo pro quota di quanto effettivamente speso per l’acquisizione delle aree e per le spese di urbanizzazione, in coerenza con il principio dell’integrale copertura dei costi sostenuti per l’acquisizione delle aree da assegnare in zona P.I.P., sancito, in maniera inderogabile, dall’art. 35, comma 12, della L. n. 865/71. Sull’eccezione di inadempimento ex art. 1460 c.c., ha rileva come la sua opponibilità presupponga l’esistenza di quella obbligazione di pagamento in capo alla ricorrente, avversata, contraddittoriamente, nell’odierno giudizio. In ogni caso, la fattispecie oggetto di causa sfugge allo spettro di operatività della citata disposizione codicistica in quanto i termini per l’adempimento di tutte le obbligazioni complessivamente assunte dai soggetti, pubblici e privati, coinvolti nella pluriennale operazione di attuazione del P.I.P. non sono affatto “simultanei”, sussistendo termini diversi per l’adempimento a carico di ciascuna parte.

5. Avverso tale pronuncia è insorta la Redi S.r.l., con atto di appello notificato in data 21 ottobre 2023 e depositato il 6 novembre 2023. articolando quattro motivi di gravame (pagine 8-22), così rubricati

I. “ Preliminarmente: esatta individuazione dell’oggetto del giudizio ”;

II “Error in iudicando: violazione di legge omessa pronuncia violazione dell’art.112 c.p.c. - assenza di motivazione - motivazione illogica e contraddittoria - violazione e/o falsa applicazione degli artt.1, 3, 7, 21 bis della legge n.241/1990 ”;

III “Error in iudicando: violazione della Convenzione e del Regolamento. Violazione di legge (art.35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 - art. 16 del D.L. 22 dicembre 1981 n. 786). Violazione di legge omessa pronuncia violazione dell’art.112 c.p.c. - Violazione e/o falsa applicazione del’art.1460 c.c. Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Eccesso di potere. Assenza di motivazione - motivazione illogica e contraddittoria .”;

IV “Error in iudicando – violazione di legge – violazione e/o falsa applicazione dell’art.1460 c.c. – Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Eccesso di potere. Assenza di motivazione - motivazione illogica e contraddittoria .”

5.1. Con il primo motivo, l’appellante sottolinea che dalla motivazione della sentenza impugnata sembrerebbe che la Redi negasse in nuce il principio della integrale copertura dei costi in caso di cessione di aree PIP. Tale assunto sarebbe del tutto erroneo poiché la società ha soltanto eccepito senza negare: - l’illegittimità procedurale nella determinazione del costo finale con violazione di varie norme della legge n.241/1990 e della Costituzione; - l’erroneità oggettiva della determinazione dei costi complessivi laddove non si è tenuto conto integralmente dei contributi regionali ottenuti e ricevuti e dell’anticipo versato dalle altre ditte rinunciatarie; - l’erroneità soggettiva della determinazione della somma dovuta dalla Redi, poiché sono stati conteggiati anche mq. 250 del lotto sui quali ancora insistono dei fabbricati abusivi e mai consegnati alla società deducente per esclusiva responsabilità dell’Ente Comunale.

5.2. Con il secondo motivo, l’appellante contesta che l’Amministrazione non ha agito solo come soggetto di diritto privato ma ha assunto anche veste autoritativa, ad esempio nella fase di determinazione unilaterale del prezzo finale di cessione delle aree PIP trovano piena applicazione le norme sul procedimento amministrativo. La sentenza di primo grado sarebbe affetta da vizio di motivazione e da violazione di legge (artt.1, 3, 7, 21 bis della legge n.241/1990) ovvero da omessa pronuncia con violazione dell’art. 112 c.p.c., non essendosi il T.a.r. espresso sui motivi di ricorso relativi alla violazione delle norme sul giusto procedimento. Inoltre, sarebbero state violate le regole procedimentali e la delibera consiliare nonché la nota dirigenziale impugnate in primo grado sarebbero anche viziate per difetto di istruttoria ed eccesso di potere. In particolare, si deduce quanto segue: - manca la comunicazione di avvio del procedimento; - la nota non contiene l’indicazione delle modalità di calcolo per la valutazione dei maggiori oneri di esproprio, la dichiarazione di disponibilità dell’Ente a concordare un piano di pagamento del conguaglio indicato nonostante tale facoltà sia prevista nel bando di assegnazione, l’invito ai destinatari a far pervenire un riscontro e soprattutto è priva della comunicazione relativa alla sottoscrizione dell’atto di quietanza del pagamento dell’intero prezzo di cessione definitivo come previsto dal regolamento comunale e dalla Convenzione di cui all’art art. 3. La nota prot. n.12325 dell’11 maggio 2016 e la richiamata delibera del Consiglio Comunale n.4 del 26 gennaio 2016 sarebbero, inoltre, prive dell’indicazione dei criteri di computo adottati e dei valori numerici assunti a base di calcolo: in particolare, anche se la delibera richiama un presunto elaborato tecnico-economico allegato sub B, questo non è stato trasmesso alla Redi S.r.l. né è stato oggetto di pubblicazione all’albo pretorio del Comune. La delibera consiliare, in esecuzione della quale la Società ha ricevuto la nota di richiesta di versamento somme, non darebbe contezza degli elementi e presupposti che hanno determinato la rimodulazione al rialzo dei prezzi di cessione dei lotti del Piano, né del calcolo economico seguito.

5.3. Con il terzo motivo, l’appellante contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ritiene che la società appellante neghi l’esistenza del principio della integrale copertura dei costi in caso di cessione di aree PIP. La Redi, lungi dal negare l’esistenza di un siffatto principio, si limita a rilevare: - l’erroneità oggettiva della determinazione dei costi complessivi sostenuti laddove non si è tenuto conto integralmente dei contributi regionali ottenuti e ricevuti e dell’anticipo versato dalle altre ditte rinunciatarie; - l’erroneità soggettiva della determinazione della somma dovuta dalla Redi poiché sono stati conteggiati anche mq. 250 del lotto sui quali ancora insistono dei fabbricati abusivi e mai consegnati alla società deducente per esclusiva responsabilità dell’Ente Comunale. La sentenza di primo grado sarebbe viziata anche da ingiustizia manifesta laddove la Società è tenuta a versare il corrispettivo di un bene ancora non ricevuto e che allo stato neppure è dato sapere se riceverà mai.

5.4. Con il quarto motivo, l’appellante contesta la sentenza nella parte in cui rigetta l’eccezione di inadempimento riguardante la mancata osservanza degli obblighi assunti in convenzione dal Comune di Montoro. La Redi S.r.l. ribadisce l’inadempimento del Comune di Montoro agli obblighi di cui alla Convenzione, con particolare riferimento all’esecuzione e alla manutenzione delle infrastrutture e delle opere di urbanizzazione. La Società ritiene la sentenza viziata poiché stabilisce che la Redi è tenuta a corrispondere il corrispettivo integrale di un bene, oggetto di convenzione PIP, sebbene lo stesso non abbia le qualità promesse.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 13 settembre 2024 il Comune di Montoro si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni concludendo per il rigetto del gravame.

8. In data 5 agosto 2025 parte appellata ha depositato memoria di controdeduzioni, al fine di resistere, concludendo per il rigetto dell’avverso gravame.

9. Con ordinanza n. 4917 del 6 giugno 2025, il Consiglio di Stato ha richiesto all’Amministrazione un approfondimento istruttorio, ordinando al Comune di depositare, entro il termine di 60 giorni, documentati chiarimenti sulle modalità di quantificazione degli importi richiesti alla società Redi S.r.l. e sui criteri del relativo riparto con riferimento alla delibera C.C. n. 4/2016 e alla nota dell’11.05.2016.

10. In data 9 gennaio 2026 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha evidenziato che, con la nota del 4 agosto 2025, il Comune di Montoro sostiene che, non essendo più in servizio il suo dipendente che aveva gestito la complessiva vicenda, non sarebbe tenuto a rendicontare. Tale tesi sarebbe del tutto destituita di fondamento poiché, trattandosi di atti ufficiali diretti a determinare, secondo criteri trasparenti e predeterminati l’importo dovuto, gli stessi dovrebbero essere fruibili presso l’Ufficio competente. Pertanto, Comune di Montoro non avrebbe colpevolmente eseguito un preciso incombente istruttorio, con ogni connessa conseguenza processuale. In ogni caso il contenuto della nota del Comune di Montoro del 4 agosto 2025 confermerebbe che l’Ente Territoriale appellato ad oggi ancora non è in grado di esternare i criteri adottati per addivenire all’allineamento prezzi. Da ciò non si comprenderebbe come abbia potuto il Comune di Montoro determinare legittimamente il prezzo finale del lotto di cui è causa quando lo stesso appellato dichiara di non essere a conoscenza degli elementi costitutivi del calcolo.

11. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica dell’11 febbraio 2026, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della stessa i difensori delle parti hanno ribadito le rispettive prospettazioni sottolineando parte appellante che il Comune non ha fatto istruttoria, così insistendo per l’accoglimento mentre parte appellata ha sottolineato quanto evidenziato con la memoria illustrativa circa il sostanziale assolvimento dell’onere probatorio, a sua volta quindi insistendo per il rigetto del gravame.

12. Venendo all’esame dell’appello se ne deve rilevare la fondatezza. Invero, per provvedere allo scrutinio di quanto dedotto non si può non tener conto delle risultanze della disposta istruttoria.

13. Al fine di ripercorrere le coordinate della presente vicenda di causa, occorre rilevare che, con ordinanza n. 4917 del 6 giugno 2025, il Consiglio di Stato ha richiesto all’Amministrazione apposito approfondimento istruttorio, dando mandato al Comune di depositare, entro il termine di 60 giorni, documentati chiarimenti sulle modalità di quantificazione degli importi richiesti alla società Redi S.r.l. e sui criteri del relativo riparto con riferimento alla delibera C.C. n. 4/2016 e alla nota dell’11 maggio 2016.

Ebbene, come già anticipato, l’Amministrazione comunale ha avviato la ricerca dei documenti, ma, come attestato nella nota congiunta del Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Patrimonio e del Responsabile del Settore Finanziario, datata 4 agosto 2025, tale ricerca non ha consentito di rinvenire gli elaborati analitici originari. L’Amministrazione ha evidenziato di trovarsi in una oggettiva e incolpevole impossibilità di adempiere all’incombente, poiché le spese sono state rendicontate da referenti che non sono più in servizio. In particolare, la richiesta istruttoria non è stata espletata avendo il Comune di Montoro sostenuto che, non essendo più in servizio il suo dipendente che aveva gestito la vicenda per cui è causa, non sarebbe tenuto a rendicontare.

Tale circostanza assume rilievo dirimente ai fini della decisione della controversia.

Parte appellata formula talune considerazioni che attesterebbero la ininfluenza di tale ostacolo istruttorio.

In particolare, evidenzia che nonostante l’irreperibilità della documentazione analitica, la correttezza sostanziale della pretesa economica del Comune troverebbe fondamento nei principi normativi che governano la materia e negli atti presupposti. Sulla richiesta di conguaglio, il Comune richiama quanto statuito nella sentenza, in particolare l’art 35, comma 12, l. 865/1971, introdotta nel rispetto dalla regola di pareggio di bilancio, quindi volta a garantire l’equilibrio finanziario dell’operazione. In assenza degli elaborati di dettaglio, i criteri di quantificazione e riparto sarebbero chiaramente desumibili, in via logico-matematica, dalla Delibera n. 4 del 26 gennaio 2016: - il costo complessivo sostenuto dall’Ente per l’acquisizione di tutte le aree del P.I.P; - i costi totali per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria; - le entrate già riscosse a titolo di prezzo di cessione iniziale e di oneri; - la superficie totale dei lotti ceduti. Da questi elementi macroeconomici il calcolo del conguaglio per ciascun assegnatario, inclusa la Redi S.r.l., discenderebbe da una semplice operazione aritmetica di riparto “pro quota” in base ai metri quadrati di superficie del lotto assegnato. Ripercorso il procedimento logico seguito si evidenzia che la carenza probatoria è dovuta a cause oggettive, e che “ la fondatezza del credito del Comune non si basa su documenti mancanti, ma sul principio di legge del pareggio di bilancio e sui dati aggregati della delibera consiliare, che sono sufficienti a dimostrare la ratio e la correttezza del calcolo ”.

14. Tali considerazioni non consentono di superare le esigenze istruttorie avvertite con la citata ordinanza dovendosi prendere atto del fatto che nel caso di specie non viene in discussione il potere del Comune di poter esigere anche successivamente importi residui ai fini della cessione delle aree PIP. Ciò che rileva è che la pretesa deve risultare motivata (anche e soprattutto) nelle relative precise quantificazioni.

Del resto la stessa Amministrazione ha formalmente ammesso di non essere a conoscenza delle modalità di determinazione dell’importo indicato nell’atto impugnato in prime cure, in quanto il funzionario che se ne era occupato non è più in servizio.

Tale giustificazione, a prescindere da ogni considerazione sul suo carattere obiettivo, non consente di ritenere superate le esigenze istruttorie obiettivamente avvertite dal Collegio cosicché, in mancanza di elementi chiarificatori, risulta l’atto impugnato in prime cure affetto, come dedotto, da difetto di istruttoria e di motivazione.

15. Tanto premesso, l’appello, in riforma dell’impugnata sentenza, va accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato in prime cure e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

16. Le spese del doppio grado di giudizio, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, sono suscettibili di compensazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 8750/2023), lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato in prime cure.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

AU CO, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

GI BB, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI BB	AU CO

IL SEGRETARIO