Pubblicato il 30/04/2026

N. 03388/2026REG.PROV.COLL.

N. 02965/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2965 del 2025, proposto da Il IN Società consortile a r.l. in liquidazione, in persona dei liquidatori e legali rappresentanti pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Della Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Savignano sul Panaro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza

alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 15 marzo 2024 n. 2532, che ha accolto il ricorso n. 6394/2018 R.G. proposto dalla società Il IN S.c. a r.l. per la riforma della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. II, 19 aprile 2018 n.340 (che aveva respinto il ricorso di I grado n. 326/2018 R.G. proposto per la condanna del Comune di Savignano Panaro al pagamento di somme a titolo di risarcimento del danno per inadempimento delle obbligazioni assunte dal Comune stesso con l’accordo stipulato il 18 gennaio 2008 per la realizzazione di opere pubbliche attraverso la pianificazione delle attività estrattive nel polo 11 denominato Bazzano);

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Savignano sul Panaro;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 il cons. LO OT; nessuno è comparso per le parti.

1. Con sentenza n. 2532/2024, questa Sezione ha accolto l’atto di appello proposto dalla società Il IN società consortile a r.l. in liquidazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata (n. 340/2018 del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna), ha accolto l’azione di ripetizione di indebito, di cui all’art. 2033 c.c., proposta dalla società nei confronti del Comune di Savignano sul Panaro, in relazione alla realizzazione di opere pubbliche, di cui ad un accordo stipulato ai sensi dell’art. 11 della l. n. 241/1990, in relazione al mancato recepimento nella variante generale al P.A.E. (piano delle attività estrattive) degli impegni assunti dal Comune con il predetto accordo e, per l’effetto, ha condannato il predetto Comune “ al pagamento di una somma corrispondente al valore delle opere di interesse pubblico contemplate nella Tabella 2 allegata all’accordo ed eseguite dalla società appellante ”.

Nella medesima sentenza, questa Sezione, richiamato l’art. 34, comma 4, cod. proc. amm., ha ordinato al Comune di Savignano sul Panaro di “ formulare una proposta entro 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione della presente sentenza, tenuto conto, ai fini della quantificazione del dovuto:

- delle sole opere e degli oneri che, in base all’accordo ed alla relativa tabella, erano state poste a carico della società appellante;

- delle opere per le quali sussista un’adeguata documentazione della spesa sostenuta dall’appellante, con la precisazione che, a tal fine, debbono ritenersi idonee le fatture prodotte dalla società solo se sussiste altresì la prova del relativo pagamento ”.

1.1. Con successiva sentenza n. 10294/2024, questa Sezione si è pronunciata sul ricorso proposto dal Comune di Savignano sul Panaro, ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a., al fine di ottenere chiarimenti in relazione alla esecuzione della sentenza n. 2532/2024.

Nella sentenza n. 10294/2024, dopo aver richiamato alcune statuizioni della precedente decisione (n. 2532/2024), questa Sezione ha precisato:

“ Da tale dizione si desume che devono essere restituiti – oltre ai costi per la realizzazione delle opere pubbliche elencati dal n. 1 al n. 6 della Tabella - anche le spese tecniche indicate ai punti 7a) e 7b), trattandosi di “oneri” che in base all’Accordo e alla relativa Tabella sono state poste a carico della società Il IN.

Analogo discorso vale per la “sponsorizzazione” che per la società ricorrente ha costituito un “onere”, pattuito tra le parti con apposita convenzione stipulata con la scrittura privata del 26 settembre 2008 (cfr. all. 20 società) ”.

Nella medesima sentenza, la Sezione ha precisato, nel contempo, che:

“ … la richiesta di chiarimenti che mira ad ottenere un sindacato preliminare sull’attività istruttoria in itinere dell’Amministrazione è inammissibile giacché implica una pronuncia sulla legittimità dell’azione amministrativa non ancora esercitata in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. (ex multis, Sez. VI, n. 5469/2012) ”.

1.2. A seguito della sentenza n. 10294/2024, il Comune di Savignano sul Panaro ha inoltrato al difensore della società Il IN, con pec del 18 febbraio 2025, una proposta di accordo, nella quale la somma da corrispondere alla società, in esecuzione della precedente sentenza n. 2532/2024, veniva quantificata in € 340.786,19, oltre interessi legali per € 55.878,68, per totali € 396.664,87, “ confermando la disponibilità a rideterminare la somma in presenza di ulteriore adeguata documentazione di prova di avvenuto pagamento relativa alle fatture che al momento ne sono prive ”.

1.3. Con ricorso R.G. n. 2965/2025, sul presupposto della mancata adesione alla proposta di accordo trasmessa dal Comune di Savignano sul Panaro, la società il IN S.c. a r.l. in liquidazione ha agito davanti a questo Consiglio per l’esecuzione delle sentenze di questa Sezione n. 2532/2024 e n. 10294/2024, sostenendo le spettasse il pagamento della somma di € 533.622,36, maggiorata degli interessi legali dalla data del 27 marzo 2012 (di notifica dell’originario ricorso al T.a.r. Emilia Romagna) al saldo e chiedendo la nomina di un Commissario ad acta .

Con sentenza n. 7535/2025, questa Sezione, in accoglimento del predetto ricorso (nei sensi di cui in motivazione), ha nominato quale Commissario ad acta il Prefetto di Modena, con facoltà di delega a funzionario appartenente della medesima Amministrazione, in possesso delle capacità professionali e di esperienza necessarie per l’esecuzione del predetto incarico.

Il Consiglio di Stato ha disposto la compensazione tra le parti le spese del giudizio, ponendo a carico di entrambe le parti, nella misura di metà ciascuna, il compenso spettante al Commissario ad acta , da liquidarsi con separato provvedimento.

2. Tanto premesso, con atto notificato alla controparte in data 16 dicembre 2025 e depositato in pari data, la società Il IN Società consortile a r.l. in liquidazione ha proposto reclamo, ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., avverso la deliberazione del 2 dicembre 2025, adottata dal Commissario ad acta (AM Provitina) per l’esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 15 marzo 2024 n. 2532.

In particolare, con la predetta deliberazione, il Commissario ad acta ha disposto che “ la somma totale che si ritiene di poter corrispondere a titolo di rimborso ed in ottemperanza ai principi indicati nella sentenza n. 2535/2024 come ribaditi nella sentenza 3905/2024 è pari a € 340.786,19 oltre interessi legali per € 61.200,54 (calcolati dal 27/3/2012 data di notifica del ricorso RG 326/2012 al 30/11/2025) per totali € 401.986,73 in quanto per le relative fatture sono stati prodotti documenti che provano con sufficiente certezza l’avvenuto pagamento e non costituiti da documenti di formazione e provenienza unilaterale ”.

Il Commissario ad acta ha ritenuto rimborsabili n. 9 fatture (due di Interedil, quattro di Savignano Strade s.l., due di ARKIGEO studio geologico e una del Comune di Savignano sul Panaro) per i relativi importi netti, esclusi di IVA; viceversa, ha ritenuto non rimborsabili n. 10 fatture (n. 5 di Effe Progetti; una di Savignano Strade s.r.l.; una di Calcestruzzi Vignola s.r.l.; due di Interedil e una di ARKIGEO studio geologico).

3. La società Il IN S.c. a r.l. in liquidazione si duole del mancato rimborso di alcune fatture di seguito indicate.

3.1. Con riguardo alle due fatture n. 7/2008 e n. 16/2008 della società Effeprogetti s.r.l., la società evidenzia che “ non è stato possibile reperire dalla banca incaricata i relativi estratti conto ” e sostiene che la prova del loro pagamento da parte della società Il IN si ricaverebbe dal bilancio finale di liquidazione al 31/12/2011 della medesima Effeprogetti, nel quale risulta attestata nelle voci “Immobilizzazioni finanziarie” e “Attivo circolante” l’assenza di qualsivoglia residuo credito di Effeprogetti verso soggetti terzi (che non fosse, per la limitata somma di € 3.018, l’Erario).

Evidenzia che il bilancio di una società di capitali rappresenta un documento contabile di quest’ultima destinato, ai sensi dell’art. 2709 del medesimo codice, a fare prova contro la società per i fatti ad essa sfavorevoli che vi risultano attestati.

La mancata indicazione di alcun residuo credito verso i clienti della società (a parte un credito di € 3.018 “verso l’Erario per IRES e IVA”) avrebbe, a suo giudizio, una forza probatoria equivalente agli ordinari mezzi di prova di pagamento.

3.2. Con riguardo alla fattura n. 78/2007 dello Studio Arkigeo, il Commissario ad acta ne ha denegato il rimborso con la seguente motivazione: “ la stessa è stata emessa in data antecedente alla sottoscrizione dell’accordo ”.

La società si duole del fatto che, come evidenziato nel nostro ricorso per ottemperanza, si trattava di una fattura emessa a titolo di acconto (per una percentuale del 40%) per prestazioni professionali ricomprese nella voce 7 dell’accordo ed eseguite dopo la stipula di quest’ultimo, come sarebbe comprovato dal fatto che tali prestazioni sono le medesime per le quali sono state emesse dallo Studio Arkigeo le successive fatture n. 27 del 3/4/2008 e n. 28 del 9/4/2008, di ulteriore acconto del 40% e di saldo per il residuo 20%, di cui il Commissario ad acta ha riconosciuto la rimborsabilità.

3.3. Con riguardo alla fattura n. 8 del 16/2/2009 della Interedil s.r.l., il Commissario ad acta ha evidenziato “ è stata prodotta solo la richiesta di bonifico non l’esito. Non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e suscettibile di revoca ”; con riguardo alla fattura n. 11 del 11/3/2009 della società Interedil s.r.l. il Commissario ad acta ha denegato il rimborso con la seguente motivazione “ è stata prodotta una distinta portante data 28/05/2009 la quale riporta il pagamento della fattura in esame in data 03/06/2009 e quindi in data successiva a quella del documento. Non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e inoltre passibile di revoca prima della data indicata per il pagamento ”.

La società contesta le conclusioni del Commissario ad acta , evidenziando che il Comune avrebbe attestato e riconosciuto che nell’elenco delle disposizioni bancarie esibito dalla società Il IN risultavano ricomprese due disposizioni di pagamento di importo corrispondente a quello delle due fatture di cui trattasi con indicazione di una causale riferita alle fatture medesime.

3.4. Con riguardo alla fattura n. 169 del 31/8/2008 della società Savignano Strade s.r.l., il Commissario ad acta ha denegato il rimborso con la seguente motivazione: “ la fattura non fa riferimento ad opere previste dall’accordo …come prova di avvenuto pagamento è stato prodotto un estratto conto con somme non direttamente riferibili alla fattura ”.

La società contesta le conclusioni del Commissario ad acta , richiamandosi alle considerazioni svolte sopra ed evidenziando il carattere ridotto della fattura.

3.5. Con riguardo alla fattura n. 2113/2 del 30/11/2008 della Calcestruzzi Vignola s.r.l., il Commissario ad acta ha denegato il rimborso con la seguente motivazione: “ è stata prodotta solo la disposizione di bonifico non l’esito. Non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e inoltre passibile di revoca ”.

La società contesta le conclusioni del Commissario ad acta , richiamando la relazione istruttoria del Comune del 24 aprile 2024.

3.6. La società poi contesta la deliberazione del Commissario ad acta , con riguardo alle fatture di Effeprogetti s.r.l. n. 7/2008 e n. 11/2009, sostenendo che, in relazione alla sua unitarietà e indivisibilità, la spesa sostenuta per la redazione del progetto de quo deve essere integralmente rimborsata alla società Il IN, in quanto da ricondurre in toto al punto 1 della Tabella 2.

Il Commissario ad acta , partendo dal presupposto secondo il quale la progettazione unitaria si riferiva sia alle spese a carico della società Il IN s.r.l. che alle spese a carico della società Oasi s.r.l. ha ritenuto astrattamente riconoscibile alla società Il IN solo una quota parte delle spese di progettazione, delle quali ha comunque denegato il rimborso per la mancata prova dell’avvenuto pagamento.

3.7. La società infine contesta che il rimborso sia stato limitato dal Commissario ad acta alle somme versate al netto dell’IVA.

A giudizio della società reclamante l’introduzione della distinzione tra importi al netto e al lordo dell’IVA delle fatture in questione avrebbe dovuto essere rilevata e dedotta dal Comune nel corso dei precedenti giudizi inter partes , con conseguente tardività e irritualità dell’eccezione per la prima volta sollevata al riguardo nella proposta di accordo del 17/2/2025.

4. Con memoria depositata in data 17 febbraio 2025, il Comune di Savignano sul Panaro ha eccepito l’inammissibilità del reclamo, in quanto sostanzialmente diretto a sollecitare un riesame nel merito delle valutazioni istruttorie compiute dal Commissario ad acta .

Nel merito, ha contestato le deduzioni della società reclamante e ne ha chiesto il rigetto.

5. Con memoria di replica, depositata in data 20 febbraio 2026, la società reclamante ha contestato l’eccezione di inammissibilità del reclamo e ha ribadito le prospettazioni difensive formulate nell’atto di reclamo.

6. Alla camera di consiglio del 5 marzo 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del reclamo, sollevata dal Comune di Savignano sul Panaro.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, recentemente ribaditi dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 8 del 25 maggio 2021, il Commissario ad acta assurge al ruolo di ausiliario del giudice e non, invece, di organo straordinario dell’Amministrazione, sicché il suo potere trova fondamento nella pronuncia del giudice che lo nomina e nella relativa sentenza da eseguire.

Il suo compito non è, in altri termini, quello di esercitare poteri amministrativi funzionalizzati alla cura dell’interesse pubblico, bensì quello di dare attuazione alla pronuncia del giudice anche eventualmente attraverso l’esercizio di poteri non esercitati dei quali il comando contenuto in sentenza costituisce fondamento giuridico e approdo funzionale, rectius il contenuto e il limite del potere del Commissario che solo ad esso e nei limiti di quanto prescritto deve dare attuazione.

Di conseguenza, gli atti adottati dal Commissario ad acta non sono annullabili dall’Amministrazione nell’esercizio del proprio potere di autotutela, né sono impugnabili davanti al giudice della cognizione, essendo esclusivamente reclamabili innanzi al giudice dell’ottemperanza, ai sensi dell'art. 114, comma 6, c.p.a.

8. Nel merito, il reclamo è infondato.

9. In termini generali, l’azione di indebito oggettivo ha carattere restitutorio, cosicché la ripetibilità è condizionata dal contenuto della prestazione e dalla possibilità concreta di ripetizione, secondo le regole previste dagli artt. 2033 ss. c.c., che ricorre quando detta prestazione abbia avuto ad oggetto una somma di denaro o cose di genere ovvero, infine, una cosa determinata, operando, altrimenti, ove tale prestazione sia irripetibile e ne sussistano i presupposti, l’azione generale di arricchimento senza causa di cui all'art. 2041 c.c., che assolve alla funzione, in base ad una valutazione obiettiva, di reintegrazione dell'equilibrio economico (cfr. Cassazione civile, sez. III, 5 giugno 2020 n. 10810).

L'azione di indebito arricchimento nei confronti dell’Amministrazione Pubblica differisce da quella ordinaria, in quanto presuppone non solo il fatto materiale dell’esecuzione di un’opera o di una prestazione vantaggiosa per l’Amministrazione, che deve essere provato dall’attore, ma anche il riconoscimento, da parte di questa, della utilità dell’opera o della prestazione medesime; il riconoscimento dell’ utilitas - che sostituisce il requisito dell'arricchimento previsto dall'art. 2041 c.c., nei rapporti interprivati - integra il requisito per l’accoglimento dell’azione d’ingiustificato arricchimento nei confronti dell’Amministrazione e può avvenire in maniera esplicita, cioè con un atto formale mediante un provvedimento amministrativo, oppure in modo implicito, cioè mediante l’utilizzazione dell’opera consapevolmente attuata dagli organi rappresentativi dell’ente Cassazione Civile, sez. III, 12 febbraio 2010 n. 3322).

10. Tanto premesso, come sopra evidenziato, con sentenza n. 7535/2025, questa Sezione ha proceduto alla nomina di un Commissario ad acta per dare esecuzione agli obblighi conformativi derivanti dalle sentenze di questa Sezione n. 2532/2024 e n. 10294/2024, evidenziando quanto segue:

“ … In relazione al mancato raggiungimento dell’accordo delle parti sulla proposta formulata dal Comune di Savignano sul Panaro, ritiene il Collegio che sussistano i presupposti per la nomina di un Commissario ad acta, che, sostituendosi all’amministrazione, provveda a dare esecuzione alle sentenze n. 2532/2024 e n. 10294/2024, riconoscendo alla società ricorrente il rimborso delle spese sostenute in relazione all’accordo del 18 gennaio 2008.

9. Il Commissario ad acta provvederà all’espletamento dell’incarico, attendendosi al dictum ritraibile dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2532/2024 e ai chiarimenti forniti dalla medesima Sezione, con successiva sentenza n. 10294/2024.

9.1. In particolare, il rimborso dovrà essere limitato alle opere di interesse pubblico relative alla Tabella 2, allegata al predetto accordo e poste a carico della società ricorrente.

9.2. Ai fini della ammissione al rimborso, dovrà tenersi conto delle opere e degli oneri per i quali “sussista un’adeguata documentazione della spesa sostenuta dall’appellante, con la precisazione che, a tal fine, debbono ritenersi idonee le fatture prodotte dalla società solo se sussiste altresì la prova del relativo pagamento”.

A tale riguardo, si evidenzia che la prova dell’avvenuto pagamento delle fatture prodotte e della riferibilità della spesa effettivamente sostenuta all’esecuzione delle opere di interesse pubblico previste nella Tabella 2 dell’accordo del 18 gennaio 2008 deve essere fornita dalla società ricorrente, secondo l’ordinario criterio della vicinanza e delle riferibilità della prova.

9.3. Tiene inoltre il Collegio a precisare che la fattura commerciale, considerata la sua formazione unilaterale e la sua funzione di far risultare documentalmente elementi concernenti l’esecuzione di un contratto, è inquadrabile tra gli atti giuridici a contenuto partecipativo, concretizzandosi nella dichiarazione, indirizzata all’altra parte, di fatti concernenti un rapporto già costituito.

L’emissione di una fattura commerciale o la sua mera registrazione nelle scritture contabili della società, tuttavia, non costituiscono valido elemento di prova dell’avvenuto pagamento della fattura stessa.

In altri termini, in esecuzione di quanto stabilito da questa Sezione nelle sentenze n. 2532/2024 e n. 10294/2024, ai fini del rimborso delle spese effettivamente sostenute, l’odierna ricorrente ha l’onere di dimostrare, nel procedimento che sarà avviato dal Commissario ad acta, la riferibilità delle spese sostenute alle opere di interesse pubblico previste nella Tabella 2 dell’accordo del 18 gennaio 2008 e l’effettivo pagamento delle fatture emesse nei suoi confronti per le finalità di cui sopra, con gli ordinari mezzi di prova (fattura quietanzata; quietanze di pagamento o “documenti contabili aventi forza probatoria equivalente”, ossia documenti che, in base al loro contenuto concreto e alla normativa nazionale, possano essere considerati come valido mezzo di prova dell’avvenuto pagamento – cfr. Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sez. I, 2 marzo 2023 n. 31).

Il rimborso delle somme versate presuppone logicamente che vi sia stato l’effettivo esborso delle somme corrisposte, sicché, a tal fine, è richiesta la prova del pagamento delle somme di cui si chiede il rimborso.

10. Si nomina come Commissario ad acta il Prefetto di Modena, con facoltà di delega a funzionario appartenente della medesima amministrazione, in possesso delle capacità professionali e di esperienza necessarie per l’esecuzione del predetto incarico, che provvederà all’espletamento del predetto incarico nel termine di gg. 60 (sessanta) dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza.

Al momento dell’insediamento, il Commissario ad acta provvederà ad avvisare le parti, invitandole a mettere a sua disposizione tutta la documentazione da esse posseduta e ritenuta rilevante ai fini della esecuzione delle sentenze sopra richiamate.

Le somme spettanti alla società ricorrente, in esito all’attività istruttoria svolta dal Commissario ad acta, dovranno essere maggiorate degli interessi legali, con decorrenza dalla presentazione della domanda giudiziale ”.

11. Con la deliberazione del 2 ottobre 2025, il Commissario ad acta (delegato), nel dare esecuzione alla sentenza di questa Sezione n. 2535/2024 ha riconosciuto alla società reclamante l’importo di € 340.786,19, oltre interessi legali per € 61.200,54 (calcolati dal 27/3/2012 data di notifica del ricorso RG 326/2012 al 30/11/2025) per totali € 401.986,73; il Commissario ad acta ha denegato il diritto al rimborso per n. 10 fatture, per le quali non vi era la prova dell’avvenuto pagamento o la dimostrazione della riferibilità alle opere pubbliche di cui alla Tabella 2 dell’accordo del 18 gennaio 2008.

L’operato del Commissario merita di essere condiviso.

11.1. Con riguardo alle due fatture n. 7/2008 e n. 11/2009 della società Effeprogetti s.r.l., il Commissario ad acta ha evidenziato quanto segue: “…per la fattura n. 7/2008 non risulta prodotto alcun documento di prova di avvenuto pagamento; per la fattura n. 11/2009 è stata prodotta esclusivamente una disposizione di bonifico pertanto non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e inoltre passibile di revoca prima della valuta indicata in favore del beneficiario che risulta successiva ”.

Le conclusioni del Commissario ad acta sono immuni dalle dedotte contestazioni.

Come sopra evidenziato, spettava alla parte che ha effettuato le spese riconducibili alla Tabella 2 del accordo del 18 gennaio 2008 dare la prova dell’avvenuto pagamento delle spese sostenute, in base al criterio della vicinanza e della riferibilità della prova.

Certamente la disposizione di bonifico non è prova di pagamento, se non è accompagnata dalla attestazione di avvenuto pagamento.

Il fatto che la società creditrice non abbia riportato nel bilancio di chiusura tra i crediti residui quello derivante dalle due fatture emesse nei confronti della società Il IN non è prova dell’avvenuto pagamento delle fatture, potendo la mancata iscrizione dei crediti nel bilancio di chiusura della società creditrice non dipendere necessariamente dalla estinzione del relativo debito per l’avvenuto pagamento.

11.2. Con riguardo alla fattura n. 78/2007 dello Studio Arkigeo, il Commissario ad acta ne ha escluso la rimborsabilità “ in quanto emessa in data antecedente alla sottoscrizione dell’accordo ”.

La società reclamante contesta le conclusioni del Commissario ad acta , evidenziando che si tratta di “ prestazioni professionali sicuramente ricomprese nella voce 7 dell’accordo ed eseguite dopo la stipula di quest’ultimo ” (reclamo, pag. 11).

Dal momento che la pretesa risarcitoria della società si origina dall’accordo del 18 gennaio 2008 che si riferisce ad opere pubbliche da realizzare, ritiene il Collegio che le spese tecniche di cui alla fattura n. 78/2007 non siano suscettibili di ristoro, in quanto pacificamente relative a fattura emessa prima della stipula del predetto accordo (nel 2007); una qualificazione della relativa spesa come riconoscimento di debito da parte del Comune avrebbe dovuto essere espressamente sancita in seno al predetto accordo.

11.3. Con riguardo alla fattura n. 8 del 16/2/2009 della Interedil s.r.l., il Commissario ad acta ha evidenziato “ è stata prodotta solo la richiesta di bonifico non l’esito. Non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e suscettibile di revoca ”; con riguardo alla fattura n. 11 del 11/3/2009 della società Interedil s.r.l. il Commissario ad acta ha denegato il rimborso con la seguente motivazione “ è stata prodotta una distinta portante data 28/05/2009 la quale riporta il pagamento della fattura in esame in data 03/06/2009 e quindi in data successiva a quella del documento. Non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e inoltre passibile di revoca prima della data indicata per il pagamento ”.

L’operato del Commissario ad acta è immune dalle contestazioni della odierna reclamante, in quanto, in base ai principi sopra richiamati, doveva essere fornita dalla società la prova dell’avvenuto pagamento; non può assumere rilevanza dirimente il riferimento alla precedente attività istruttoria del Comune, in quanto, come sopra evidenziato, il Commissario ad acta assurge non è organo straordinario della Amministrazione, ma organo ausiliario del giudice, il cui compito non è quello di esercitare i poteri amministrativi funzionalizzati alla cura dell’interesse pubblico, ma di dare attuazione alla pronuncia del giudice.

11.4. Con riguardo alla fattura n. 169 del 31/8/2008 della società Savignano Strade s.r.l. il Commissario ad acta ha denegato il rimborso con la seguente motivazione: “ la fattura non fa riferimento ad opere previste dall’accordo …come prova di avvenuto pagamento è stato prodotto un estratto conto con somme non direttamente riferibili alla fattura ”.

Le deduzioni della società reclamante sono generiche o giuridicamente irrilevanti (il carattere ridotto della fattura).

11.5. Con riguardo alla fattura n. 2113/2 del 30/11/2008 della Calcestruzzi Vignola s.r.l. il Commissario ad acta ha denegato il rimborso con la seguente motivazione: “ è stata prodotta solo la disposizione di bonifico non l’esito. Non può ritenersi che tale documento costituisca mezzo di prova sufficiente in quanto di provenienza unilaterale e inoltre passibile di revoca ”.

Anche in questo caso l’operato del Commissario ad acta è immune dalle contestazioni della odierna reclamante, in quanto la disposizione di bonifico non accompagnata dall’esito dell’operazione bancaria non è prova di pagamento.

11.6 Anche la questione dell’I.V.A. non è reputata dal Collegio meritevole di accoglimento; correttamente, il Commissario ad acta ha limitato il rimborso alle somme al netto dell’I.V.A., prescindendo dalle questioni relative al recupero o alla detrazione dell’imposta; la condanna del Comune di Savignano sul Panaro è riconosciuta nei limiti delle spese effettivamente sostenute dalla società Il IN S.c. a r.l. per la esecuzione delle opere pubbliche di cui alla Tabella 2 dell’accordo del 18 gennaio 2008, con la conseguenza che non possono essere poste a carico del Comune imposte detraibili o recuperabili dalla società.

12. In conclusione, il reclamo è infondato e va respinto.

13. Le spese della presente fase del giudizio liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Savignano sul Panaro sono poste a carico della società reclamante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) respinge il reclamo proposto dalla società Il IN S.c. a r.l. in liquidazione avverso la deliberazione del Commissario ad acta del 2 dicembre 2025.

Condanna la società Il IN S.c. a r.l. in liquidazione al pagamento in favore del Comune di Savignano sul Panaro delle spese della presente fase del giudizio, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN TO NI, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

LO OT, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
LO OT	AN TO NI

IL SEGRETARIO