Sentenza n. 365/2026
Depositata il 19/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di PALERMO Sezione 1, riunita in udienza il 12/01/2026 alle ore 09:00 in composizione monocratica:
LI NO, Giudice monocratico in data 12/01/2026 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- sul ricorso n. 12/2025 depositato il 02/01/2025
proposto da
Ricorrente_1 - CF_Ricorrente_1 Difensore_1 CF.Difensore_1 Difeso da Avv. -
Email_1ed elettivamente domiciliato presso
contro
Ag. Entrate - Riscossione - Palermo
Non costituita
Comune di Bagheria - Corso Uberto I N. 165 90011 Bagheria PA Email_2 elettivamente domiciliato presso
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- AVVISO DI INTIMAZIONE n. 29620249029371080000 TARES 2013
Svolgimento del processo Con ricorso proposto nei confronti dell'Agenzia delle Entrate-Riscossione e del Comune di Bagheria, Ricorrente_1 impugnava l'intimazione di pagamento indicata in intestazione, notificatale l'8.10.2024 e relativa limitatamene alla parte cui detta intimazione si fonda sulla cartella di pagamento per Tares dell'anno 2014 notificatale, secondo quanto indicato nella stessa intimazione impugnata, il 5.4.2014. A fondamento del ricorso, eccepiva la nullità dell'intimazione di pagamento impugnata per omessa notificazione degli atti prodromici e, in particolare, della cartella di pagamento e dell'avviso di accertamento nonché l'intervenuta prescrizione. Chiedeva, quindi, l'annullamento o comunque la dichiarazione di nullità della predetta intimazione. In data 8.1.2026 si costituiva il Comune di Bagheria, deducendo che le doglianze esposte in ricorso chiamavano in causa il solo Concessionario per la riscossione e che, nel caso di specie, essendosi in presenza di ipotesi di omesso versamento, non vi era stato alcun avviso di accertamento ma direttamente l'iscrizione a ruolo e la conseguente notificazione della cartella. Chiedeva, in forza di ciò, il rigetto del ricorso. Con successiva memoria, depositata il 9.1.2026, parte ricorrente eccepiva la tardività della costituzione del Comune di Bagheria e la conseguente inammissibilità della documentazione offerta in produzione dallo stesso Comune, insistendo per l'accoglimento del ricorso. La causa è stata trattata, in camera di consiglio, all'udienza del 12.1.2026 come da verbale in atti e, all'esito, posta in deliberazione.
Motivi della decisione Parte ricorrente impugna esclusivamente l'intimazione di pagamento indicata in intestazione, chiedendone l'annullamento. L'impugnazione non si estende alla cartella di pagamento prodromica all'intimazione, cartella che si assume non notificata ma rispetto alla quale non si si avanza alcuna richiesta. Si pone, conseguentemente, una questione di ammissibilità del ricorso considerato che dinanzi alle corti di giustizia tributaria sono impugnabili solo gli atti indicati dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. 546/1992 mentre gli atti diversi da quelli oggetto di specifica indicazione sono impugnabili solo alle condizioni indicate dal comma 3 dello stesso articolo. Orbene, questa Corte aderisce all'orientamento giurisprudenziale secondo cui l'intimazione di pagamento non figura tra gli atti indicati nell'art. 19, comma 1, del d.lgs. 546/1992 che elenca gli atti che, appunto, possono formare oggetto di ricorso dinanzi alle corti di giustizia tributaria (in questo senso, tra le altre, Cass. civ., Sez. V-Trib., n. 16743/2024). Correlativamente, non ritiene condivisibile l'opposto orientamento secondo cui l'intimazione di pagamento sarebbe un atto autonomamente impugnabile ai sensi dell'art. 19 del d.lgs. 546/1992 in quanto avrebbe sostituito l'avviso di mora (da ult., in questo senso, Cass. civ., Sez. Trib., n. 20476/2025), in passato previsto e disciplinato dall'art. 46 del d.P.R. 602/1973 e altresì espressamente indicato, come atto impugnabile, dall'art. 19, comma 1, lett. e), del d.lgs. 546/1992. Invero, nel sistema precedente al “riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo” operato con il d.lgs. 46/1999, la cartella di pagamento costituiva un atto con il quale il concessionario della riscossione si limitava esclusivamente a informare il contribuente dell'avvenuta iscrizione a ruolo;
essa, invece, non conteneva alcuna intimazione al pagamento di quanto dovuto, pena l'avvio dell'esecuzione, in un determinato termine. Solo con l'avviso di mora l'agente della riscossione intimava l'adempimento dell'obbligo risultante dal ruolo, già portato a conoscenza del contribuente con la notificazione della cartella di pagamento, e ammoniva lo stesso contribuente con l'avvertimento che, in mancanza di pagamento, sarebbe stata avviata l'esecuzione. Quindi, in caso di mancato pagamento di quanto indicato nella cartella, alla stessa doveva necessariamente fare seguito, prima dell'avvio dell'esecuzione e indipendentemente dal tempo trascorso dalla notificazione della stessa cartella, l'avviso di mora. Invece, a seguito del ricordato “riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo” disposto con il d.lgs. 46/1999, il contenuto della cartella di pagamento risulta arricchito della espressa intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo, pena l'avvio dell'esecuzione, nel termine di 60 giorni dalla notificazione della stessa cartella (art. 25, comma 2, del d.P.R. 602/1973). In tal modo, in attuazione di un preciso criterio direttivo della legge delega (art. 1, co. 1, lett. h), n. 1), l. 337/1998), che aveva richiesto di prevedere un «unico atto con funzioni di pagamento e di mora», è stata inglobata nel contenuto della cartella di pagamento quell'intimazione ad adempiere rivolta al contribuente, assistita dall'avvertimento relativo all'avvio dell'esecuzione, che, nel sistema previgente, veniva formulata solo con l'avviso di mora. Conseguentemente, nell'attuale sistema, dopo la notificazione della cartella, in mancanza di pagamento nel prescritto termine, il concessionario della riscossione è legittimato a intraprendere l'esecuzione forzata senza la necessità di notificazione di alcun ulteriore atto. Scopo della “riforma”, al riguardo, era proprio quello di accorpare la fase in cui l'amministrazione mette il contribuente a conoscenza del debito a suo carico risultante dal ruolo e quella della messa in mora dello stesso contribuente rispetto al predetto debito, con le connesse conseguenze in termini di semplificazione, sia a livello amministrativo sia sotto il profilo dei possibili risvolti giurisdizionali. L'avviso di mora di cui alla sostituita versione dell'art. 46 del d.P.R. 602/1973, dunque, non risulta sostituito dall'intimazione di pagamento di cui all'art. 50 del predetto decreto;
esso, piuttosto, è stato inglobato dalla nuova cartella di pagamento. Ciò trova conferma nel fatto che l'intimazione di pagamento, diversamente dall'avviso di mora, non è un atto necessario della procedura di riscossione per il caso di mancato pagamento di quanto richiesto con la cartella di pagamento. In particolare, l'intimazione deve essere emessa e notificata al contribuente, a garanzia di quest'ultimo, nel solo caso in cui l'esecuzione non venga avviata entro un anno dalla notificazione della cartella di pagamento. Al contrario, come già osservato, l'avviso di mora costituiva un atto che necessariamente, in caso di mancato pagamento della somma indicata dalla cartella, doveva fare seguito alla medesima e aveva l'effetto, appunto, di mettere in mora il destinatario della cartella in merito al debito risultante dal ruolo emesso a suo carico. L'intimazione di pagamento prevista dall'attuale sistema della riscossione (art. 50 del d.P.R. 602/1973), invece, giunge a un soggetto già costituito in mora e ha soltanto la funzione di sollecitare un pagamento che, ancorché già intimato da oltre un anno, non è stato ancora effettuato. Va ribadito, quindi, che l'intimazione di pagamento di cui all'art. 50 del d.P.R. 602/1973 non può essere assimilata all'avviso di mora di cui al precedente sistema (art. 46 d.P.R. 602/1973 nella versione sostituita dall'art. 16 d.lgs. 46/1999) e, anche per questo, non figura tra gli atti autonomamente impugnabili dinanzi alle Corti di giustizia tributaria indicati dall'art. 19 del d.lgs. 546/1992. Né può accedersi al pur consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, pur essendo l'elencazione di cui al predetto art. 19 tassativa, vi sarebbe spazio per l'autonoma impugnabilità di atti diversi da quelli indicati nel comma 1 di tale articolo in virtù di un'interpretazione “costituzionalmente orientata” della disposizione, la quale ammetterebbe l'individuazione – accanto agli atti di cui all'elenco in questione, da impugnare obbligatoriamente a pena di decadenza entro giorni sessanta dalla notificazione – di atti impugnabili “facoltativamente”, ossia senza che, in caso di mancata impugnazione dei medesimi, il destinatario decada dalla possibilità di impugnare il successivo atto
“obbligatoriamente” impugnabile. Il comma 3 del richiamato art. 19, infatti, stabilisce che gli atti diversi da quelli elencati non sono autonomamente impugnabili e possono formare oggetto di impugnazione soltanto nel caso di omessa notificazione di un prodromico atto che, invece, sia autonomamente impugnabile, unitamente all'impugnazione di quest'ultimo. Ne discende che la possibilità di impugnare direttamente e in via esclusiva atti diversi da quelli indicati dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. 546/1992 è espressamente e radicalmente contraddetta dal comma 3 dello stesso articolo, il cui primo periodo stabilisce che «gli atti diversi da quelli indicati non sono impugnabili autonomamente». Pertanto, ad avviso di questa Corte, la diretta impugnabilità, in via esclusiva, di atti non contemplati dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. 546/1992, non può trovare fondamento nell'interpretazione dello stesso articolo 19, in ipotesi costituzionalmente orientata. Come è noto, infatti, quest'ultima non può spingersi su un terreno che risulta in aperto contrasto con la lettera della legge. L'impugnabilità di ulteriori atti rispetto a quelli elencati dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. 546/1992, dunque, richiederebbe necessariamente, ricorrendone tutti i presupposti, una declaratoria di parziale incostituzionalità del medesimo articolo 19. Al riguardo, non pare alla Corte che la mancata previsione dell'impugnabilità dell'intimazione di pagamento sollevi dubbi, non manifestamente infondati, di contrarietà con qualche parametro costituzionale. Infatti, come del resto risulta dalla ricostruzione sopra svolta, l'intimazione di pagamento non è un atto impositivo che incide sulla conformazione del rapporto, né con l'ente impositore né con l'agente della riscossione, ma si limita a richiamare il precedente o i precedenti atti conformativi del medesimo. Essa, inoltre, costituisce nient'altro che una condizione di legittimità dell'avvio dell'esecuzione prevista per il caso in cui quest'ultima non sia cominciata nel termine di un anno dalla notificazione della cartella di pagamento, nient'altro che un avviso prescritto a garanzia dello stesso destinatario. Costui, a seguito della notificazione dell'intimazione – in disparte la già evidenziata possibilità di impugnare, unitamente alla stessa intimazione, l'atto prodromico autonomamente impugnabile eventualmente non notificato (art. 19, comma 3, d.lgs. 546/1992) –, è messo nelle condizioni di attivarsi presso l'agente della riscossione o presso l'ente impositore per rassegnare la ricorrenza di eventuali situazioni preclusive dell'azione esecutiva ed evitarne così l'avvio. In altri termini, con la notificazione dell'intimazione di pagamento, viene riattivata un'interlocuzione con il contribuente rimasta silente, dopo la notificazione della cartella, per un tempo che, secondo la valutazione del legislatore, è tale da richiedere appunto detta riattivazione. L'intimazione di pagamento, in altri termini, costituisce un atto di attivazione del contraddittorio preventivo rispetto all'esecuzione, previsto, come detto, quando sia trascorso oltre un anno dalla notificazione del titolo esecutivo (cartella di pagamento o avviso di accertamento esecutivo), contraddittorio nell'ambito del quale il contribuente può far valere circostanze preclusive dell'esecuzione. Lo stesso destinatario dell'intimazione, al contempo, conserva intatta la possibilità di adire l'autorità giudiziaria, qualora l'intimazione fosse seguita dal concreto avvio dell'esecuzione. Con riferimento a tale aspetto, infatti, va osservato che l'adesione della Corte all'indirizzo interpretativo secondo cui l'intimazione di pagamento non rientra tra gli atti impugnabili elencati dall'art 19 del d.lgs. 546/1992 implica la categorica esclusione della conclusione – cui perviene l'opposto e qui disatteso indirizzo interpretativo – che la mancata impugnazione di un'intimazione di pagamento possa consolidare, se del caso addirittura resuscitandolo (si pensi, ad esempio, al caso in cui, dopo la notificazione della cartella di pagamento, il contribuente abbia adempiuto), il credito portato dalla cartella su cui l'intimazione stessa si fonda (anche sotto questo profilo, possono richiamarsi, in senso contrapposto l'una all'altra, Cass. civ., Sez. V-Trib., n. 16743/2024 e Cass. civ., Sez. Trib., n. 6436/2025). Sul punto, quindi, va conclusivamente osservato che l'intimazione di pagamento non rientra tra gli atti autonomamente impugnabili dinanzi alle corti di giustizia tributaria indicati dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. 546/1992, che non ci sono margini per un'interpretazione non tassativa di detto elenco e che non ci sono ragioni per ritenere che l'esclusione dell'intimazione di pagamento da tale categoria di atti ponga dubbi di legittimità costituzionale. Un'intimazione di pagamento, pertanto, potrebbe essere impugnata solo alle condizioni indicate dal comma 3 dell'art. 19 del d.lgs. 546/1992. Tali condizioni sono due: - la prima è che l'intimazione faccia seguito a un atto autonomamente impugnabile, ossia compreso tra quelli elencati dal comma 1 del predetto articolo, del quale si assuma l'omessa notificazione;

- la seconda che è che l'impugnazione sia estesa anche all'atto autonomamente impugnabile asseritamente non notificato. Orbene, nel caso di specie, pur avendone dedotto l'omessa notificazione, la parte ricorrente non ha impugnato l'atto prodromico all'intimazione di pagamento oggetto del ricorso. Non ricorre, quindi, la seconda delle due predette condizioni richieste per l'impugnabilità di un'intimazione di pagamento. Né a rendere ammissibile l'azione può essere l'eccepita maturazione della prescrizione, atteso che, in tal caso, si sarebbe di fronte a una pronuncia meramente dichiarativa, non ammessa nel processo tributario, il quale, come pacificamente riconosciuto in giurisprudenza (v., da ult., Cass. civ., Sez. Trib., 3 novembre 2025, n. 29002), ha natura impugnatoria. Conclusivamente, quindi, per le ragioni che precedono, il ricorso è inammissibile. Ma, rispetto alla posizione del Comune di Bagheria, il ricorso è inammissibile anche sotto un altro profilo. Il Comune di Bagheria, infatti, è del tutto estranea all'oggetto e alle ragioni della domanda formulata con il ricorso e, dunque, è privo di legittimazione passiva. Infatti, non solo l'impugnazione ha a oggetto un atto del solo Concessionario per la riscossione ma anche le ragioni della domanda riguardano esclusivamente l'attività riconducibile allo stesso Concessionario e alla quale è del tutto estraneo l'Ente impositore convenuto. E invero, da un lato, l'intimazione impugnata si fonda esclusivamente sulla ivi richiamata prodromica cartella di pagamento e tanto l'intimazione quanto la cartella sono atti del Concessionario della riscossione;
dall'altro, l'eccepita prescrizione maturata tra la notificazione della cartella di pagamento e quella dell'intimazione di pagamento, così dovendosi interpretare l'eccezione stante la mancata richiesta di annullamento della cartella, riguarda un'inerzia tutta concentrata, anche in questo caso, esclusivamente sull'attività del Concessionario della riscossione. Ne discende che l'ente impositore convenuto, il Comune di Bagheria, risulta del tutto estraneo alle doglianze formulate dalla parte ricorrente, onde lo stesso non è legittimato a contraddire ed è dunque privo, nel caso di specie, di legittimazione passiva ad litem. Quindi, con riferimento al Comune di Bagheria, anche per questo ulteriore motivo il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Quanto alle spese, nessuna statuizione va adotta con riferimento all'Agenzia delle Entrate Riscossione, la quale non si è costituita, mentre nel rapporto tra la parte ricorrente e il Comune di Bagheria, considerato che quest'ultimo non solo non ha rispettato i termini di costituzione ma si è costituito sinanche dopo la scadenza dei termini per il deposito delle memorie ai sensi dell'art. 32 del d.lgs. 546/1992, esse vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Dichiara il ricorso inammissibile e compensa tra le parti le spese di lite. Palermo, 12 gennaio 2025
Il Giudice Giuliano Castiglia