Pubblicato il 08/05/2026

N. 03604/2026REG.PROV.COLL.

N. 08597/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8597 del 2025, proposto da
ON BI IN, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B36F6906E4, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Vignolo e Massimo Cesare Ottavio Massa, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

contro

CT s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Miccoli e Bruno Bitetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
EG ZI TA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Scuderi e Fabrizio Belfiore, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Vagnucci in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Presidenza Consiglio dei Ministri, ON BI Medil, Acreide ON BI Società Consortile a r.l., Steva s.r.l., Eurosistemi s.r.l., Noi Impianti s.c.a.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 794/2025 e della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 792/2025, rese tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle società CT s.p.a., EG ZI TA s.r.l. e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Consigliere IA SA e uditi per le parti l’avvocato Francesco Zaccone in delega degli avvocati Fabrizio Belfiore e Andrea Scuderi, l’avvocato Bruno Bitetti e l’avvocato Giuseppe Delle Foglie in delega dell'avvocato Massimo Cesare Ottavio Massa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. Il ON BI IN (in seguito anche solo CS o ON) ha spiegato appello avverso le sentenze del T.A.R. per la Sardegna n. 794/2025 e n. 792/2025, chiedendone l’integrale riforma.

2. Va premesso in fatto che, con il ricorso introduttivo, il CS ha chiesto l’annullamento della determinazione del Direttore Generale di CT s.p.a. n. 40 del 2025, che ha escluso il ON dall’appalto integrato per la Progettazione e realizzazione delle infrastrutture di supporto all’alimentazione elettrica degli autobus acquisiti nell’ambito del finanziamento PNRR, chiedendo altresì l’annullamento dell’aggiudicazione.

Il ON ha partecipato alla gara di appalto bandita da CT s.p.a. (in seguito anche solo CT) per l’affidamento dell’appalto per la “ Progettazione e realizzazione delle infrastrutture di supporto all’alimentazione elettrica degli autobus acquisiti nell’ambito del finanziamento PNRR (G.258/2024) – Misura M2C2 – 4.4.1 Rinnovo del parco autobus regionale per il trasporto pubblico con veicoli a combustibili puliti ”, finanziato con fondi PNRR.

La documentazione di gara ha individuato tra le prestazioni oggetto di affidamento l’esecuzione preliminare, entro 75 giorni dalla sottoscrizione del contratto (art. 2.6 del capitolato), della progettazione esecutiva che avrebbe dovuto essere approvata dalla stazione appaltante e, successivamente, la realizzazione delle infrastrutture previste dal PFTE entro 390 giorni naturali e consecutivi decorrenti dalla data del verbale di consegna (art. 2.12 del capitolato).

Il Disciplinare di gara (doc. 2), all’art. 1, rubricato ‘ Oggetto e importo dell’appalto ’ ha indicato: a) le prestazioni richieste all’aggiudicatario: un servizio di progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori per distinte categorie OG1 e OG10, oltre all’attività di bonifica ordigni bellici; b) il valore economico posto a base di gara: “ L’importo complessivo dell’intervento ammonta ad euro 10.551.257,63 di cui euro 101.402,83 di oneri per la sicurezza e euro 421.072,13 di compenso professionale per la progettazione esecutiva, entrambi non soggetti a ribasso… L’importo a base di gara comprende euro 81.454,48 per spese ed oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva, oltre oneri previdenziali e assistenziali e IVA”.

Nella seduta del 25.3.2025, la Commissione di gara ha proceduto alla formazione della graduatoria provvisoria, che ha visto CS quale primo classificato, il quale ha presentato una offerta economica con un ribasso del 21,15% per la componente ‘lavori’, un ribasso del 100% per la voce ‘spese e oneri accessori’ di progettazione, per la quale ha offerto un importo pari a 0,000.

La Commissione ha rilevato la sussistenza dei presupposti per procedere alla verifica della congruità dell’offerta e ha stabilito di acquisire chiarimenti giustificativi in merito alla stessa, chiedendo al CS di specificare la composizione di tutte le voci di prezzo e di integrare i giustificativi.

Le giustificazioni prodotte dal ON sono risultate carenti per la voce ‘ Progettazione ’ e per alcune specificazioni relative all’Allegato A riepilogativo dei prezzi netti dei lavori, pertanto, in esito alla seduta dell’11.4.2025, la Commissione ha disposto di chiedere ulteriori chiarimenti integrativi, con nota prot. 8552 dell’11.4.2025, a cui il ON ha dato riscontro.

3. Con determinazione del Direttore generale di CT n. 40 del 5.5.2025, la Stazione appaltante ha escluso CS dalla gara, sulla base del rilievo che i giustificativi dallo stesso offerti non sono risultati sufficienti limitatamente alla parte riferita alle ‘ spese e oneri accessori ’ e, in particolare: a) al par. A (pag. 3 di 7 delle giustificazioni integrative), al fine di potere praticare un ribasso del 100% relativo alla voce ‘ Progettazione (spese ed oneri accessori) ha ammesso di aver praticato in offerta un ribasso del 10% sul compenso professionale dei progettisti, tale da rendere il relativo valore pari a euro 378.964,92, dunque inferire a quello indicato all’art. 1 del disciplinare pari ad euro 421.072,13, ‘non soggetto a ribasso ’ e, pertanto, in violazione della legge di gara; b) ha quantificato in euro 42.107,21, l’importo delle ‘ spese ed oneri accessori ’ relativi alla progettazione che sono, invece, stati indicati in offerta pari a euro 0,00 (con ribasso del 100%), in evidente contrasto con quanto indicato nel Modulo dell’offerta economica.

Secondo il provvedimento, i giustificativi incidono sui contenuti dell’offerta economica presentata in gara, modificando l’offerta stessa, e non sono idonei a dimostrare la ‘ necessaria serietà e sostenibilità dell’offerta ’.

Il ON BI IN ha proposto ricorso avverso l’esclusione, ritenendola illegittima, con ricorso iscritto al n. R.G. 466 del 2025. Il T.A.R., con ordinanza n. 161 del 2025, ha accolto l’istanza cautelare proposto dal ricorrente, che è stata impugnata dall’impresa EG ZI TA (in seguito anche solo TA) dinanzi al Consiglio di Stato, il quale, con ordinanza n. 2650 del 2025, ha respinto l’appello cautelare.

Con determinazione n. 77 del 21.7.2025, il Direttore Generale di CT ha ritirato il proprio provvedimento di esclusione n. 40 del 2025 e ha proceduto alla conclusione della fase di verifica di anomalia dell’offerta CS, disponendo, con provvedimento n. 90 del 2025, l’aggiudicazione dell’appalto in favore del predetto ON, invocando l’avvio d’urgenza dell’esecuzione del contratto.

Avverso i suddetti provvedimenti è insorta EG ZI TA s.r.l. che ha proposto, incidentalmente al medesimo giudizio pendente (R.G. 466 del 2025), atto di ‘ ricorso per motivi aggiunti ’, chiedendo l’annullamento della Determina n. 77/2025, nonché dell’aggiudicazione in favore di CS.

Con il ricorso introduttivo, il ON ricorrente ha contestato quanto osservato dalla Stazione appaltante in ordine al divieto di ribassare l’importo di euro 421.072,13 previsto dall’art. 1 del disciplinare a titolo di compenso professionale dei progettisti, affermando di essersi limitato a ribassare del 100% l’importo previsto nella disciplina di gara per spese e oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva. Ciò sarebbe stato possibile perché i progettisti esterni, nei loro rapporti interni, pur richiedendo lo stesso importo indicato dalla Stazione appaltante per i soli compensi, le avrebbero consentito un risparmio del 10% sulla progettazione esecutiva e di euro 42.107,21 sulle spese e oneri accessori di progettazione, fermo restando che l’offerta presentata in gara avrebbe comunque previsto la somma di euro 421.072,13 per i compensi professionali, non operando alcun ribasso su tale voce. Secondo il CS, l’importo ribassato di ‘spese e oneri accessori’ avrebbe pesato di mezzo centesimo di punto sul totale del suo valore, circostanza che dovrebbe deporre per l’irragionevolezza della delibera di esclusione nella parte in cui ha desunto, dal ribasso operato sulle spese, la complessiva non serietà e sostenibilità dell’offerta.

4. Il T.A.R. per la Sardegna, con sentenza n. 794 del 2025, ha respinto il ricorso proposto dal CS, confermando la legittimità del provvedimento di esclusione con la Determina n. 40 del 5.5.2025.

Il Collegio, inoltre, con separata sentenza n. 792 del 2025, ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso proposto dalla TA avverso la revoca dell’esclusione e avverso l’aggiudicazione del 5.9.2025, dato che la conferma della legittimità dell’esclusione del CS, per effetto della sentenza n. 794 del 2025, ha travolto per ‘invalidità derivata’ tutta l’attività amministrativa posta in essere successivamente dalla Stazione appaltante.

5. Il ON BI IN ha appellato le suddette sentenze, sollevando le seguenti censure: “ 1. Nullità delle due sentenze di primo grado – Violazione degli articoli 2, comma 1, e 73, comma 3, c.p.a.; 2. In subordine: illegittimità della sentenza di primo grado – Errore nella qualificazione delle determine n. 77/2025 e n. 90/2025 e nella ricostruzione del presupposto costituito dalla rimozione della determina 40/2025; 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del disciplinare di gara – Eccesso di potere per travisamento dei fatti, per errore nel presupposto e per erroneità, insufficienza e illogicità della motivazione – Perplessità; 4. Violazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023 – Eccesso di potere per errore nell’istruttoria, per travisamento dei fatti, per inesistenza del presupposto indicato a fondamento dell’atto, per difetto di motivazione e per illogicità e incongruità ”.

L’appellante conclude argomentando sulla ammissibilità dell’impugnazione cumulativa delle due sentenze di primo grado, richiamando l’indirizzo giurisprudenziale espresso dalla sentenza di questo Consiglio di stato, n. 5385 del 2018.

6. Si è costituita in giudizio la CT s.p.a., chiedendo che sia dichiarata l’inammissibilità e il rigetto nel merito del gravame. In via preliminare, la società ha eccepito che l’appello proposto dal CS sarebbe affetto da inammissibilità, in quanto cumulativamente proposto avverso due distinte sentenze del T.A.R. per la Sardegna, la n. 792 e la n. 794 del 2025.

7. L’EG ZI TA s.r.l. si è costituita in resistenza, riproponendo i motivi di ricorso rimasti assorbiti e non esaminati e concludendo per il rigetto dell’appello.

8. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si è difeso a norma dell’art. 55, settimo comma, del d.lgs. n. 104 del 2010, chiedendo di essere sentito in camera di consiglio.

9. Le parti, con successive memorie, hanno precisato le proprie difese.

10. All’udienza del 12 febbraio 2026, la causa è stata assunta in decisione.

RI

11. Il Collegio, preliminarmente, esamina l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla CT, la quale ritiene che l’impugnazione non possa essere cumulativamente proposta avverso due distinte sentenze: la n. 792 del 2025 e la n. 794 del 2025 del T.A.R. per la Sardegna.

11.1. L’eccezione è fondata.

Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 6385 del 2020, ha chiarito i limiti di ammissibilità del ricorso cumulativo, precisando che si tratta di una ipotesi di carattere eccezionale, giustificabile soltanto nel caso in cui ricorra una connessione oggettiva tra gli atti impugnati (Cons. Stato, n. 4569 del 2025), trattandosi di un rimedio processuale derogatorio rispetto alla regola generale secondo cui il ricorso giurisdizionale amministrativo deve avere ad oggetto un solo provvedimento.

Secondo l’indirizzo consolidato, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, “ il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domanda siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure ” (Cons. Stato, n. 4096 del 2019). In particolare, ai fini dell’ammissibilità, le domande devono essere identiche nell’oggetto e gli atti impugnati devono avere lo stesso contenuto, come identiche devono essere le censure, di talché, secondo i principi enunciati, anche nel caso di una gara unitaria suddivisa in più lotti, ciò potrà ammettersi solo laddove vi sia articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni (Cons. Stato, n. 4096 del 2019).

La giurisprudenza più recente, pertanto, ritiene necessaria l’identità delle parti, la comunanza dei motivi di appello e l’identità delle questioni da scrutinare (Cons. Stato, n. 2290 del 2024; Cons. Stato, n. 1688 del 2025).

I principi rassegnati sono in stretta dipendenza con quanto affermato dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 5 del 27 aprile 2015, con la quale sono stati stabiliti i rigidi confini del ricorso cumulativo, e ribadito che la regola generale del processo amministrativo risiede nel principio secondo cui il ricorso deve avere ad oggetto un solo provvedimento e i motivi devono essere correlati strettamente a quest’ultimo, con la sola eccezione di atti contestualmente impugnati e, a condizione, in questo caso, che sussista una ‘connessione procedimentale o funzionale’ da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato (Cons. Stato, n. 3023 del 2021). Tali evenienze eccezionali, nella specie, non sono ravvisabili.

Con la sentenza n. 794 del 2025, il T.A.R. ha scrutinato il ricorso proposto dal CS avverso il provvedimento di esclusione (determina n. 40 del 2025) adottato dalla CT, mentre con la sentenza n. 792 del 2025, il medesimo T.A.R. ha scrutinato il ricorso proposto dalla TA avverso il provvedimento di revoca dell’esclusione del CS (determina n. 77 del 2025) e relativa aggiudicazione in favore di quest’ultima (determina n. 90 del 2025).

Pertanto, la domanda proposta nei due ricorsi si riferisce ad atti distinti, e le statuizioni del Collegio sono differenti in quanto di fondano su motivazioni autonome e non sovrapponibili, tanto che, con il gravame, l’appellante non ha potuto proporre identiche questioni e neppure gli stessi motivi di appello. Né si può predicare che l’asserita unicità della vicenda contenziosa sottesa, o generici principi di economia processuale, o addirittura l’eccessivo onere economico derivante dalla proposizione di due ricorsi possano, come pretende l’appellante, giustificare, nel presente giudizio, la proposizione di un appello cumulativo.

12. L’appello, oltre che inammissibile, è infondato.

13. Con il primo motivo, l’appellante deduce la nullità delle sentenze impugnate assumendo che, nel corso del giudizio di primo grado, le parti processuali avrebbero pacificamente concordato sul fatto che la determina n. 77 del 2025 avesse ritirato la determina n. 40 del 2025 e, di conseguenza, fatto venire meno l’interesse del CS all’esame del proprio ricorso, facendo insorgere l’interesse all’impugnazione della società TA.

Diversamente da quanto processualmente acclarato, il Collegio di prima istanza avrebbe erroneamente ritenuto, con le sentenze n. 794 del 2025 e n. 792 del 2025, che la revoca dell’esclusione del ON, disposta dalla CT s.p.a. in data 21.7.2025, era espressione della necessità di conformarsi alle valutazioni già formulate in sede cautelare dal T.A.R., e di conseguenza dichiarato erroneamente l’improcedibilità del ricorso della TA, affermando cha la stessa non ‘ ha più interesse ad una pronuncia nel merito del suo ricorso, atteso che gli esiti del giudizio principale sono idonei a travolgere automaticamente tutta la successiva attività amministrativa posta in essere dalla Stazione appaltante ’, anche con riferimento alla determina di aggiudicazione n. 90 del 2025. L’appellante lamenta, inoltre, che l’errata qualificazione dell’atto di revoca in asserito contrasto con le posizioni assunte dalle parti nel giudizio avrebbe determinato la violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa di cui agli articoli 2 e 73, comma 3, c.p.a., avendo il T.A.R. deciso la causa sulla base di una questione rilevata d’ufficio e non preventivamente indicata dalle parti. Il ON denuncia che: “ il Collegio non ha mai segnalato le due questioni che ha rilevato d’ufficio e che sono risultate decisive: da una parte, quella relativa alla permanenza dell’interesse alla decisione in capo a CS (che era pacificamente esclusa da tutti le parti del giudizio, a seguito della determina 77/2025), dall’altra quella dell’improcedibilità dell’impugnazione di TA (anche questa unanimamente esclusa da tutti, ma ravvisata dal T.A.R.)”.

13.1. La critica non può trovare accoglimento.

Il Collegio di prima istanza ha correttamente qualificato la natura del provvedimento di revoca nell’esercizio della sua attività ermeneutica, dovendosi dare rilievo alla natura peculiare dell’interpretazione dell’atto amministrativo. L’interpretazione dell’atto amministrativo risponde a regole proprie, che non escludono l’utilizzo di volta in volta di canoni ermeneutici applicati nell’interpretazione di atti giuridici di altro tipo, in particolare i contratti, i quali devono tuttavia essere adattati e integrati tenendo conto delle particolarità dell’atto da interpretare, del suo regime e della sua funzione. In questa operazione di definizione, anche attraverso la mutazione o l’adattamento di criteri eteronomi, ciò che conta, in altri termini, è che le regole di interpretazione che risultano siano coerenti con il sistema del diritto amministrativo. In tale contesto, non può non venire innanzitutto in evidenza il fatto che il provvedimento è stato adottato all’esito di una vicenda, il procedimento, che assume importanza decisiva nella sua interpretazione: la coerenza con il procedimento del significato da attribuire al provvedimento attraverso l’interpretazione è il canone ermeneutico fondamentale dell’atto amministrativo.

Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 6378 del 2019, ha chiarito un principio, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, secondo cui, ai fini dell’interpretazione degli atti amministrativi, in mancanza di disposizioni specifiche, si applicano analogicamente le regole previste dal codice civile per l’interpretazione del contratto, con i necessari adattamenti connessi alla diversità tra atto amministrativo, espressione di potere pubblico e contratto, espressione di autonomia negoziale.

In tema di interpretazione del contratto, la norma di riferimento è l’art. 1362 c.c., che reca la regola fondamentale sulla ricerca della effettiva volontà delle parti, la quale adattata all’atto amministrativo impone al giudice di indagare la volontà oggettiva propria dell’Amministrazione (nella specie la CT) nell’emissione del particolare tipo di atto.

Orbene, nel caso in esame, il Giudice del merito ha esaminato il contenuto dell’atto impugnato e gli esiti procedimentali come delineatisi a seguito dell’andamento del processo, e in particolare il provvedimento di sospensione in sede cautelare degli effetti di un provvedimento a cui l’Amministrazione si è adeguata con l’adozione di un atto consequenziale al contenuto dell’ordinanza cautelare.

In questo modo, correttamente interpretando la volontà dell’Amministrazione nel disporre la revoca dell’esclusione del ON.

La revoca dell’esclusione del ON è stata disposta dalla CT in data 21 luglio 2025 per conformarsi alle valutazioni già formulate in sede cautelare dal T.A.R. per la Sardegna con l’ordinanza n. 161/2025, non essendo condivisibile l’assunto che le parti avessero concordemente considerato il provvedimento una nuova manifestazione della volontà dell’Amministrazione.

Il Tribunale, invece, in coerenza con il contesto processuale cui la previsione provvedimentale si riferisce, ha giustificato correttamente le ragioni di tale contraria interpretazione, precisando: “ D’altra parte, che tale provvedimento trovi la propria causa nell’esigenza di dare esecuzione alla pronuncia cautelare, si rinviene agevolmente osservando che il ON era stato escluso dall’Amministrazione e che, sulle ragioni che avevano giustificato tale misura, quest’ultima non ha compiuto alcuna rinnovata e autonoma valutazione. Lo stesso può dirsi con riferimento al successivo atto di aggiudicazione in favore del ON, che deriva consequenzialmente dalla riammissione in gara di quest’ultimo (che già era risultato il miglior offerente) e che è avvenuta in assenza di qualsiasi rivalutazione autonoma dei presupposti fattuali che avevano portato all’odierno contenzioso”.

Nel caso esaminato, non viene in rilievo una nuova volontà provvedimentale da parte dell’Amministrazione, ma un provvedimento di revoca adottato alla stregua della mera esecuzione dell’ordinanza cautelare.

Né si può ritenere che tale operazione interpretativa da parte del Giudice di prima istanza abbia comportato una qualche violazione dei principi di difesa, sia perché il CS ha espressamente manifestato il proprio interesse alla decisione, che invece era stata espressamente esclusa da tutte le parti del giudizio a seguito della determina n. 77 del 2025, sia perché l’improcedibilità dell’impugnazione della società TA era stata oggetto di discussione tra le parti, le quali l’avevano esclusa, tesi processuale poi non condivisa dal T.A.R.

In relazione alla sentenza n. 794 del 2025, con la quale il Collegio di primo grado ha respinto il ricorso del CS ravvisando la legittimità della sua esclusione dalla gara, non si può ravvisare, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, alcun vizio del contraddittorio, tenuto conto che il CS ha rappresentato l’interesse alla decisione nel merito, sia in sede di udienza che in sede di memoria depositata in data 9.9.2025, con la quale viene precisato che: “ Per il caso in cui, ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., all’esito della camera di consiglio del 25 settembre si ritenesse di definire con sentenza le questioni proposte con il nuovo atto di ‘ricorso per motivi aggiunti’, si insiste fin da ora perché l’Ecc.mo Tribunale Voglia dichiarare inammissibile o infondato detto ricorso per motivi aggiunti e accogliere il ricorso introduttivo iscritto al n. 466/2025 del Registro Generale, con ogni consequenziale pronunzia come per legge”.

Anche con riferimento al giudizio definito con sentenza n. 792 del 2025, si esclude la violazione del contraddittorio e dei diritti di difesa delle parti, tenuto conto che il verbale dell’udienza in camera di consiglio del 25.9.2025 testualmente riporta: “ Tutti i difensori della parti presenti in udienza dichiarano a verbale di rinunciare ai termini a difesa per i motivi aggiunti depositati dalla controinteressata EG ZI TA s.r.l. ai fini della definizione della causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. I difensori delle parti discutono ampiamente. Il Collegio pone quindi la causa in decisione con avviso alle parti della possibile definizione del ricorso con sentenza in forma semplificata’.

In sostanza, il CS ha aderito alla comunicazione del Collegio di primo grado in merito alla decisione del ricorso con sentenza in forma semplificata e, quindi, sulle argomentazioni espresse dalal TA nei propri scritti difensivi, la quale, con memoria conclusiva, aveva riferito che: ‘ tale impugnazione invero, è stata proposta, come detto, in via cautelativa, avendo la Stazione appaltante reiteratamente motivato l’atto di revoca sulla scorta della necessità di condurre ad esecuzione l’Ordinanza cautelare di Codesto Tribunale Amministrativo, dovendosi per tale via ritenere lo stesso come un mero atto di esecuzione e, come tale, provvisorio e non definitivo, dovendo in ogni caso prevalere, in termini assorbenti, la statuizione definitiva del Giudice amministrativo sull’atto di esclusione e sul successivo atto di esclusione. Ciò detto, ove Codesto Tribunale Amministrativo ritenesse, in termini sostanziali ed in virtù del principio di prevalenza della sostanza sulla forma, l’atto come provvedimento di revoca in autotutela, si chiede sin d’ora di porre contestualmente in decisione il ricorso e motivi aggiunti proposti dall’odierna contro – interessata avverso tale atto di revoca ed il ricorso a firma del ON BI IN, al fine di assicurare la tutela degli interessi coinvolti nel giudizio’.

Il carattere dialettico del processo amministrativo è stato garantito, posto che le parti erano venute comunque a conoscenza delle questioni decisive poste a fondamento della motivazione della sentenza impugnata.

Sotto un distinto profilo va osservato che è proprio l’atto di appello ad evidenziare anche la ‘carenza dello scopo’ del contraddittorio che si assume omesso, tenuto conto che, con riferimento alla sentenza n. 792/2025 (che ha dichiarato la carenza di interesse all’accoglimento dell’atto qualificato ‘ricorso per motivi aggiunti’), si legge nell’ incipit del ricorso in appello: ‘per la declaratoria di nullità o per l’integrale riforma, previa sospensione dell’efficacia, delle sentenze del T.A.R. Sardegna n. 794/2025, depositata il 3.10.2025 nel giudizio tra le parti iscritto al n. R.G. 466/2025, notificata l’8.10.2025, nonché – per scrupolo di difesa – n. 792/2025, anch’essa depositata il 3.10.2025 nel giudizio n. 466/2025, non notificata’; tale affermazione ‘ per mero scrupolo di difesa’ chiaramente depotenzia l’incidenza del lamentato error in procedendo del giudice sui poteri processuali, che, come sopra ampiamente dedotto, nella vicenda in esame, è insussistente.

14. Con il secondo motivo, formulato in subordine rispetto al primo, il ON appellante lamenta che il provvedimento di revoca adottato dalla CT sarebbe stato qualificato erroneamente dal T.A.R. quale provvedimento di mera esecuzione dell’ordinanza cautelare, laddove, al contrario deve essere considerato un nuovo atto amministrativo avente natura provvedimentale sua propria con il quale la stazione appaltante ‘sulla base di una nuova valutazione’ avrebbe condiviso e fatto proprie le valutazioni di merito del T.A.R. e revocato l’esclusione ‘per ottemperare all’ordinanza cautelare’.

14.1. La critica è infondata per le motivazioni già espresse con riferimento al rigetto del primo mezzo, e per i rilievi di seguito enunciati.

Il Collegio osserva che dalla piana lettura dell’atto di riammissione in gara disposto dalla CT nei confronti del CS si evince che lo stesso sia conseguito dalla necessità di ottemperare alle statuizioni cautelari, tenuto conto che nelle premesse della determina n. 77/2025 viene richiamato l’ iter processuale della vicenda, i contenuti dell’ordinanza cautelare, il giudizio di appello cautelare, l’esito negativo dello stesso.

La stazione appaltante, inoltre, ha evidenziato la natura immediatamente esecutiva di provvedimenti cautelari e del provvedimento specifico cui si è inteso dare esecuzione.

Infatti si afferma: “ i provvedimenti cautelari adottati sono, come noto, immediatamente esecutivi ed infatti l’ordinanza del Tar Cagliari recita ‘la presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione”. Inoltre, nella parte dispositiva dell’atto viene manifestata chiaramente la volontà di procedere ‘ in esecuzione dell’ordinanza del TAR Cagliari n. 161/2025’.

Ne consegue che l’effettivo contenuto dell’atto consente agevolmente di ritenere che non vi è stata alcuna valutazione da parte della Stazione appaltante, ma la mera esecuzione di un provvedimento giudiziale, e neppure alcuna comparazione di interessi pubblici e privati, atteso che la questione era ancora sub iudice . Tanto in considerazione della irrilevanza, ai fini della qualificazione del provvedimento, del termine ‘revoca’, tenuto conto che la qualificazione di un atto amministrativo oggetto del giudizio, come spettante al giudice amministrativo, va operata sulla base del suo effettivo contenuto e degli effetti concretamente prodotti e non anche del ‘ nomen iuris ’ assegnatogli dall’Autorità emanante.

Le valutazioni svolte dalla CT hanno tenuto conto degli obiettivi imposti nel progetto finanziato con le risorse PNRR di cui al DM 530/2021, espressamente richiamato nell’atto di revoca, che pone a carico dei soggetti beneficiari e attuatori il rispetto di tempistiche non derogabili.

Si deve, pertanto, concludere che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, il Tribunale amministrativo ha colto che la società CT si è determinata ad adottare gli atti successivi sulla base della necessità di dare esecuzione all’ordinanza cautelare e, quindi, ha statuito l’invalidità derivata degli stessi a fronte della mutata valutazione, in sede di merito, del ricorso proposto dal CS avverso la sua esclusione dalla gara.

15. Con il terzo mezzo, l’appellante ripropone nel presente giudizio le medesime argomentazioni svolte con il primo motivo del ricorso introduttivo, lamentando l’illegittimità dell’esclusione, in quanto il CS non avrebbe compiuto alcuna violazione del divieto di ribasso dei compensi professionali, come precisato dall’art. 1 del disciplinare di gara, tenuto conto che il modello dell’offerta economica non consentiva in alcun modo tale tipo di ribasso.

Il ON lamenta che la CT non avrebbe dovuto tenere conto, ai fini della congruità dell’offerta, delle affermazioni contenute nei giustificativi e nella documentazione dallo stesso fornita, in quanto gli accordi conclusi tra l’operatore economico e il TP tenuto ad eseguire la progettazione hanno efficacia meramente interna, non producendo alcun effetto nei confronti della Stazione appaltante.

Il T.A.R., pertanto, avrebbe errato nell’aderire alle motivazioni rese dall’Amministrazione nel provvedimento di esclusione, laddove ha sostenuto che: “ Né, tantomeno, si può affermare l’irrilevanza nei confronti della Stazione appaltante delle condizioni economiche praticate dal TP (che concretamente dovrà eseguire la prestazione) al ON stesso. Invero, pur trattandosi di patti contrattuali dei quali l’Amministrazione non è direttamente parte, è indubbio che sia quest’ultima a dover sostenere il costo finale dell’operazione atteso che la somma indicata dal ON quale compenso per la progettazione avrebbe comportato, in concreto, che il pagamento delle spese e degli oneri ad esso correlati sarebbe stato comunque sopportato dall’Amministrazione, nonostante l’offerta del ricorrente fosse stata premiata proprio per l’assenza di tali costi”.

Il CS argomenta che sarebbe stato sufficiente esaminare il Modello d’offerta economica per verificare che il ON nell’offerta presentata in gara ha ribassato nella misura massima del 100% l’importo di euro 81.454,48, previsto nella base di gara per spese e oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva, mentre non sarebbe intervenuta affatto sull’importo non ribassabile relativo ai compensi.

15.1. La denuncia è infondata.

L’art. 1 del disciplinare di gara espressamente stabilisce che il compenso professionale relativo alla progettazione non può essere soggetto a ribasso.

In particolare, statuisce che: ‘ l’importo complessivo dell’intervento ammonta ad euro 10.551.257,63, di cui euro 101.402,83 di oneri per la sicurezza e euro 421.072,13 di compenso professionale per la progettazione esecutiva, entrambi non soggetti a ribasso ’.

L’art. 9 del disciplinare ‘ Offerta economica ’ prevede che: “ Nel modello di cui sopra dovrà essere indicato: - la percentuale di ribasso relativa all’importo dei lavori; - la percentuale di ribasso relativo all’importo spese e oneri accessori relativi alla progettazione ”, non consentendo agli operatori di poter ribassare la voce relativa ai compensi professionali della progettazione.

Orbene, dagli atti di causa emerge che il Modulo recante l’offerta economica è conforme al disposto di gara evidenziando un ribasso praticato per il 100% unicamente per quanto attiene la voce relativa ai costi e oneri accessori. Nonostante ciò, a differenza di quanto attestato nel Modulo dell’offerta economica, nei giustificativi il concorrente ha dichiarato che: “ in merito al ribasso offerto del 100% relativa alla voce ‘Progettazione ‘ (Spese e Oneri accessori), ha tenuto conto dell’offerta formulata dal Raggruppamento R.T.P., in sede di gara” e, richiamando l’Allegato A, ha ritrascritto nelle proprie giustificazioni il contenuto della dichiarazione del legale rappresentate del TP (indicato in gara da CS), facendone proprio il contenuto.

Diversamente da quanto sostenuto l’appellante, la Commissione di gara non ha fondato l’esclusione del CS su un c.d. ‘preventivo’, avente natura di corrispondenza privata, ma al contrario ha preso atto della giustificazione offerta dal concorrente alle pagg. 3 e 4 del proprio documento, con il quale è stato affermato che: a) i compensi professionali afferenti alla progettazione esecutiva erano ridotti rispetto alla base d’asta in misura del 10% pari ad un importo netto di euro 378.964,92; b) l’importo afferente spese ed oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva era quantificato in euro 42.107,21, a fronte del ribasso del 100% contenuto in offerta.

Si legge, infatti, nei giustificati resi dal ON appellante: “ La scrivente, in merito al ribasso offerto del 100% relativa alla voce ‘Progettazione’ (spese ed oneri accessori), ha tenuto conto dell’offerta formulata dal Raggruppamento R.T.P., in sede di gara. L’TP, come si evince dall’Allegato A, in sede di gara, ha prodotto una dichiarazione con la quale ha offerto quanto segue:

1) Un ribasso sulla Progettazione esecutiva del 10% pari ad un importo netto di euro 378.964,92 (diconsi euro trecento/settantottomilanovecentosessantaquattro/62); 2) Un ribasso su spese ed oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva che possono essere contenuti in euro 42.107,21 (diconsi euro quarantaduemilacentosette/21). Per un totale complessivo per la progettazione esecutiva compreso spese ed oneri accessori di euro 421.072,13 (euro quattrocentoventunomilasettantadue/13 (oltre oneri previdenziali, assistenziali e iva. L’importo complessivo di cui innanzi uguale all’importo, indicato nel disciplinare di gara per il solo compenso per la progettazione, coerente con la norma vigente di riferimento che, come evidenziato comprende anche spese ed oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva, consente, nella formulazione della dichiarazione modello offerta economica di poter offrire un ribasso del 100% sulla prevista somma di euro 81.454,48 per spese ed oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva”.

Invero, va condiviso quanto sostenuto dal T.A.R. nella decisione impugnata, essendo evidente che l’esclusione non si è fondata, come pretende il ON ricorrente, su un documento estraneo e non indirizzato alla stazione appaltante, posto che dalla piana lettura delle suddette giustificazioni si evince come il ribasso del 100% sulla voce ‘costi e oneri accessori’ sia di fatto riversato sulla componente del compenso relativo al compenso professionale, con quantificazione operata dallo stesso concorrente nella misura del 10%.

Invero, come osserva il Giudice di prime cure: “ E’ insuperabile l’affermazione della Stazione appaltante per la quale il ON ricorrente ha formulato un’offerta economica difforme dalla disciplina di gara, ricomprendendo nella voce ‘compensi per la progettazione’ anche la somma di euro 42.107,21, rappresentativa delle spese e oneri accessori all’attività di progettazione, dovute dal ON al TP che ha formulato il preventivo di spesa (ma il cui peso economico è destinato a gravare sulla Stazione appaltante), mentre la disciplina di gara ne richiedeva la quotazione separata, con l’attribuzione di un diverso punteggio”. Invero, tali spese avrebbero dovuto essere quotate separatamente ricomprendendola nella distinta voce ‘ B1) Offerta Presso su progettazione esecutiva ’ (solo oneri generali ed accessori), nella quale tuttavia il ricorrente ha indicato un ribasso percentuale del 100% (e quindi l’assenza di spese e oneri accessori per la stazione appaltante), conseguendo il massimo punteggio di 2 punti per la voce.

Inoltre, va rammentato che è stato lo stesso CS a sottoscrivere e trasmettere alla Stazione appaltante i giustificativi contestati, facendo proprie le argomentazioni predisposte dal TP, pertanto non può essere condivisa la tesi sostenuta dall’appellante della irrilevanza delle condizioni economiche praticate dal TP, che avrebbe dovuto eseguire la prestazione. Ciò in quanto, come è evidente, sebbene l’Amministrazione non è parte dei suddetti accordi contrattuali, è indubbio, come acutamente osserva il T.A.R., che sia quest’ultima a dover sostenere il costo finale dell’operazione.

In conclusione, il CS, nell’offerta economica, ha chiaramente indicato le spese in contestazione, pur non essendo state indicate nella relativa voce, in questo modo ottenendo l’attribuzione del punteggio premiale che non avrebbe ottenuto, risultato decisivo per la collocazione favorevole nella graduatoria finale, e in questo modo risultando aggiudicatario della gara.

Va, altresì, precisato che la piena corrispondenza tra gli importi imposti dalla Stazione appaltante come compenso per la progettazione e quelli da essi indicati non sposta le considerazioni sopra espresse, in quanto la piena corrispondenza numerica ‘si basa sull’errata ricomprensione nella voce anche dell’importo dovuto per le spese e gli oneri accessori che, invece, avrebbe dovuto essere quotato separatamente.

16. Con il quarto motivo di appello, il ON appellante ripropone le medesime critiche introdotte con il secondo dei due motivi del ricorso introduttivo, lamentando la violazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36 del 2023. Il CS rileva, altresì, che la cifra oggetto di contestazione avrebbe in ogni caso dovuto considerarsi irrisoria in rapporto al valore dell’appalto, e contesta la statuizione della sentenza impugnata assumendo che non corrisponderebbe al vero che le giustificazioni rese in sede di subprocedimento di verifica di congruità evidenzierebbero un importo relativo a ‘spese e oneri accessori’ di progettazione non esposti in offerta.

La tesi difensiva dell’appellante è smentita dalle giustificazioni dallo stesso fornite, con le quali viene dichiarato un ribasso sulla progettazione esecutiva del 10% pari ad un importo netto di euro 378.964,92, e un ribasso su spese ed oneri accessori relativi alla progettazione esecutiva ‘ che possono essere contenuti in euro 42.107,21. Per un totale complessivo per la progettazione esecutiva compreso spese ed oneri accessori di euro 421.072,13, oltre oneri previdenziali, assistenziali e IVA ’.

Come evidenziato correttamente dalla CT, la mera lettura dei giustificativi, anche ricorrendo ad una interpretazione letterale, consente di ritenere che il ribasso del 10% operato sul compenso professionale corrisponde all’importo di euro 42.107,21, ed è stato utilizzato dal concorrente per coprire la voce delle spese ed oneri accessori per il predetto importo.

A seguito di tale attestazione resa dall’appellante, la Commissione di gara ha preso atto che l’importo pari ad euro 0,00 offerto dalla CS nell’offerta economica, in corrispondenza delle ‘spese ed oneri accessori’ della progettazione, in realtà non poteva essere pari a zero, ma ad euro 42.107,21, ossia corrispondente al ribasso praticato sul compenso professionale.

Non depongono in senso contrario le argomentazioni difensive tese a minimizzare lo scostamento in relazione all’importo dell’appalto. Ciò in quanto, appare evidente il contrasto tra offerta e giustificativi, con distorsione della procedura competitiva e soprattutto con aperta violazione del divieto di ribasso del compenso professionale stabilito dalla lex specialis .

Ne consegue che nessuna violazione vi è stata da parte della Stazione appaltante dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, essendo evidente che il CS ha espressamente dichiarato in fase di giustificativi, in violazione delle previsioni della lex specialis (artt. 1 e 9 del disciplinare), che l’offerta è stata redatta operando un ribasso sul compenso professionale relativo alla progettazione (in misura pari al 10%) e che i predetti giustificativi hanno inciso sui contenuti dell’offerta economica presentata in gara, evidenziando un importo relativo a ‘spese e oneri accessori’ di progettazione non esposti in offerta. Ne consegue che gli stessi sono stati correttamente considerati dalla Stazione appaltante non idonei a dimostrare la necessaria serietà e sostenibilità dell’offerta, con particolare riferimento alla fase di progettazione dell’appalto, dovendosi dare rilievo al fatto che trattasi di un appalto integrato per la progettazione e realizzazione delle infrastrutture di supporto all’alimentazione elettrica degli autobus acquisiti nell’ambito del finanziamento PNRR.

17. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata, con assorbimento di ogni altra censura, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

18. Le spese di lite del grado seguono la soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore della CT s.p.a., della EG ZI TA s.r.l. e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00) per ciascuna parte costituita, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

IA SA, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
IA SA	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO