Sentenza n. 1024/2026
Depositata il 26/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di ROMA Sezione 2, riunita in udienza il 24/10/2025 alle ore 11:00 con la seguente composizione collegiale:
DI MARTINO GIUSEPPE, Presidente
BAJARDI LAURA, LA
BARONE GIOVANNI, Giudice
in data 24/10/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 14234/2023 depositato il 18/12/2023

proposto da

Ricorrente_1 Telefono_1 - CF_Ricorrente_1
Difeso da
Ricorrente_1 - CF_Ricorrente_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Ag.entrate - Riscossione - Roma
Difeso da
Difensore_2 - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- AVVISO DI INTIMAZIONE n. 09720239045493710000 IRPEF-ALIQUOTE 2017
- AVVISO DI INTIMAZIONE n. 09720239045493710000 BOLLO 2019
a seguito di discussione in pubblica udienza

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ritualmente notificato il ricorrente ha chiesto alla Corte di Giustizia tributaria di dichiarare l'illegittimità dell'intimazione di pagamento 09720239045493710 limitatamente alle seguenti cartelle esattoriali: 09720210005986441, 09720210005986542, 09720210121693203, 09720210194057412,
09720210194057513, 09720210266412927001, 09720220062910007, 09720220146959460, 09720220163319877.
A fondamento della domanda ha sostanzialmente sostenuto la nullità dell'intimazione per mancata indicazione - ai fini della proposizione del ricorso - del termine entro cui provvedere e dell'autorità cui rivolgersi;
ha altresì censurato l'illegittima duplicazione degli stessi crediti, più volte azionati con precedenti atti esattivi.
Si è costituita in giudizio l'Agenzia Entrate Riscossione (ADER), che ha contestato la fondatezza della domanda, replicando alle censure avanzate;
ha sostenuto che, avendo il ricorrente ricevuto le cartelle di pagamento sottese all'intimazione, e non avendole impugnate, non è possibile avanzare in questa sede contestazioni nel merito.
In data 3.5.24 il ricorrente ha depositato memoria aggiuntiva, deducendo che cinque delle cartelle richiamate nell'intimazione impugnata sono state oggetto di sospensione nel precedente atto pignoramento presso terzi sospeso con decreto del Giudice dell'esecuzione, e di avere impugnato le cartelle sottese all'intimazione impugnata, come da dettagli specificati.
ADER ha presentato memoria in data 8.5.24, con cui ha escluso essersi qui verificata un'ipotesi di doppia imposizione, atteso che l'unico titolo in forza del quale il ricorrente è debitore è costituito dalle cartelle di pagamento;
ha dedotto che legittimamente il creditore può aggredire i beni del debitore esercitando più azioni esecutive, fintanto che non venga soddisfatto, e che le cartelle esattoriali sottese all'intimazione non sono state oggetto di sospensione, perché, piuttosto, il Giudice dell'esecuzione ha sospeso l'esecuzione intrapresa con il pignoramento presso terzi, e non l'efficacia esecutiva dei titoli (cartelle) sottesi;
ha dedotto altresì che, avendo il ricorrente sollevato motivi di doglianza riferiti all'intimazione, il presente giudizio può essere deciso indipendentemente dall'esito dei procedimenti relativi alle cartelle esattoriali, fermo restando che l'esito del giudizio avverso le stesse cartelle riguarderà il diritto di procedere esecutivamente, e non investirà invece la nullità originaria dell'atto di intimazione.
Il ricorrente ha depositato in data 6.9.24 altra memoria, con cui ha eccepito l'inammissibilità della costituzione di ADER per carenza di legitimatio ad processum del procuratore del libero foro, per omessa produzione della deliberazione dell'ente in carenza di prova dell'indisponibilità alla difesa da parte dell'Avvocatura dello
Stato; ha anche chiesto l'annullamento dell'intimazione per perfezionamento dell'istanza di silenzio assenso, deducendo di avere presentato in data 18.7.23 istanza ex artt. 537-543 l. 212/00 per l'annullamento dei tributi esattoriali delle cartelle elencate.
ADER ha presentato a sua volta memoria in data 6.9.24, rilevando che l'istanza del 18.7.23 proposta dal ricorrente ex artt. 537-543 l. 212/00 rappresenta motivo non proposto nel ricorso introduttivo, ed è quindi inammissibile.
Con ordinanza del 20.9.24 la Corte ha invitato ADER ad integrare la documentazione in relazione all'eccepita carenza di legitimatio ad processum.
A tanto ADER ha provveduto con memoria del 18.8.25.
Il ricorrente ha depositato memoria del 14.10.25, sostanzialmente ribadendo le contestazioni già sollevate.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va respinta l'eccezione di carenza di legitimatio ad processum. Sul punto, è sufficiente richiamare la recente ordinanza Cass. 16040/25, secondo cui “Riguardo all'ammissibilità della costituzione in giudizio di Agenzia delle Entrate Riscossione, a mezzo di un legale del libero foro, l'art. 1, comma 8, d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 dicembre 2016, n. 225, dispone quanto segue: «L'ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ai sensi dell'articolo 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui agli articoli 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente. in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l'Avvocatura dello Stato, sentito l'ente, può assumere direttamente la trattazione della causa. Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l'articolo 11, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546». Sulla materia è intervenuta una norma di interpretazione autentica, l'art.

4-novies d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, secondo cui «il comma 8 dell'articolo 1 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, si interpreta nel senso che la disposizione dell'articolo 43, quarto comma, del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, si applica esclusivamente nei casi in cui l'Agenzia delle entrate Riscossione, per la propria rappresentanza e difesa in giudizio, intende non avvalersi dell'Avvocatura dello Stato nei giudizi a quest'ultima riservati su base convenzionale;
la medesima disposizione non si applica nei casi di indisponibilità della stessa Avvocatura dello Stato ad assumere il patrocinio». Il quadro di riferimento normativo è stato, poi, completato con: - il regolamento di amministrazione della ricorrente deliberato dal Comitato di gestione (previsto dalla norma istitutiva e disciplinato dall'art. 6 dello Statuto) il 26 marzo 2018 e approvato dal Ministero dell'economia e delle finanze il 19 maggio 2018 ai sensi dell'art. 60 del d.lgs. n. 300 del 1999; - il protocollo d'intesa del 22 giugno 2017, stipulato con l'Avvocatura dello Stato, attuativo dell'art. 1, comma 8, primo periodo, d.l. n. 193 del 2016; - il regolamento- bando per la costituzione e la gestione dell'elenco degli avvocati per l'affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio, coerente con i principi del codice dei contratti pubblici secondo le indicazioni fornite dalla Autorità Nazionale Anticorruzione (Delibera n. 1158 del 9 novembre 2016).

4.2. Le Sezioni Unite di questa Corte (cfr. sentenza 19/11/2019 n. 30008) hanno chiarito che, con l'introduzione della convenzione sopra richiamata, non vi è alcun rapporto di regola ad eccezione tra avvalimento dell'Avvocatura erariale e di Avvocati del libero foro, ma semplicemente l'applicazione delle due facoltà in ragione della classificazione delle possibili evenienze in due categorie, ovvero, le ipotesi in cui la fattispecie rientra tra quelle oggetto della convenzione e tutte le altre. È stato specificato che: in caso di sussunzione della fattispecie entro la prima categoria, è normale l'avvalimento del patrocinio autorizzato, salvi i casi di specifica e motivata delibera per l'avvalimento di Avvocato del libero foro, da adottarsi appunto nel caso concreto e con le modalità di cui al quarto comma;
in ogni altro caso, è normale invece l'avvalimento di avvocati del libero foro (sia pure nel rispetto dei criteri del codice dei contratti pubblici e di quelli oggetto di appositi atti di carattere generale di cui al comma quinto dell'art. 1). È stato, così, in modo del tutto condivisibile concluso che in tutti i casi non espressamente riservati all'Avvocatura erariale su base convenzionale è possibile avvalersi anche di Avvocati del libero foro, secondo un meccanismo sostanzialmente automatico, in base al quale: a) se la convenzione riserva all'Avvocatura di Stato la difesa e rappresentanza in giudizio,
l'Agenzia può evitarla solo in caso conflitto, oppure alle condizioni dell'art. 43, quarto comma, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè adottando la delibera motivata e specifica e sottoposta agli organi di vigilanza), oppure ancora ove l'Avvocatura erariale si renda indisponibile;
b) se, invece, la convenzione non riserva all'Avvocatura erariale la difesa e rappresentanza in giudizio, non è richiesta l'adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro (da scegliere in applicazione dei criteri generali di cui agli atti di carattere generale di cui al quinto comma e nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici); c) in tutti i casi è in facoltà dell'Agenzia di avvalersi e farsi rappresentare anche da propri dipendenti delegati pure davanti ai giudici di pace e ai tribunali, per di più nulla essendo innovato quanto alle già raggiunte conclusioni per ogni altro tipo di contenzioso.

4.3. Nella Convenzione stipulata tra l'Avvocatura Generale dello Stato e l'Agenzia delle entrate riscossione (ADER) in data 22 giugno 2016 è previsto, dunque, quanto segue: «L'Avvocatura assume il patrocinio dell'ente nei seguenti casi: azioni risarcitorie (con esclusione di quelle radicate innanzi al giudice di pace anche in fase di appello); azioni revocatorie di simulazione e di ogni altra azione ordinaria tutela dei crediti affidati in riscossione;
altre liti innanzi al tribunale civile e alla Corte di appello civile nelle ipotesi in cui sia parte anche un ente difeso dall'avvocatura dello Stato;
liti innanzi alla Corte di Cassazione civile e tributaria. … L'ente sta in giudizio direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro iscritti nel proprio elenco avvocati nelle controversie relative a liti innanzi al giudice di pace (compresa la fase di appello), liti innanzi alle sezioni lavoro di Tribunale e Corte di appello, liti innanzi alle commissioni tributarie».

4.4. La successiva giurisprudenza della Corte ha costantemente affermato che l'Agenzia delle Entrate-Riscossione (come l'Agenzia delle entrate) si avvale dell'Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalle convenzioni con quest'ultima stipulate, fatte salve le ipotesi di conflitto, oppure l'indisponibilità dell'Avvocatura; ne consegue che non è richiesta l'adozione di apposita delibera o alcun'altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro quando la convenzione non riserva all'Avvocatura erariale la difesa, come nel contenzioso tributario atteso che la convenzione esime le Agenzie dal ricorso alla difesa erariale per i giudizi innanzi alle corti di giustizia tributaria (Cass. 01/04/2025, n. 8617, Cass. 31/10/2024, n. 28199, Cass. 19/07/2023, n. 21370) (…)”.
Osserva quindi la difesa ADER che, in tutti i casi non espressamente riservati all'Avvocatura erariale su base convenzionale, è possibile avvalersi di avvocati del libero foro senza necessità di adottare apposita delibera o altra formalità, e che il contenzioso tributario rappresenta materia che la convenzione esime dal ricorso alla difesa erariale.
E osserva altresì che il Protocollo d'intesa del 24.9.20 (allegato in atti), all'art. 3.3, sul contenzioso relativo ad attività di riscossione, prevede che l'Avvocatura assume il patrocinio dell'Ente nei soli casi elencati: azioni esclusivamente risarcitorie, azioni revocatorie e di simulazione, sequestri conservativi e querele di falso, altre liti presso il Tribunale civile e la Corte di Appello civile se è parte un ente difeso dall'Avvocatura dello
Stato, e liti davanti alla Corte di Cassazione;
e l'art.

3.7 prevede che “In tutti i casi in cui la presente Convenzione non preveda il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, oppure nei casi di indisponibilità della stessa Avvocatura ad assumerlo, l'Ente può avvalersi ed essere rappresentato da avvocati del libero foro, ovvero - ove consentito - da propri dipendenti delegati che possono stare in giudizio personalmente. In tali casi, non si applica la disposizione dell'articolo 43, quarto comma, del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611”.
Nel merito, il ricorso è parzialmente fondato e va accolto nei limiti che seguono: emerge in atti che la cartella esattoriale 09720210266412927001, ricompresa tra quelle indicate nell'intimazione di pagamento oggi impugnata, è stata annullata con decisione di questa Corte di giustizia tributaria con decisione 7543/24, allegata in atti.
Ne consegue l'illegittimità dell'intimazione di pagamento in questione limitatamente alla predetta cartella
09720210266412927001.
L'opposizione è infondata quanto al resto.
Con riferimento all'asserita illegittimità dell'intimazione per duplicazione dei medesimi crediti, osserva correttamente ADER che il ricorrente non deduce né documenta se il pignoramento cui accenna sia stato esperito proficuamente, il che renderebbe non dovute le somme richieste nuovamente in pagamento;
ciò, essendo consentito al creditore promuovere più azioni esecutive in danno del debitore fino alla completa soddisfazione del credito;
e d'altra parte, l'atto oggi impugnato non è un atto esecutivo, ma un atto interruttivo della prescrizione.
Si osserva poi che solo in data 29.7.24 il ricorrente ha depositato in atti istanza ex art. 1, c. 537 ss. l. 228/12;
e solo in data 6.9.24 lo stesso ha depositato memoria con cui ha dedotto in relazione alle ragioni di tale produzione. Sul punto, ADER ha correttamente rilevato che, dal punto di vista processuale, tale istanza risulta proposta per ragioni (prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo, per come emerge dall'istanza) diverse e non dedotte in sede di ricorso introduttivo, e comunque con modalità che si pongono in violazione del principio ex art. 24 d.lgs. 546/92, che disciplina l'introduzione di nuovi motivi aggiunti.
Va aggiunto che la proposizione dell'istanza ex art. 1, c. 537 ss., l. 228/12, almeno nei termini prospettati dal ricorrente, comunque non sposta affatto i termini della questione;
questo il testo della disposizione appena richiamata nella versione vigente alla data di sua presentazione:
“537. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, gli enti e le società incaricate per la riscossione dei tributi, di seguito denominati «concessionari per la riscossione», sono tenuti a sospendere immediatamente ogni ulteriore iniziativa finalizzata alla riscossione delle somme iscritte a ruolo o affidate, su presentazione di una dichiarazione da parte del debitore, limitatamente alle partite relative agli atti espressamente indicati dal debitore, effettuata ai sensi del comma 538.
538. Ai fini di quanto stabilito al comma 537, a pena di decadenza entro sessanta giorni dalla notifica, da parte del concessionario per la riscossione, del primo atto di riscossione utile o di un atto della procedura cautelare o esecutiva eventualmente intrapresa dal concessionario il contribuente presenta al concessionario per la riscossione una dichiarazione anche con modalità telematiche, con la quale venga documentato che gli atti emessi dall'ente creditore prima della formazione del ruolo, ovvero la successiva cartella di pagamento o l'avviso per i quali si procede, sono stati interessati:
a) da prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo;

b) da un provvedimento di sgravio emesso dall'ente creditore;

c) da una sospensione amministrativa comunque concessa dall'ente creditore;

d) da una sospensione giudiziale, oppure da una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell'ente creditore, emesse in un giudizio al quale il concessionario per la riscossione non ha preso parte;

e) da un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell'ente creditore;

539. Entro il termine di dieci giorni successivi alla data di presentazione della dichiarazione di cui al comma
538, il concessionario per la riscossione trasmette all'ente creditore la dichiarazione presentata dal debitore e la documentazione allegata al fine di avere conferma dell'esistenza delle ragioni del debitore ed ottenere, in caso affermativo, la sollecita trasmissione della sospensione o dello sgravio direttamente sui propri sistemi informativi. L'ente creditore, tramite apposito canale telematico, a mezzo posta elettronica certificata oppure a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno, comunica al debitore l'esito dell'esame della dichiarazione, dando altresì comunicazione al concessionario del provvedimento di sospensione o sgravio ovvero conferma della legittimità del debito iscritto a ruolo. Fino a tale momento resta sospeso il termine di cui all'articolo 53, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602. (…)
540. In caso di mancato invio, da parte dell'ente creditore, della comunicazione prevista dal comma 539 e di mancata trasmissione dei conseguenti flussi informativi al concessionario della riscossione, trascorso inutilmente il termine di duecentoventi giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore allo stesso concessionario della riscossione, le partite di cui al comma 537 sono annullate di diritto e quest'ultimo è considerato automaticamente discaricato dei relativi ruoli. Contestualmente sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell'ente creditore i corrispondenti importi. L'annullamento non opera in presenza di motivi diversi da quelli elencati al comma 538 ovvero nei casi di sospensione giudiziale o amministrativa o di sentenza non definitiva di annullamento del credito (…)” (enfasi del redattore).
Sul punto, è sufficiente rilevare che il ricorrente pare confidare su una sorta di automatismo quanto allo sgravio delle poste creditorie vantate dall'ente creditore, sulla base del semplice decorso del termine di 220 giorni che si concluda con il “mancato invio, da parte dell'ente creditore, della comunicazione prevista dal comma 539 e di mancata trasmissione dei conseguenti flussi informativi al concessionario della riscossione, trascorso inutilmente il termine di duecentoventi giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore allo stesso concessionario della riscossione”; sembra dimenticare che il comma 538 pone espressamente a carico dell'interessato - come è ovvio - l'onere di documentare il suo buon diritto alla sospensione e/o allo sgravio delle poste debitorie che lo affliggono.
Il che qui non è avvenuto, atteso che il contribuente nulla ha dedotto né documentato in ordine al merito e alla bontà delle ragioni poste a base dell'istanza proposta ex art. 1, c. 537 ss., l. 228/12.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve quindi concludersi nel senso del riconoscimento dell'illegittimità dell'intimazione di pagamento con riferimento alla sola cartella di pagamento
09720210266412927001; l'opposizione va respinta quanto al resto.
L'accoglimento parziale della domanda suggerisce la compensazione delle spese di lite nella misura di un quarto;
la restante quota va posta a carica del ricorrente soccombente ed è liquidata come in dispositivo.

P.Q.M.

dichiara l'illegittimità dell'intimazione di pagamento limitatamente alla cartella esattoriale
09720210266412927001; respinge il ricorso nel resto;
compensa le spese di lite in misura di un quarto;
condanna il ricorrente a rifondere ad Agenzia Entrate Riscossione i restanti tre quarti delle spese di lite, da liquidarsi in € 3.000,00 oltre oneri, da distrarsi.
Roma, 24.10.25
Il LA Il Presidente
UR AR EP Di TI