Pubblicato il 12/05/2026

N. 03711/2026REG.PROV.COLL.

N. 07977/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7977 del 2025, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

MA FI e AL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Pisillo e Marco Pastorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 483/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di MA FI e AL S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Cons. OM TH e udito l’avvocato Marco Pastorelli, anche in sostituzione dell’avvocato Fabio Pisillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TT

1. È appellata la sentenza del Tribunale amministrativo per la Toscana, di estremi indicati in epigrafe, con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla società MA, FI e AL (M.A.C.) S.r.l. (di seguito “la società MA” o “la società”) per la condanna del Ministero alla Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Siena Grosseto e Arezzo al risarcimento dei danni derivanti dal diniego di rinnovo di autorizzazione paesaggistica relativamente all’attività estrattiva presso la cava “CO” nel Comune di Sociville (SI), dichiarati illegittimi e annullati dal TAR Toscana con sentenza n. 1355 del 21 ottobre 2021, passata in giudicato.

2. Il Ministero appellante espone:

- con sentenza del TAR Toscana n. 1355 del 21 ottobre 2021 venivano annullati i pareri della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Siena, Grosseto e Arezzo e il conseguente diniego di rinnovo di autorizzazione paesaggistica adottato dall’Unione dei Comuni della Val di Merse, a seguito della richiesta, presentata al SUAP competente, dalla società MA relativamente all’attività estrattiva già in essere presso la cava denominata “CO” nel Comune di Sovicille e sottoposta al vincolo paesaggistico di cui al D.M. 5 gennaio 1976 e al vincolo di cui all’art. 142, comma 1, lett. g) del d.lgs. n. 42/2004;

- l’originaria istanza di rinnovo concerneva, in particolare, il titolo legittimante ottenuto dalla società nel 2015, allorquando alla MA veniva rilasciata, in variante sui precedenti titoli posseduti, una nuova autorizzazione all’attività estrattiva ex L.R.35/2015 riguardante la cava CO (provvedimento SUAP n. 6 del 30 ottobre 2015, prot. n. 12092), con scadenza decennale, e una nuova autorizzazione paesaggistica, rilasciata dal Comune di Sovicille in data 14 settembre 2015, previo parere favorevole della Soprintendenza (parere prot. 5067 dell’11.5.2015), di durata quinquennale;

- la MA aveva chiesto il 19.3.2020 il rinnovo di tale titolo e la Soprintendenza con nota del 5.8.2020 prot. 17304, previo dialogo procedimentale, emetteva parere negativo vincolante ex art. 11 commi 7 e 9 d.p.r. 31/2017, successivamente confermato, in sede di rettifica di errore materiale, con nota del 25.8.2020 prot. 18457;

- anche una successiva istanza di autotutela da parte della MA veniva respinta dalla Soprintendenza con nota del 9.11.2020 prot. 24615;

- tali provvedimenti venivano impugnati dalla MA, con ricorso e successivi motivi aggiunti dinanzi al TAR fiorentino che, con la sentenza n. 1355/2021, annullava gli atti gravati;

- tale sentenza non era appellata passando dunque in giudicato e il 24.12.2021 l’Unione dei Comuni della Val di Merse rilasciava alla MA la nuova autorizzazione paesaggistica.

3. Tutto ciò premesso, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la società odierna appellata chiedeva la condanna della Soprintendenza e dell’Unione dei Comuni al risarcimento del danno causato dai provvedimenti illegittimi annullati dal TAR, lamentando di non aver potuto continuare, per colpa della P.A., l’attività estrattiva per un periodo di tempo a partire dal 29.10.2020 (scadenza della precedente autorizzazione paesaggistica) fino al 24.12.2021 (data della nuova autorizzazione). Relativamente al quantum , la MA affermava che il pregiudizio subìto ammontava a 427.314 € (di cui 305.486 € a titolo di lucro cessante, per l’interruzione dell’attività estrattiva e 101.828 € a titolo di lucro cessante per la perdita di quote di mercato, ed infine 20.000 € a titolo di danno emergente, per la perdita di manodopera specializzata).

4. Il giudizio di primo grado è stato definito con la sentenza n. 483 del 17 marzo 2025, pronunciata nella resistenza del Ministero e della Soprintendenza, con cui l’adito TAR ha accolto il ricorso, siccome fondato, con condanna della Soprintendenza al risarcimento, in favore della MA, del danno da provvedimento illegittimo, respingendolo nei confronti dell’Unione dei Comuni della Val di Merse.

Per la quantificazione del danno il TAR ha assegnato alla Soprintendenza, ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a., un termine di 60 giorni per formulare alla società ricorrente l’offerta di una somma, alla luce dei seguenti criteri e principi:

i) spettano il danno emergente e il lucro cessante ex art. 1223 c.c., quali conseguenze dirette dell’azione illegittima dell’Amministrazione;

ii) in particolare, è stato accertato il lucro cessante per l’interruzione forzata dell’attività estrattiva nella cava interessata;

iii) ai fini della quantificazione del danno, è stato individuato il periodo di illegittima interruzione dal 19.11.2020 al 24.12.2021, rilevando che l’art. 103 del d.l. n. 18/2020 prorogava solo autorizzazioni in scadenza non ancora oggetto di diniego, mentre nel caso di specie vi era stato un espresso diniego; l’ordinanza cautelare non aveva effetti sospensivi in ordine al diniego e quindi non aveva potuto determinare la ripresa dell’attività;

iv) il mancato guadagno va determinato confrontando i bilanci 2020 e 2021, rapportando i dati al periodo considerato e tenendo conto dell’eventuale incidenza della crisi pandemica, al danno così calcolato è da aggiungere una somma equitativa per la presumibile perdita di future quote di mercato;

v) non sono riconosciute ulteriori voci di danno, in quanto la perdita delle maestranze è stata ritenuta non immediata né necessaria conseguenza del provvedimento illegittimo ed era comunque eventuale, anche in considerazione del ricorso alla cassa integrazione e della possibilità di reintegro o sostituzione del personale.

5. Di tale sentenza il Ministero della Cultura domanda in questa sede la riforma, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia con il presente appello affidato ad un unico articolato motivo di doglianza, ma non rubricato.

6. Si è costituita in resistenza la società MA, chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo anche appello incidentale contro il capo della sentenza che affermava la limitata ultrattività dell’autorizzazione paesaggistica scaduta il 30.10.2020, per la precisione fino alla data del 19.11.2020, riconoscendo, in conseguenza di ciò, una minor durata del periodo di sospensione dell’attività estrattiva rispetto a quello prospettato dalla MA.

7. Con l’ordinanza n. 4027/2025 la Sezione ha respinto l’incidentale richiesta di sospensione degli effetti della sentenza, ritenuto “ che, in disparte i profili di ammissibilità dell’appello sollevati dalla parte resistente, alla luce dell’avvenuta accettazione della proposta risarcitoria e dunque del perfezionarsi in tesi dell’accordo “transattivo” tra le parti sulla misura del risarcimento, non si ravvisa il periculum in mora, considerato che sembra convincente l’illustrazione di solidità finanziaria dell’azienda appellata, alla luce dei dati forniti e confermati dalle dichiarazioni del commercialista in atti, e quindi non appare necessario l’ulteriore aggravio a carico dell’appellata di una fideiussione bancaria; Ritenuto che le spese della fase possano comunque essere compensate .”

8. In vista dell’udienza di discussione la parte appellata ha depositato una memoria e ulteriori documenti, insistendo nelle sue conclusioni.

9. All’udienza pubblica del 16 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il Ministero appellante contesta l’accoglimento del ricorso proposto ad opera della sentenza di primo grado, censurandone le statuizioni che hanno ritenuto la fondatezza della domanda risarcitoria.

10.1. Secondo l’appellante, tale decisione sarebbe errata perché il TAR avrebbe omesso di verificare l’effettiva esistenza e consistenza reale del danno, limitandosi a una ricostruzione meramente astratta. In particolare, non avrebbe considerato che l’attività estrattiva avrebbe potuto comunque proseguire, sia in forza dell’art. 103 d.l. 18/2020 – trattandosi di rinnovo di un’autorizzazione già positivamente valutata nel 2015 – sia alla luce dell’ordinanza cautelare, che, ove correttamente interpretata, avrebbe consentito la prosecuzione dell’escavazione in conformità ai piani di coltivazione approvati e all’art. 17, comma 14, del PIT.

10.2. La MA, pur essendo titolare di un piano di coltivazione valido fino al 2025 e di titoli autorizzatori all’escavazione, avrebbe scelto lei di non proseguire l’attività, contribuendo a determinare così il danno lamentato. Tale condotta integrerebbe una compartecipazione colposa del creditore, idonea a interrompere il nesso causale tra l’illegittimità del diniego e il pregiudizio asseritamente subito.

10.3. In ogni caso, il danno risulterebbe solo apparente e in concreto inesistente, poiché l’attività estrattiva sarebbe caratterizzata dalla possibilità di recuperare nel tempo i volumi non estratti entro la durata complessiva del titolo. La documentazione successiva dimostrerebbe che la società, negli anni 2022‑2024, aveva ampiamente recuperato e superato i volumi non estratti nel periodo di fermo, beneficiando anzi dell’aumento dei prezzi dei materiali lapidei. Ne deriverebbe l’assenza di un effettivo pregiudizio patrimoniale e il rischio, in caso di conferma della sentenza, di un ingiustificato arricchimento a carico della finanza pubblica.

11. Con l’appello incidentale, la MA deduce di aver eccepito già nel ricorso iniziale l’inammissibilità dell’argomento secondo cui l’autorizzazione paesaggistica scaduta nel 2020 sarebbe stata prorogata automaticamente dall’art. 103 del d.l. n. 18/2020, perché tale questione non sarebbe mai stata sollevata dalle amministrazioni nel precedente giudizio di annullamento (R.G. 1171/2020), conclusosi con sentenza favorevole alla società. Pertanto, secondo MA, su questa questione si sarebbe formato un giudicato interno che ne preclude la riproposizione. Il TAR Toscana, invece, avrebbe esaminato nel merito la difesa dell’Unione dei Comuni, ritenendola solo in minima parte fondata, poiché l’art. 103 prorogava l’efficacia delle autorizzazioni solo fino al momento del diniego espresso del 19.11.2020. Perciò avrebbe ridotto di 21 giorni il periodo di sospensione dannosa dell’attività estrattiva, con un conseguente decremento del risarcimento. La MA eccepisce che il TAR avrebbe dovuto dichiarare inammissibile la difesa dell’Unione per giudicato interno e che, comunque, il TAR ha interpretato erroneamente l’art. 103 del d.l. n. 18/2020. Secondo l’appellante incidentale al 19.11.2020 era applicabile solo la versione dell’art. 103 risultante dalla legge di conversione del d.l. n. 18/2020 (legge n. 27/2020), che prorogava i titoli solo se scaduti entro il 31 luglio 2020. Poiché l’autorizzazione scadeva il 30.10.2020, essa non rientrerebbe nella proroga e il titolo avrebbe perso efficacia a tale data. Le successive modifiche legislative (4.12.2020) non sarebbero applicabili retroattivamente. Pertanto la sospensione dell’attività sarebbe iniziata il 30.10.2020 e il TAR avrebbe errato nel considerare operante la proroga fino al 19.11.2020.

12. Sull’appello principale del Ministero.

13. L’appello è infondato, potendosi quindi soprassedere quanto alle eccezioni di inammissibilità del gravame formulate dalla società MA, non senza osservare come la proposta risarcitoria frattanto avanzata dal Ministero ed accettata dal privato (a titolo di acconto sulle maggiori somme in tesi dovute), con relativo pagamento dell’importo così liquidato, non fa venir meno l’interesse alla presente decisione, trattandosi di un’attività posta in essere in doverosa attuazione di una sentenza di primo grado provvisoriamente esecutiva e che entrambe le parti contestano, sebbene da prospettive differenti.

14. Il Collegio osserva preliminarmente che l’appellante non ha impugnato specificamente le statuizioni della sentenza di primo grado con cui il TAR aveva accertato sia la condotta antigiuridica sia l’elemento soggettivo della colpa dell’Amministrazione. Le censure proposte con l’appello principale sono dirette solo a contestare il nesso causale, e per tale via l’ an e il quantum del danno, mentre l’accertamento dell’elemento soggettivo ad opera del TAR non risulta contestato.

15. Ciò posto, giova poi ricordare l’arresto dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato (n. 7 del 2021) che ha chiarito che “ il paradigma cui è improntato il sistema della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa, devoluto alla giurisdizione amministrativa, è quello della responsabilità da fatto illecito. […] Nel descritto quadro l’esercizio della funzione pubblica, manifestatosi tanto con l’emanazione di atti illegittimi quanto con un’inerzia colpevole, può quindi essere fonte di responsabilità sulla base del principio generale neminem laedere. Il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l’incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione .”

16. Riconoscendo la natura aquiliana della responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, gli elementi dell’illecito sono: a) la condotta e l’evento dannoso; b) l’ingiustizia del danno; c) il nesso causale tra la condotta e l’evento; d) l’imputabilità del danno al danneggiante secondo il criterio del dolo o della colpa.

17. Ai fini della sussistenza del nesso di causalità tra la condotta dell’Amministrazione e l’evento dannoso, la giurisprudenza di questo Consiglio, con indirizzo condiviso ritiene che “ ai fini del riscontro del nesso di causalità nell'ambito della responsabilità extra contrattuale da cattivo esercizio della funzione pubblica, si deve muovere dall'applicazione dei principî penalistici, di cui agli art. 40 e 41 c.p., in forza dei quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non); il rigore del principio dell'equivalenza delle cause, posto dall'art. 41 c.p., in base al quale, se la produzione di un evento dannoso è riferibile a più azioni od omissioni, deve riconoscersi ad ognuna di esse efficienza causale, trova il suo temperamento nel principio di causalità efficiente, desumibile dall'art. 41, co. 2, c.p., in base al quale l'evento dannoso deve essere attribuito esclusivamente all'autore della condotta sopravvenuta, solo se questa condotta risulti tale da rendere irrilevanti le altre cause preesistenti, ponendosi al di fuori delle normali linee di sviluppo della serie causale già in atto; al contempo non è sufficiente tale relazione causale per determinare una causalità giuridicamente rilevante, dovendosi, all'interno delle serie causali così determinate, dare rilievo a quelle soltanto che, nel momento in cui si produce l'evento causante non appaiano del tutto inverosimili, ma che si presentino come effetto non del tutto imprevedibile, secondo il principio della c.d. causalità adeguata o quello similare della c.d. regolarità causale; in quest'ottica, all'interno della serie causale, occorre dar rilievo solo a quegli eventi che non appaiano - ad una valutazione ex ante - del tutto inverosimili, ferma restando, peraltro, la diversità del regime probatorio applicabile, in ragione dei differenti valori sottesi ai due processi: nel senso che, nell'accertamento del nesso causale in materia civile (ed amministrativa), vige la regola della preponderanza dell'evidenza o del “più probabile che non”, mentre nel processo penale vige la regola della prova “oltre il ragionevole dubbio ” (Cons. Stato, sez. V, n. 6450/2014).

18. Di tali principi ha fatto corretta applicazione la sentenza impugnata. Orbene, quanto al nesso eziologico, il Ministero fonda le proprie doglianze sostanzialmente su due profili: a) gli effetti dell’ordinanza cautelare n. 39/2021 del TAR; b) l’ultrattività dell’autorizzazione paesaggistica per effetto dell’art. 103 del d.l. 18/2020.

19. Sull’ordinanza cautelare n. 39/2021.

19.1. Il Ministero sostiene che l’espressione res adhuc integra utilizzata nell’ordinanza dovesse essere intesa come idonea a consentire temporaneamente la prosecuzione dell’attività estrattiva, richiamando l’art. 17, comma 14, della disciplina del PIT Toscana, che fa salve le attività estrattive in conformità ai piani di coltivazione approvati. Tale interpretazione non è però convincente, in quanto l’ordinanza cautelare disponeva esclusivamente ed espressamente la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. Il richiamo all’art. 17, comma 14, del PIT era contenuto unicamente nella motivazione, al solo fine di valutare il fumus boni iuris, e non risulta ripetuta nel dispositivo. Inoltre, tale disposizione regionale non attribuiva un diritto diretto alla prosecuzione dell’escavazione, ma rappresentava piuttosto la norma di azione che avrebbe dovuto guidare l’Amministrazione nel valutare il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica. Da ciò discende che il provvedimento cautelare del giudice amministrativo – che non recava una statuizione di sospensione degli effetti dell’atto impugnato, tantomeno una pronuncia di condanna al rilascio ovvero al rinnovo temporaneo di un nuovo titolo – non poteva legittimare la prosecuzione dell’attività estrattiva in assenza di un titolo paesaggistico valido. Ma c’è di più, in quanto la prosecuzione dell’attività senza autorizzazione avrebbe potuto integrare il reato paesaggistico ex art. 181 del d.lgs. 42/2004. Risulta invece preferibile l’interpretazione secondo cui l’espressione res adhuc integra va intesa come riferita alla immutabilità dello stato dei luoghi, non già all’esercizio dell’attività di impresa. Ne consegue che è corretta l’interpretazione del TAR, secondo cui l’ordinanza cautelare, limitandosi alla sola fissazione anticipata del merito, non consentiva alcuna ripresa dell’escavazione, imponendo al contrario la conservazione dello stato dei luoghi sino alla decisione di merito.

20. Sull’art. 103 del d.l. n. 18/2020.

20.1. Anche la censura relativa alla proroga automatica dell’autorizzazione paesaggistica non coglie nel segno. La ricostruzione del Ministero appare non pertinente, poiché il TAR, nel ricapitolare le opposte tesi delle parti, non ha mai condiviso la prospettazione difensiva delle Amministrazioni, ma l’ha anzi espressamente disattesa. Nel merito, la disciplina dell’art. 103 del d.l. 18/2020, ratione temporis applicabile al momento del diniego di rinnovo (19.11.2020) prorogava esclusivamente i titoli in scadenza entro il 31.7.2020. Le successive modifiche introdotte dalla legge n. 159/2020 (che hanno esteso la proroga anche ai titoli scaduti tra il 1.8.2020 e il 4.12.2020) non erano ancora in vigore alla data del diniego. In ogni caso, la successiva previsione del comma 2‑sexies non poteva operare per titoli espressamente denegati, come accaduto nel caso di specie. Pertanto risulta che l’autorizzazione paesaggistica era cessata definitivamente il 30.10.2020 e la MA era tenuta a chiedere il rinnovo che le fu illegittimamente negato.

21. Sull’inesistenza del danno risarcibile.

21.1. A prosieguo, il Ministero deduce che il danno sarebbe solo apparente e recuperabile negli anni successivi mediante incremento dell’attività estrattiva. Tale censura introduce argomentazioni non sollevate in primo grado (né nella costituzione in giudizio del 2.5.2022, né nella memoria del 3.1.2025).

21.2. La censura è infondata nel merito.

21.3. L’affermazione che nel corso della durata dell’autorizzazione all’attività estrattiva la MA avrebbe comunque estratto e venduto tutto il materiale autorizzato non è provata. Anche ipotizzando un’attività estrattiva svolta costantemente a regime, pari a 5.140 m3 annui – come indicato nella Relazione geologica richiamata dallo stesso Ministero – l’esaurimento della volumetria complessivamente autorizzata non risulta accertato. A fronte di una durata decennale del titolo e di una volumetria autorizzata pari a 61.700 m3, al termine del periodo autorizzatorio sarebbero comunque residuati – come documentato dall’azienda appellata – 10.280 m3 di materiale ancora estraibile. I dati effettivi, non contestati dal Ministero, dimostrano una capacità estrattiva media inferiore rispetto al regime teorico ipotizzato. Ciò emerge dalla Tabella contenuta nella Relazione integrativa trasmessa dalla MA all’Unione dei Comuni della Val di Merse in data 24.6.2025, ai fini del rinnovo dell’autorizzazione. Inoltre la MA aveva presentato una nuova istanza per il “completamento della coltivazione e il ripristino della cava di marmo CO”, che dimostra che le potenzialità estrattive del giacimento non risultavano affatto esaurite. Parimenti non provata è l’affermazione secondo cui, negli anni residui di validità del titolo, la MA avrebbe integralmente recuperato i volumi non estratti nel periodo di sospensione, con conseguente azzeramento del danno. Il Ministero, a sostegno di tale tesi, richiama alcuni dati estrapolati dalla relazione integrativa del 24.6.2025, riportando una tabella riepilogativa dei volumi estratti negli anni 2020‑2024, da cui deduce che negli anni 2022‑2023 la produzione sarebbe più che raddoppiata rispetto al 2020, consentendo così di recuperare quanto non estratto nel 2021. Tale ricostruzione è però poco convincente, in quanto risulta che i dati riportati nell’atto di appello coincidono solo parzialmente con quelli contenuti nella relazione integrativa. Quest’ultima espone i volumi estratti nell’intero arco temporale di efficacia dell’autorizzazione, mentre il Ministero ha considerato solo gli anni 2020‑2024, omettendo però quelli antecedenti (2014‑2019). Dal raffronto complessivo emerge invece che i volumi estratti dopo il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica (anni 2022‑2024) sono sostanzialmente in linea con quelli registrati prima del 2020, fatta eccezione per i primi anni di attività, in cui la produzione era assorbita dalle operazioni preliminari di scoperchiamento del giacimento. La tesi del “raddoppio” della produzione si fonda su un parametro di confronto erroneo, ossia l’anno 2020. Come deduce l’impresa appellata, il 2020 è stato segnato dall’emergenza sanitaria da Covid‑19, nel corso della quale l’attività estrattiva è stata integralmente sospesa dal 20.3.2020 al 3.5.2020 in forza delle misure restrittive adottate a livello nazionale. Nello stesso anno, l’attività si è ulteriormente interrotta a causa della scadenza dell’autorizzazione paesaggistica il 30.10.2020. Ne consegue che, su 365 giorni, nel 2020 l’attività è stata effettivamente svolta solo per 258 giorni complessivi, e neppure continuativi. Pertanto, i dati relativi a tale annualità non sono rappresentativi della capacità fisiologica produttiva della cava. Ciò fa concludere che i quantitativi estratti nel 2022 – primo anno successivo al rilascio dell’autorizzazione – non costituiscono un incremento eccezionale idoneo a compensare il mancato guadagno del periodo 29.10.2020/24.12.2021, ma segnano un ritorno ai livelli medi registrati negli anni precedenti la pandemia. Analoga considerazione vale per gli anni 2023 e 2024, i cui dati risultano coerenti con quelli del triennio 2017‑2019. Inoltre, è ragionevole presumere che dopo una chiusura dell’attività per 421 giorni, l’impresa doveva di nuovo avviare la ricerca di clienti e commesse, con conseguente riduzione del flusso degli ordinativi. Il danno da mancato guadagno effettivo e concreto, come emerge dal raffronto dei bilanci degli anni 2020 e 2021, ha registrato una riduzione dell’utile pari a € 40.870 tra il 2019 e il 2020 e a € 264.616 tra il 2020 e il 2021. Il danno da lucro cessante è quindi documentato, risultando dal raffronto dei bilanci 2020 e 2021, che evidenziano una riduzione complessiva degli utili pari a 305.486 €. A ciò corrisponde del resto la proposta risarcitoria della Soprintendenza (€ 237.085,88 più € 79.028,63 per la perdita di quote di mercato) frattanto avanzata in esecuzione (dei criteri) della sentenza di primo grado. In conclusione, risultano infondate tutte le censure proposte dal Ministero della Cultura in ordine al nesso causale e all’insussistenza del danno risarcibile, dovendo essere confermata la sentenza di primo grado.

22. Sull’appello incidentale.

22.1. Per quanto riguarda la durata da considerare per il quantum da risarcire, il TAR aveva accertato che si “ ritiene che la posizione sostenuta dalle parti pubbliche non possa essere condivisa, se non nei termini marginali di seguito illustrati. Invero, l’art. 103 D.L. 18/2020 prorogava l’efficacia delle autorizzazioni in scadenza dopo la sua entrata in vigore, sulla cui proroga l’Amministrazione non si era ancora pronunciata, non certo quelle per le quali, invece, vi era stato un espresso diniego, come occorso nel caso di specie, ove l’Unione dei Comuni, con provvedimento del 19 novembre 2020, aveva respinto l’istanza di rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica. Ne consegue che, per effetto del succitato art. 103, l’autorizzazione in possesso di M.A.C. S.r.l. produceva i propri effetti fino al 19 novembre 2020. Nessun effetto sospensivo dell’efficacia del diniego può invece essere ricondotto all’ordinanza cautelare n. 39/2021, che accoglieva la domanda di parte ricorrente al solo fine della sollecita fissazione dell’udienza di discussione del merito, precisando che alla stessa si sarebbe dovuti addivenire re adhuc integra, e dunque senza mutamento dello stato dei luoghi, e perciò stesso senza proseguire nell’escavazione. Il periodo da considerare, ai fini della quantificazione del danno, è dunque quello che va dal 19 novembre 2020 al 24 dicembre 2021 .”

22.2. Tra la data iniziale accertata dal TAR (19.11.) e quella invocata dall’appellante incidentale (30.10.) vi è una differenza di 21 giorni, ovvero di 3 settimane.

22.3. La tesi dell’appellante incidentale muove da un presupposto giuridicamente non convincente, ossia che la proroga prevista dall’art. 103 D.L. 18/2020 operi solo per i titoli già scaduti entro una determinata data. In realtà, la disposizione – nella versione risultante dalla legge n. 27/2020 – prorogava l’efficacia dei titoli “in scadenza”, non già esclusivamente quelli “scaduti”. Pertanto, la norma si applicava anche ai titoli ancora vigenti, ma prossimi alla scadenza, purché il procedimento di rinnovo fosse non ancora definito e non fosse intervenuto un atto espresso conclusivo. Nel caso di specie, fino al 19 novembre 2020, mancava un provvedimento finale di rigetto; di conseguenza, il titolo restava incluso nell’area di operatività della proroga emergenziale. La ricostruzione dell’appellante incidentale attribuisce rilievo esclusivo alla data formale di scadenza del titolo (30.10.2020), trascurando però che l’istanza di rinnovo era stata tempestivamente presentata ed il procedimento amministrativo era ancora pendente e lo sarebbe stato ancora fino al 19.11.2020. L’Amministrazione non aveva ancora esercitato il proprio potere decisorio. Come noto, nel sistema amministrativo, soprattutto in presenza di norme emergenziali, ciò che rileva non è solo il dato formale della scadenza, ma la pendenza del procedimento e l’assenza di una determinazione conclusiva. La proroga ex art. 103 operava proprio per evitare che, per effetto di ritardi amministrativi legati all’emergenza, il privato subisse conseguenze pregiudizievoli prima della conclusione del procedimento. La tesi dell’appellante incidentale assume che l’autorizzazione avrebbe perso efficacia automaticamente al 30.10.2020, senza considerare che fino al 19.11.2020 il procedimento di rinnovo non era definito e che la proroga ex lege trovava applicazione proprio in tale fase intermedia. Solo con l’adozione del provvedimento espresso di diniego del 19.11.2020 il potere amministrativo è stato esercitato e l’ultrattività dell’autorizzazione è venuta meno. La soluzione adottata dal TAR – che individua nel 19.11.2020 il termine finale di efficacia del titolo – rispetta dunque la logica funzionale dell’art. 103. L’appellante incidentale richiama correttamente il principio di irretroattività delle norme, ma lo applica a un dato che non è decisivo. Infatti il TAR non ha applicato retroattivamente le modifiche introdotte dalla legge n. 159/2020 (in vigore dal 4.12.2020). La proroga riconosciuta fino al 19.11.2020 è stata ancorata alla disciplina vigente prima di tali modifiche. La rilevanza della data del 19.11.2020 discende non da una norma successiva, ma dall’intervento del diniego espresso, che segna la fine fisiologica dell’efficacia del titolo “prorogato”. La censura, pertanto, colpisce un presupposto che non è stato utilizzato dal TAR come fondamento della decisione. Il Collegio sottolinea inoltre che l’art. 103 D.L. 18/2020 è espressione di una normativa emergenziale volta a evitare la decadenza di titoli per ragioni non imputabili al privato. Orbene, anche per compensare le difficoltà operative delle Amministrazioni durante l’emergenza Covid‑19. Negare la proroga fino alla data del provvedimento finale, come sostiene l’appellante incidentale, significherebbe svuotare di contenuto la ratio della norma ed introdurre una distinzione eccessivamente formalistica, incompatibile con la finalità di continuità e stabilità temporanea dei titoli. Al contrario, la lettura del TAR consente di bilanciare correttamente l’interesse pubblico al controllo paesaggistico e l’affidamento del privato durante la pendenza del procedimento.

23. Alla luce delle considerazioni che precedono sono dunque condivisibili le conclusioni cui è pervenuta la sentenza appellata.

24. In conclusione l’appello principale e quello incidentale vanno respinti.

25. Sussistono giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della complessiva vicenda controversa e la reciproca soccombenza, per disporre tra le parti costituite la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello principale ed incidentale, come in epigrafe proposti, li respinge. Dispone compensarsi tra le parti le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

HA ET, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

OM TH, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
OM TH	HA ET

IL SEGRETARIO