Pubblicato il 01/04/2026

N. 02663/2026REG.PROV.COLL.

N. 03483/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3483 del 2025, proposto da Consul System S.p.a. e Società Alluminio IS AL S.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti e Andrea Tatafiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle imprese e del made in Italy , Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter , n. 07186/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di G.S.E.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il consigliere AR ES e uditi per le parti gli avvocati Luca Raffaello Perfetti e Giorgio Fraccastoro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio sono: a) il provvedimento prot. n. GSE/P20180106457 del 29 novembre 2018, avente ad oggetto il recupero di n. 212 titoli di tipo II erogati in eccesso in relazione al progetto di riduzione dei consumi di energia primaria, presentato da Consul System S.p.a ed identificato dalla prima RVC con codice 159482044914R153; b) il provvedimento prot. GSE/P20190044972 del 13 giugno 2019, avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di riesame del provvedimento del 29 novembre 2018.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dagli scritti difensivi e dalla documentazione in atti, sono di seguito riassunti.

2.1. In data 27 dicembre 2013 Consul System S.p.a., una ESCO ( Energy Service Company ) specializzata nell’esecuzione di consulenze tecniche ed ingegneristiche per il conseguimento dei Titoli di Efficienza Energetica (c.d. “TEE”), presentava una Proposta di Progetto e Programma di misura (PP) riguardante lo stabilimento AL di IS (VC).

2.2 L’intervento aveva ad oggetto in particolare, il forno “bacino A” di mantenimento e consisteva nell’installazione di una pompa di ricircolo dell’alluminio liquido e nella modifica dell’impianto di combustione da aria/metano ad ossigeno/metano.

2.3. A seguito dell’approvazione della PP, il soggetto proponente presentava al GSE le Richieste di Verifica e Certificazione a consuntivo (RVC-C), identificate con codice di radice 159482044914R153, relative al periodo di rendicontazione 1 ottobre 2013-31 dicembre 2018 sulla base delle quali il gestore riconosceva i relativi titoli di efficienza energetica.

2.4. In data 6 febbraio 2017 il GSE inviava a Consul System una richiesta di integrazione (prot. GSE/P20170013056) relativa alla RVC n. 0159482044914R153-1#5, la cui istruttoria si concludeva positivamente, a seguito delle integrazioni fornite dalla società in data 8 marzo 2017 (prot. GSE/A20170055990). In quella sede il soggetto proponente evidenziava che << L’installazione della pompa di ricircolo del metallo fuso… ha mostrato sperimentalmente dei limiti di utilizzo al caso di specie, dal momento che il Forno Bacino A, viene utilizzato in maniera discontinua >> e che << tale tipologia di funzionamento ha infatti palesato la formazione di incrostazioni nei condotti di ricircolo della pompa che hanno indotto la società AL, a rinunciare al suo utilizzo … >>.

2.5. In data 12 luglio 2017 (prot. GSE/P20170054051) il GSE comunicava l’avvio del procedimento di controllo e nei giorni 26, 27 e 28 luglio 2017 veniva effettuato un sopralluogo presso lo stabilimento. All’atto del sopralluogo, la pompa di ricircolo dell’alluminio del forno a bacino A, costituita da una pompa elettromagnetica e un pozzetto di carico, non risultava installata.

2.6. A seguito di richiesta di chiarimenti, con nota del 6 ottobre 2017 (prot. GSE/A201702928) Consul System specificava che << il malfunzionamento della pompa elettromagnetica si è palesato sin da subito a partire dall'anno 2014 e dopo circa tre anni di sperimentazione, interventi manutentivi e ripetute interruzioni più o meno prolungate, nell'occasione della fermata di dicembre 2016, la stessa è stata definitivamente rimossa da personale interno alla AL >>.

2.7. Con provvedimento del 29 novembre 2019 il GSE concludeva il procedimento di controllo, disponendo il recupero di n. 212 titoli di tipo II erogati in eccesso, evidenziando che: a) la dismissione della pompa EMP, quale componente oggetto dell’intervento di efficienza energetica, ha modificato la connotazione del progetto, rendendolo diverso da quello approvato; b) per tale motivo, non risulta possibile valutare nell’algoritmo di calcolo dei risparmi i mancati consumi elettrici determinati dalla dismissione della pompa EMP, in quanto il progetto per il quale viene richiesta la valutazione dei risparmi elettrici non risulta più rispondente al progetto di efficienza energetica approvato.

3. Consul System S.p.a. e AL S.p.a. impugnavano il sopra indicato provvedimento con ricorso al T.a.r. per il Lazio. Con successivi motivi aggiunti impugnavano, inoltre, anche il provvedimento prot. GSE/P20190044972 del 13 giugno 2019, con cui il GSE aveva respinto l’istanza di riesame avanzata dalle ricorrenti.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter , con sentenza del 11 aprile 2025 n. 7186, respingeva il ricorso e i motivi aggiunti, in quanto: a) l’approvazione della PP si fonda sulla rispondenza dell’intera proposta progettuale alle previsioni regolamentari, sicché non è illegittimo il diniego del GSE di valutare i risparmi energetici dovuti alla dismissione della pompa EMP, in ragione dell’intervenuta modifica del progetto rispetto a quello approvato; b) non sussiste la violazione del legittimo affidamento poiché, per un verso, l’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 sancisce che, in caso di violazioni rilevanti, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi nonché il recupero delle somme già erogate e, per altro verso, la disposta riduzione dei titoli di efficienza energetica originariamente riconosciuti è conseguita alla dismissione della pompa EMP - componente del progetto di efficienza energetica dell’impianto - posta in essere dalla stessa ricorrente in difformità dal progetto inizialmente assentito. Quanto ai motivi aggiunti, il T.a.r. escludeva la contraddittorietà del provvedimento impugnato in ragione dell’adozione da parte del GSE, in data 26 agosto 2019, del provvedimento di accoglimento della RVC n. 0159482044914R153-1#7, poiché il recupero dei titoli è stato disposto in ordine alla diversa RVC n. 0159482044914R153-1#5.

5. Le ricorrenti hanno interposto appello, articolando i seguenti motivi di gravame:

1 . Erronea valutazione dell’istruttoria e difetto di motivazione . Il T.a.r. sarebbe incorso in errore nel respingere le censure difetto di istruttoria e di motivazione, tenuto conto che, per un verso, la dismissione della pompa EMP era un fatto ben noto al GSE già alla data del 8 marzo 2017 e, per altro verso, la PP distingue chiaramente i due interventi oggetto del progetto (pompa e ossicombustione), che producono effetti separati e indipendenti.

Ad avviso delle appellanti, sarebbe errata anche la parte della motivazione del provvedimento impugnato relativa all’impossibilità di valutare l’eventuale mancato consumo elettrico derivato dalla dismissione della pompa poiché tale consumo, inesistente nella condizione ante intervento, non era stato computato nella proposta di calcolo avanzata con la PP (ciò in quanto l’intervento contestuale sui bruciatori rendeva non necessaria l’accensione di una componente - i ventilatori di aspirazione dell’aria- che assorbiva lo stesso consumo).

Con il provvedimento impugnato il GSE avrebbe, in sostanza, dato rilievo a supposte difformità tra quanto dichiarato in sede di PP nel dicembre 2013 e la situazione reale dell’intervento, nonostante avesse contezza della dismissione della pompa dall’8 marzo 2017 e del suo utilizzo intermittente risalente addirittura al 2014.

Del pari errato sarebbe il capo della sentenza che ha respinto i motivi aggiunti, poiché il provvedimento di accoglimento della RVC successiva, concludendo in senso diametralmente opposto a fronte della medesima situazione di fatto e di diritto, rappresenta elemento sintomatico del difetto assoluto di motivazione dell’atto impugnato,

2 . Violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e del principio del legittimo affidamento . La sentenza impugnata non avrebbe considerato che il provvedimento del GSE contrasta con l’art. 42, comma 3- bis , d.lgs. 28/2011 e con il legittimo affidamento, poiché i T.E.E. di cui è stato disposto il recupero erano stati emessi in relazione a rendicontazioni già approvate e non erano dunque più suscettibili di revoca.

3 . Violazione degli artt. 6 e 41 CEDU . Ad avviso delle appellanti, il provvedimento impugnato costituisce una sanzione in senso sostanziale, in quanto incide retroattivamente in modo negativo su posizioni patrimoniali consolidate, con violazione del diritto ad un equo procedimento e ad una buona amministrazione.

In via istruttoria, le appellanti hanno chiesto disporsi una C.T.U. o una verificazione sui fatti di causa.

6. In data 6 giugno 2025 si è costituto in resistenza il GSE che, con successiva memoria, ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

7. Con memoria del 2 marzo 2026 le appellanti hanno replicato alle difese del GSE, insistendo perché venga disposta consulenza o verificazione e concludendo per l’accoglimento dell’appello.

8. All’udienza del 24 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo di appello le ricorrenti censurano il capo della sentenza che ha respinto le censure, formulate con il primo motivo di ricorso e i motivi aggiunti, relative al difetto di istruttoria, di motivazione e di contraddittorietà dell’azione amministrativa.

11. Il motivo è infondato.

12. Al riguardo, si osserva che:

a) la proposta presentata in data 27 dicembre 2013 riguarda un unitario progetto di efficienza energetica costituito dall’installazione di una pompa di ricircolo e dalla sostituzione dei bruciatori aria-metano con bruciatori ossigeno- metano;

b) le RVC presentate e successivamente rendicontate hanno ad oggetto i risparmi derivanti dal progetto approvato (installazione della pompa e sostituzione dei bruciatori) e, in relazione a tali risparmi, sono stati rilasciati i T.E.E. nell’ammontare richiesto;

c) in sede di istruttoria della RVC n. 0159482044914R153‐1#5, il soggetto proponente ha evidenziato, con nota dell’8 marzo 2017, che la “ formazione di incrostazioni nei condotti di ricircolo della pompa ” hanno indotto AL “ a rinunciare al suo utilizzo ”;

d) il sopralluogo ispettivo ha accertato che la pompa in questione non era semplicemente inutilizzata, come dichiarato dalla società, ma risultava non installata, mancando, di conseguenza, una componente dell’impianto oggetto della PP approvata;

e) la mancanza della componente in questione è stata successivamente confermata dalla società (nota del 6 ottobre 2017) la quale, a seguito di richiesta di chiarimenti, precisava che “ nell’occasione della fermata di dicembre 2016 ” la pompa “ è stata definitivamente rimossa da personale intero alla AL ”.

13. La definitiva rimozione della pompa, che costituiva una componente del progetto, si è tradotta nella modifica del progetto posto alla base della PP approvata e delle RVC successivamente rendicontate. Di tale modifica il GSE ha acquisito conoscenza solo all’esito del sopralluogo ispettivo del 26-28 luglio 2017 poiché, in precedenza, le società si sono limitate a rendicontare risparmi inferiori per il mancato utilizzo della pompa.

14. Il mancato utilizzo della componente, comunicato dalle società, non equivale alla rimozione della componente medesima, come invece accertato in sede di sopralluogo: il primo, infatti, non muta la conformazione dell’impianto (poiché la componente, sebbene non utilizzata, è sempre utilizzabile) diversamente dalla seconda che si traduce in una modifica irreversibile del medesimo.

15. Per tali ragioni, con il provvedimento impugnato, il GSE: a) ha confermato la correzione del coefficiente di durabilità da 3,36 ad 1 dei risparmi imputabili alla pompa EMP, fino alla data di dismissione, avvenuta prima del termine della vita tecnica del progetto approvato; b) ha evidenziato che la dismissione della pompa EMP, quale componente oggetto di intervento di efficienza energetica, ha modificato la connotazione del progetto, rendendolo diverso da quello approvato; c) ha escluso la possibilità di valutare l’eventuale mancato consumo elettrico derivato dalla dismissione della pompa EMP, in quanto il progetto per il quale viene richiesta la valutazione dei risparmi elettrici non risulta più rispondente al progetto di efficienza energetica approvato.

16. Ne discende che non è ravvisabile alcun difetto di istruttoria e di motivazione poiché la divergenza tra il progetto proposto e quello effettivamente realizzato è emersa solo a seguito della verifica di sopralluogo e dei successivi chiarimenti forniti dalle società.

17. Quanto all’asserita contraddittorietà derivante dalla successiva approvazione della RVC n. 0159482044914R153-1#7, come evidenziato dal GSE, l’istruttoria relativa alla RVC in questione ha tenuto conto degli esiti dell’attività di verifica (con la modifica del valore del coefficiente di durabilità per l’intervento relativo alla c.d. pompa EMP e del valore del consumo specifico di baseline ) e ha riconosciuto i T.E.E. effettivamente spettanti. Non sussiste, pertanto, alcuna contraddittorietà dell’azione amministrativa.

18. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

19. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello con cui le ricorrenti censurano il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo di ricorso, relativo alla violazione dell’art. 42, comma 3 bis , d.lgs 28/2011 e del legittimo affidamento.

20. Il Collegio osserva che:

a) il comma 3 bis dell’art. 42 d.lgs 28/2011, nella versione ratione temporis vigente, sancisce l’efficacia ex nunc dell’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli allorché, all’esito della verifica il GSE riscontri << la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto >>;

b) dall’attività di verifica è emersa (non la difformità della PP dalla normativa vigente, bensì) una sopravvenuta modifica del progetto approvato, modifica che ha reso necessaria la correzione del coefficiente di durabilità della pompa EMP e del dato di consumo specifico di energia elettrica per la produzione di ossigeno, presente nell’algoritmo di calcolo dei risparmi;

c) all’esito della verifica, il GSE non ha disposto l’annullamento d’ufficio della RVC, ma il mero recupero dei titoli erogati in eccesso rispetto a quelli dovuti.

21. Ne discende che, come correttamente evidenziato dal T.a.r., il provvedimento impugnato deve essere qualificato come espressione del potere di verifica e controllo che compete al GSE sugli interventi di efficienza energetica, ai sensi dell’art. 42, comma 1 e 3, d.lgs 28/2011 e dell’art. 12, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017 (richiamato espressamente nel provvedimento impugnato), il quale si estende anche alla verifica della “ congruenza tra l'incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall'intervento effettuato ” (art. 12, comma 2, lett. c) d.m. 11 gennaio 2017).

22. All’esito di siffatta verifica, il GSE, qualora riscontri violazioni, irregolarità o inadempimenti che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi, provvede, in conformità alla normativa applicabile: a) alla rideterminazione dei Certificati Bianchi emessi in relazione alle effettive caratteristiche dell’intervento riscontrate; b) al recupero dei Certificati Bianchi riconosciuti in eccesso o dell’equivalente valore monetario (art. 12, comma 15, d.m. 11 gennaio 2017)

23. Nell’ambito dei sistemi di incentivazione delle fonti rinnovabili, il riconoscimento dell’incentivo è sempre subordinato alla condizione legale del positivo esito dell’attività di controllo del gestore, sicché-prima di essa e salvo il limite temporale introdotto dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 (inapplicabile ratione temporis )- il richiedente non vanta alcun legittimo affidamento nella stabilità dell’incentivo anche alla luce del paradigma dell’operatore prudente e accorto di matrice euro-unitaria (Corte di giustizia 15 aprile 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche- Anie e a., C-798/18 e C- 799/18, EU:C:2021:280, punto 42 nonché la giurisprudenza ivi citata), tanto più nel caso di specie, ove la rimozione della pompa discende da un’autonoma iniziativa di Socal.

24. Il potere di verifica e controllo non è, per altro verso, assimilabile né a quello di autotutela né a quello sanzionatorio (cfr. Cons Stato sez. II, 29 dicembre 2025 n. 10335, Ad. plen. n. 18/2020 e Corte cost. n. 51/2017) poiché il recupero dei titoli di efficienza energetica che ne consegue non ha natura di sanzione pecuniaria, ma è diretto precipitato della natura indebita dell’erogazione.

25. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto.

26. Da quanto sopra osservato in ordine alla natura non sanzionatoria dell’atto di recupero dei titoli erogati in eccesso discende l’infondatezza anche del terzo motivo di appello, relativo alla violazione degli artt. 6 e 41 CEDU.

27. La natura pubblica degli incentivi non può, inoltre, essere dissociata da forme di controllo sull’effettiva destinazione al soddisfacimento dell’interesse- anche sovranazionale (cfr. le varie direttive in tema di energie rinnovabili: direttiva n. 2009/28/CE, c.d. RED I, direttiva UE 2018/2001, c.d. RED II, e, più di recente, direttiva UE 2023/2413, c.d. RED III)- in vista del quale sono erogati.

28. Come sopra osservato, il provvedimento impugnato è sorretto da un’articolata motivazione che illustra le ragioni del recupero dei titoli erogati in eccesso, circostanza che esclude l’asserito difetto di istruttoria e la violazione dell’art. 41 CEDU.

29. In conclusione, l’appello deve essere respinto con conseguente reiezione anche dell’istanza istruttoria ivi formulata.

30. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IU ST BE, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

AR ES, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR ES	IU ST BE

IL SEGRETARIO