Sentenza n. 348/2026
Depositata il 29/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della PUGLIA Sezione 1, riunita in udienza il 18/12/2025 alle ore 09:00 con la seguente composizione collegiale:
LEUCI CLAUDIO LUIGI, Presidente e Relatore
BIANCHI ACHILLE, Giudice
AULENTA MARIO, Giudice
in data 18/12/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sull'appello n. 2283/2023 depositato il 16/10/2023

proposto da

Ricorrente_1 - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 Avv. - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di Locorotondo - Piazza Aldo Moro, 29 70010 Locorotondo BA
Difeso da
Difensore_2 Avv. - CF_Difensore_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- pronuncia sentenza n. 295/2023 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado BARI sez. 8 e pubblicata il 06/03/2023
Atti impositivi:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 10838 IMU 2017
a seguito di discussione in pubblica udienza Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante: (Trascrizione delle eventuali richieste ammesse dal Presidente)
Resistente/Appellato: (Trascrizione delle eventuali richieste ammesse dal Presidente)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Ricorrente_1 (in seguito Ricorrente_1) proponeva ricorso avverso l'avviso di accertamento sopra indicato
- con cui il Comune di Locorotondo (BA) aveva richiesto il pagamento dell'IMU per il 2017 sugli immobili di proprietà dell'Ente - ritenendo i propri immobili esentati, in base all'art.13 co.2 lett.b del D.L. 201/2011 conv. in Legge 214/2011, per essere alloggi sociali.
Si costituiva in giudizio il Comune che confutava le argomentazioni dell'Ricorrente_1 e chiedeva il rigetto del ricorso.
La Corte tributaria di 1° grado di Bari, con sentenza n.295/2023 depositata il 06.03.2023, respingeva il ricorso proposto dall'Ricorrente_1 compensando le spese.
Con atto ritualmente depositato, l'Ricorrente_1 ha proposto appello eccependo come appresso.
A. in via preliminare l'illegittimità dell'impugnata sentenza per omessa pronuncia relativa all'eccezione, proposta in via pregiudiziale in primo grado, di illegitimità dell'impugnato avviso di accertamento per contraddittorietà dello stesso con gli artt.12-13, inseriti nel Titolo II del “Regolamento per la disciplina dell'Imposta Unica Comunale (IUC)” approvato con la Delibera del Consiglio Comunale n.25, datata
23.07.2014 e con la Delibera del Consiglio Comunale n.17 del 30.03.2017 – Eccesso di potere. Violazione dell'art.112 c.p.c.: l'art.12 co.2 lett.a) inserito nel Titolo II del summenzionato Regolamento, avente ad oggetto
“Immobili equiparati all'abitazione principale”, prevede testualmente che “2)Sono, inoltre, equiparati all'abitazione principale le unità immobiliari:a) adibiti a civili abitazioni destinati ad alloggi sociali (Istituto_1)”, mentre il conseguente art.13, riguardante le “Esenzioni”, al co.7 dispone che “Sono esenti dall'Imposta
l'abitazione principale e le relative pertinenze, purchè non classificata nelle categorie catastali A/1 – A/8 –
A/9”. 5
Dall'analisi del combinato disposto del co.2, lett.a) dell'art.12 e del co.7 dell'art.13 si deduce la volontà del
Comune di Locorotondo di identificare gli alloggi degli I.a.c.p. con gli alloggi sociali e di applicare agli stessi la medesima disciplina prevista per le abitazioni principale e, quindi, l'esenzione. Quindi, gli alloggi dello I.
a.c.p., in quanto equiparati all'abitazione principale, sono soggetti esenti, senza obbligo dichiarativo alcuno.
B. la nullità dell'impugnata sentenza per violazione dell'art.111 Costituzione, dell'art.132 c.p.c. co.6, dell'art.118 Disp.Att. c.p.c., dell'art.1 co.2, dell'art.36 co.2 n.ri 2-4 D.Lgs n.546/92 - Difetto di motivazione.
C. nel merito, l'illegittimità dell'atto per violazione e falsa applicazione del co. 2 dell'art.13, D.L.201/2011, convertito dalla Legge 214/2011, con le modifiche apportate dall'art.707 Legge 147/2013: le norme citate, anche regionali, sgombrerebbero ogni dubbio in ordine al fatto che le caratteristiche degli alloggi sociali ivi enucleate siano presenti in tutti gli alloggi in proprietà dell'ente.
L'Ricorrente_1 in definitiva chiedeva accertarsi e dichiararsi l'illegittimità dell'impugnata sentenza per non aver riconosciuto agli immobili in proprietà il diritto all'esenzione IMU nonchè dichiararsi illegittimo l'avviso di accertamento IMU impugnato, con vittoria di spese di lite.
Il Comune si è costituito in giudizio con propria memoria, contestando tutti i motivi di appello. Ha concluso chiedendo il rigetto dello stesso ovvero di dichiarare fondata la pretesa tributaria, con vittoria di spese.
Ricorrente_1 Puglia ha depositato le deliberazioni di Giunta Regionale di approvazione del contratto tipo di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Con memoria difensiva ha richiamato giurisprudenza a sé favorevole, anche della Corte di cassazione, e ha ulteriormente illustrato i motivi per cui devono ritenersi assimilabili gli alloggi ERP di cui è proprietaria agli alloggi sociali esentati dall'IMU, insistendo per le conclusioni rassegnate nell'atto di appello.
All'udienza odierna le parti hanno insistito per le argomentazioni e conclusioni dei rispettivi atti scritti e la
Corte ha riservato la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'appello dell'Ricorrente_1 è infondato.
Quanto al motivo di appello sub A, la sentenza dei primi giudici è stata dirimente sulla questione integralmente, ritenendo assorbito tale argomento. In ogni caso, a parere di questo Collegio quanto “(Istituto_1)” indicato all'art.12 co. 2 lett. a) del Regolamento IUC-IMU del 2014 non è dirimente per la causa in trattazione, nel senso che non è sufficiente a che gli immobili di proprietà dell' Ricorrente_1 elencati nell'avviso impugnato possano godere dell'esenzione dell'IMU. Ciò sia perchè l'art.12 co.2 lett.a) del Regolamento si limita a riportare quanto disposto dall'art.2 co.4 del DL n.102/2013, ossia che sono equiparati all'abitazione principale i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali, ma evidentemente devono rientrare nella definzione di alloggio sociale fornita dal decreto del Ministero delle Infrastrutture 22.4.2008 da verificare previa presentazione di apposita dichiarazione IMU. Pertanto, anche questo motivo di appello può essere trattato congiuntamente agli altri ravvisandosi in ogni caso la necessità di valutare nel merito tutta la questione.
In ordine al merito, si rileva da subito che non è configurabile una assimilazione giuridica tra gli immobili ERP (edilizia residenziale pubblica) assegnati dagli ex Istituto_1 e gli “alloggi sociali”. Come evidenziato anche di recente dal giudice della legittimità (cfr. Cass. sent. n.27020/2025) l'edilizia residenziale pubblica attiene alla costruzione o al reperimento di abitazioni da assegnare in locazione, a condizioni economiche particolarmente favorevoli, a persone che percepiscono redditi bassi o versano in condizioni disagiate (in base alla Legge 457/1978), mentre l'edilizia residenziale sociale si riferisce all'offerta di abitazioni con particolari caratteristiche da assegnare in locazione per ridurre il disagio abitativo di persone svantaggiate, che non possono accedere al mercato libero, ma hanno un reddito troppo alto per l'edilizia residenziale pubblica (cfr. DM 22/04/2008).
A questo proposito, è da sottolineare la circostanza che la delimitazione della categoria degli alloggi sociali
è stata individuata dall'art.5 della Legge 9/2007 al fine di ottemperare a quanto previsto in materia di aiuti di Stato dalla decisione 2005/842/CE. Tale decisione consente di ritenere compatibili con le norme del
Trattato che vietano gli aiuti di Stato le compensazioni di obblighi di servizio pubblico - comprendendo in esse tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, quindi anche le agevolazioni fiscali - concesse, tra le altre ipotesi, ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività considerate dallo Stato membro come servizi di interesse economico generale.
Tale differente finalità della disciplina legislativa di riferimento rende irrilevante la circostanza che le caratteristiche delle due categorie degli immobili siano pressoché coincidenti: ciò perché in materia fiscale, ed in particolare con riguardo all'IMU, le stesse sono dal legislatore trattate in modo differente, dovendosi rispettare quanto indicato nella citata decisione europea circa le condizioni che rendono compatibili le compensazioni con il mercato comune europeo e non considerate aiuti di Stato. Occorre peraltro tenere in evidenza che per gli alloggi sociali è prevista una compensazione a copertura dei costi del servizio in quanto l'ammontare dei canoni di affitto percepiti dagli operatori deve coprire i costi fiscali, di gestione e di manutenzione ordinaria del patrimonio (art.4 co.3 DM 22.4.2008) mentre per gli alloggi
ERP il canone è diretto a compensare i costi di amministrazione, di gestione e di manutenzione, nonché a consentire il recupero di una parte delle risorse impegnate per la realizzazione e/o recupero degli alloggi stessi (cfr. art.31 L.R. n.10/2014).
Inoltre, altre pronunce della Corte di Cassazione, anche di recente (n.3844/2025), hanno evidenziato che la detrazione di imposta prevista per gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (Istituto_1) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli Istituto_1, istituiti in attuazione dell'art.93 del DPR 24 luglio 1977 n.616 (D.L. 201/2011 art.13 co.10), si pone in termini di incompatibilità con l'esenzione introdotta (a decorrere dal gennaio 2014) per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali (cfr. Cass. nn.39799 e 37342 del 2021).
E' stato, infatti, sottolineato che il diritto all'esenzione dall'ICI/IMU presuppone che l'utilizzo, seppur indiretto, dell'unità immobiliare avvenga con modalità non commerciali, così come ritenuto nella decisione della
Commissione dell'Unione Europea del 19.12.2012, al fine di evitare, ancora una volta, che il regime dell'esenzione si risolva in un aiuto di Stato, essendo necessario, al fine dell'esclusione del carattere economico dell'attività, che quest'ultima sia svolta a titolo gratuito, ovvero dietro versamento di un importo simbolico: è questo il presupposto dell'esenzione riguardante l'attività dell'ente che possiede e concede in locazione l'immobile.
Il riferimento al concetto di corrispettivo simbolico - quale elaborato dalla giurisprudenza di legittimità – trova uno specifico riscontro regolativo nel D.M. n.200 del 2012 che, nel disciplinare i "requisiti, generali e di settore, per qualificare le attività di cui alla lettera i) del co.1 dell'art.7 del D.Lgs. 504/1992 come svolte con modalità non commerciali", ha espressamente previsto - nel contesto degli altri (pur) delineati requisiti, soggettivi e oggettivi - per le attività (come nella fattispecie) di natura ricettiva che le modalità non commerciali sussistono se "sono svolte a titolo gratuito ovvero dietro versamento di corrispettivi di importo simbolico e, comunque, non superiore alla metà dei corrispettivi medi previsti per analoghe attività svolte con modalità concorrenziali nello stesso ambito territoriale, tenuto anche conto dell'assenza di relazione con il costo effettivo del servizio" (art.4 co.4 del DM 200/2012).
In ultimo, va rimarcato che la giurisprudenza di legittimità, proprio in relazione a tale ultimo requisito riguardante l'attività svolta dagli Istituto_1 (o enti assimilati) ha evidenziato che non può rientrare nell'ambito dell'esenzione prevista per gli alloggi sociali quella di gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in considerazione del fatto che la legge regionale (in quei casi del Piemonte e della Calabria, ma analoghe disposizioni concernenti la misura del canone sono previste, come si è visto, anche nella Legge Regione
Puglia n.10/2014 all'art.31) prevede che il canone di locazione sia commisurato (anche) al costo del servizio
(alias costo di amministrazione).
Dall'esame del quadro normativo di riferimento e dall'interpretazione giurisprudenziale dello stesso emerge, quindi, che l'esenzione prevista per gli immobili destinati ad alloggi sociali rimane distinta dal beneficio di detrazione prevista per tutti gli alloggi concessi in locazione dagli Istituto_1 o enti equivalenti.
Un'assimilazione tra questi ultimi immobili e gli alloggi sociali è preclusa, peraltro, dalla corretta applicazione del principio generale e inderogabile che prevede che "in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell'art.14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all'interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati" (cfr. Cass. n.20135/2019, Cass. n.15407/2017, Cass. n.4333/2016, Cass.
n.2925/2013 e Cass. n.5933/2013).
Tutto ciò premesso, per la soluzione delle controversie riguardanti l'esenzione di che trattasi risulta dirimente la corretta applicazione del principio dell'onere probatorio. Sul punto, si è pronunciata di recente la Suprema Corte (Cassazione sent. n.27020 dell'8.10.2025) stabilendo il seguente principio di diritto: "In tema di IMU, è nullo ex art.7, co.1, della legge 27 luglio 2000, n.212, l'avviso di accertamento privo di specifica motivazione sul contestuale diniego dell'esenzione prevista per i c.d. " alloggi sociali" dall'art.13, co.2, lett.b), del D.L. 6 dicembre 2011, n.201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.214, nel testo novellato dall'art.1, co.707, n. 3), lett. b), della legge 27 dicembre
2013, n.147, non rilevando che la dichiarazione dell'ente contribuente (nella specie, di uno Istituto_1) per l'anno di riferimento (attraverso la compilazione del modello approvato con il D.M. 30 ottobre 2012) si limiti, per ciascun immobile, alla semplice barratura del campo appositamente riservato (con dicitura generica) alle "
Esenzioni" (senza possibilità di alcuna specificazione), giacché, per un verso, il contribuente è un ente pubblico abilitato per legge all'esercizio esclusivo di funzioni riguardanti l'edilizia residenziale pubblica, per cui l'opzione contenuta nel modulo ministeriale è univocamente riferibile, in coerenza con la destinazione degli immobili a soddisfare il fabbisogno abitativo delle classi meno abbienti, al regime dei c.d. "alloggi sociali
"; per altro verso, l'ente impositore è preposto alla gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale, per cui le informazioni acquisibili in tale veste consentono un agevole monitoraggio delle assegnazioni in locazione a persone svantaggiate nell'ambito del proprio territorio".
In base a tale insegnamento, occorre distinguere l'ipotesi a) in cui l'Ricorrente_1 abbia presentato una denuncia (dichiarazione) con cui viene chiesta l'esenzione per una parte o per tutti gli alloggi (barrando la relativa casella) dall'ipotesi b) in cui l'Ricorrente_1 non abbia presentato alcuna dichiarazione finalizzata all'esenzione.
In questa seconda ipotesi, anche se la mancata presentazione di apposita dichiarazione non va ritenuta preclusiva dell'esenzione (cfr. Cass. n.9432/2025), tuttavia, in sede di giudizio, spetta all'Ricorrente_1 provare che tutti o parte degli alloggi per i quali il Comune ha accertato l'omesso pagamento dell'IMU rientrano nella categoria degli alloggi sociali.
In ordine alla fattispecie in esame l'Ricorrente_1 non ha presentato una dichiarazione tesa all'esenzione degli immobili dal pagamento dell'IMU e in giudizio ha sostenuto l'assimilazione degli alloggi ERP di sua proprietà rispetto ai fabbricati destinati ad alloggi sociali senza però provare l'effettiva inclusione degli stessi tra gli alloggi sociali assegnati a privati dal Comune resistente.
Gli stessi contratti di locazione e le delibere di Giunta regionale prodotte in giudizio si riferiscono al contratto tipo di locazione degli immobili ERP con conseguente parametrazione del canone ai criteri di cui al citato art.31 della LR. n.10/2014 che, come si è visto, non coincidono con quelli per la determinazione del canone degli alloggi sociali.
L'appello, pertanto, deve essere rigettato e confermata con le ulteriori motivazioni di cui sopra la sentenza di primo grado.
In considerazione della sussistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti ricorrono i presupposti per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

la Corte di Giustizia tributaria di secondo grado della Puglia rigetta l'appello dell'Ricorrente_1.
Spese compensate. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del 18 dicembre 2025.
Il Presidente relatore
CL LU EU