Pubblicato il 15/04/2026

N. 00249/2026REG.PROV.COLL.

N. 00331/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 331 del 2025, proposto da
Regione Siciliana – Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

contro

Ipab – Centro Assistenza Polifunzionale E. Perez e M. Raimondi G. Pezzillo, non costituito in giudizio;
Comune di Santa Flavia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carmelo Pietro Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 142/2025, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Flavia (Pa);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. ZI ON QU RA e udito per l’appellante l’avvocato dello Stato come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’ordinanza contingibile e urgente n. 30 del giorno 11 ottobre 2022, adottata ex art. 54, comma 4 T.U.E.L., il Sindaco del Comune di Santa Flavia: a) dichiarava inagibile l’immobile situato nel territorio comunale del predetto ente locale in Corso Filangeri n.79-85, censito in catasto al foglio 4 particella 337 e denominato “Orfanotrofio Pezzillo”; b) ordinava all’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro, in persona del Dirigente generale pro tempore del Dipartimento della Famiglia delle Politiche Sociali e al Dirigente pro tempore del Servizio 9 “II.PP.A.B.”, nonché all’I.P.A.B. Centro di Assistenza “Perez-Raimondi” in persona del Commissario Straordinario pro tempore , di provvedere a loro cura e spese, entro i successivi trenta giorni, alla realizzazione delle opere necessarie per mettere in sicurezza l’edificio.

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado l’Assessorato impugnava la predetta ordinanza sindacale per sentirne pronunciare l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, per violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 54 TUEL, dell’art. 3 della L.R. n. 7/2019, per eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, oltre che per violazione e falsa applicazione della L. n. 6972/1890, del D.P.R. n.636/1975, degli articoli 3 e 4 della L.R. n.1/1979 e dell’art. 68 della L.R. n.10/1999 ed eccesso di potere per sviamento e manifesta illogicità.

Il Comune di Santa Flavia si costituiva in giudizio, opponendosi all’accoglimento del ricorso e, contestualmente, depositando una seconda ordinanza contingibile e urgente, del 28 dicembre 2022 e identificata con il n. 36, con la quale il Sindaco, ribadite le perduranti e gravi condizioni manutentive in cui versava l’immobile in argomento, ordinava all’Assessorato di provvedere, entro i successivi quindici giorni, alla nomina di un commissario deputato alla realizzazione delle opere necessarie per mettere in sicurezza l’edificio.

L’Assessorato impugnava anche quest’ultima ordinanza, proponendo motivi aggiunti.

Con ordinanza n. 124/2023 il TAR Sicilia, Palermo, sez. II, accoglieva l’istanza cautelare, sospendendo gli effetti dei provvedimenti impugnati.

Con ordinanza n. 182/2023 il C.G.A.R.S. riformava in parte la predetta decisione, respingendo la richiesta sospensione dell’efficacia soltanto dell’ordinanza n. 36 del 28 dicembre 2022.

Con la sentenza n. 142/2025, pubblicata il 21 gennaio 2025 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. II, dopo avere rigettato l’eccezione di inammissibilità (sollevata dal Comune resistente per difetto di ius postulandi dell’Avvocatura dello Stato), ha accolto il ricorso introduttivo annullando l’ordinanza n. 30/2022 e ha rigettato i motivi aggiunti così non incidendo sull’efficacia dell’ordinanza n. 36/2022 per poi compensare le spese processuali.

Con l’appello notificato e depositato il 24 marzo 2025 l’Assessorato Regionale per la Famiglia, le Politiche Sociali e il Lavoro domandava la parziale riforma della predetta sentenza, censurando la decisione del T.A.R. nella parte in cui aveva rigettato i motivi aggiunti proposti avverso l’ordinanza n. 36 del 28 dicembre 2022.

Il Comune di Santa Flavia si costituiva per opporsi all’accoglimento dell’appello.

Con l’ordinanza n. 127/2025 il Collegio respingeva l’istanza cautelare dell’Assessorato appellante.

All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito l’avvocato dello Stato presente per l’Amministrazione appellante, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Il parziale passaggio in giudicato della sentenza di primo grado.

I.1. Con il proposto appello, si lamenta l’erroneità della decisione con la quale il giudice di primo grado ha rigettato i motivi aggiunti presentati avverso l’ordinanza sindacale n. 36 del 28 dicembre 2022.

I.1.1. L’impugnazione è, infatti, propedeutica a ottenere soltanto la modifica parziale della sentenza impugnata, non essendo stata contestata, con apposito appello incidentale da parte del Comune, la decisione del giudice di primo grado nella parte in cui ha accolto il ricorso introduttivo proposto avverso l’ordinanza sindacale n. 30 dell’11 ottobre 2022.

I.2. Pertanto, deve ritenersi passata in giudicato la sentenza appellata in relazione al capo con il quale, in accoglimento del ricorso introduttivo, è stata annullata la predetta ordinanza.

II. – I motivi di appello.

II.1. I motivi di appello possono essere congiuntamente esaminati in ragione della loro connessione.

II.2. Il thema decidendum è, infatti, costituito dalla possibilità per il Comune di esercitare il potere di cui all’art. 54 D.Lgs. n. 267/2000 per stimolare la Regione all’esercizio delle funzioni di vigilanza sulle IPAB rientranti nelle proprie prerogative.

II.2.1. Secondo il Giudice di primo grado, la mera circostanza che l’ordinanza n. 30/2022 fosse rimasta inattuata giustificherebbe l’adozione della seconda rivolta nei confronti soltanto dell’Assessorato al fine di sollecitarne l’esercizio dei poteri sostitutivi, in quanto « l’obbligo di fare è stato rivolto in prima battuta all’ente titolare del bene, attesa l’oggettiva vicinitas con lo stesso, in seconda battuta ad altro soggetto che può legittimamente ritenersi obbligato a sopperire all’inerzia ».

II.2.2. Il TAR ha, quindi, ritenuto che l’esercizio dei poteri extra ordinem potrebbe consentire la rivisitazione anche di precedenti decisioni nella prospettiva di individuare di volta in volta i destinatari nuovi dell’obbligo di facere , in ragione dell’inadempienza di quelli precedenti.

II.3. L’Assessorato ritiene l’assunto in contrasto con i presupposti previsti dall’art. 54 T.U.E.L..

II.4. Il Collegio osserva che ogni potere amministrativo deve soddisfare il principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di diritto.

II.4.1. Il che non consente « l'assoluta indeterminatezza » del potere conferito dalla legge a una autorità amministrativa, che produce l'effetto di attribuire, in pratica, una « totale libertà » al soggetto od organo investito della funzione (Corte Cost. sentenza n. 307 del 2003; in senso conforme, ex plurimis , sentenze n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982).

II.4.2. Non è, dunque, sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell'azione amministrativa (Corte Cost. n. 115/2011).

II.4.3. Il che, quindi, non implica la legittimità soltanto di poteri rigidamente vincolati in ogni loro aspetto, in ragione dell’impossibilità per il legislatore di prevedere e valutare a priori ogni possibile sviluppo e implicazione o riflesso tanto per l’interesse pubblico perseguito, quanto per gli interessi pubblici e privati eventualmente coinvolti dall’esercizio di un determinato potere.

II.4.4. Donde, la legittima facoltà per il legislatore di riconoscere alla competente Autorità Amministrativa margini di operatività, più o meno ampi, idonei a consentire una corretta calibrazione del potere esercitato in base alle peculiarità del caso concreto, nell’ottica del migliore soddisfacimento dell’interesse pubblico da soddisfare. E poiché spesso l’agire autoritativo dell’Amministrazione coinvolge interessi (pubblici e privati) anche confliggenti di non agevole, né (a volte) prevedibile composizione a livello normativo, le leggi attributive disciplinanti poteri pubblici solitamente riconoscono alle Autorità competenti una certa discrezionalità in relazione a quei profili dell’esercizio del potere (ossia l’ an , il quid , il quomodo , il quando ) sui quali è opportuno demandare a una valutazione caso per caso il suo concreto determinarsi.

II.4.5. Nell’ambito, quindi, di un settore contraddistinto dall’accoglimento del principio di legalità in senso forte (Corte Cost. n.115/2011), in cui cioè la legge deve determinare tutti gli aspetti fondamentali dell’esercizio del potere in modo da mantenere costantemente una pur elastica copertura legislativa dell'azione amministrativa, devono ritenersi sussistenti margini di discrezionalità implicanti valutazioni di opportunità presupponenti un contemperamento degli interessi pubblici ed eventualmente anche privati coinvolti, ogniqualvolta il legislatore non vincoli l’agire autoritativo dell’Amministrazione in tutti i suoi aspetti, dovendosi seguire, quindi, il criterio interpretativo secondo cui ubi lex noluit tacuit .

II.4.6. È, tuttavia, possibile che in talune circostanze l’esigenza di un intervento repentino dell’Amministrazione non sia consentito dai poteri già previsti e disciplinati dal legislatore.

II.4.7. In un siffatte ipotesi è consentito il ricorso alle ordinanze di necessità e urgenza che, in quanto espressione di un potere amministrativo extra ordinem volto a fronteggiare situazioni rispetto alle quali rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente circostanze non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale), la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi ( ex multis , Cons. Stato Sez. V, Sent., 10-11-2022, n. 9846).

II.4.8. I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli: a) della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure l’inadeguatezza di quelli sussistenti ad affrontare in maniera tempestiva la situazione di pericolo; b) e dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data senza pregiudicare l'interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato Sez. IV, 25/03/2022, n. 2193).

II.4.9. Sul tema, la giurisprudenza ha, infatti, unanimemente osservato che " i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità " (cfr. Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474; conforme, III, 29 maggio 2015, n. 2697).

II.4.10. I due presupposti devono, dunque, ricorrere entrambi, essendo sufficiente la carenza di uno di essi per decretare l’illegittimità dell’ordinanza sindacale emanata ai sensi degli artt. 50 o 54 D.Lgs. n. 267/2000.

II.5. Con riguardo al caso in esame a mancare è il requisito della contingibilità.

II.5.1. Una volta, infatti, individuato nell’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro l’Amministrazione competente a esercitare i poteri di vigilanza sulle I.P.A.B. ai sensi dell’art. 6 D.A. n. 21/GAB del 5 marzo 2020, il Comune di Santa Flavia poteva diffidare l’intervento della predetta Autorità Amministrativa con un’apposita istanza che legittimava la proposizione di apposite iniziative giudiziarie avverso le eventuali determinazioni adottate ritenute non satisfattive dell’interesse pubblico perseguito, ossia nell’occasione la tutela dell’incolumità pubblica.

II.5.2. Infatti, tanto se l’Assessorato avesse rigettato l’istanza con un apposito provvedimento, quanto se avesse, invece, serbato una condotta meramente omissiva, il Comune avrebbe potuto proporre un apposito ricorso al Giudice Amministrativo per, rispettivamente, ottenere l’annullamento del provvedimento reiettivo impugnato o la condanna dell’Amministrazione Regionale a provvedere in caso di silenzio-inadempimento, in entrambe le ipotesi essendo legittimato a invocare l’emanazione delle opportune misure cautelari per la salvaguardia della pubblica incolumità.

II.5.3. Non può, dunque, ritenersi che la situazione in questione fosse tale da non ammettere alcun rimedio a tutela dell’interesse pubblico perseguito, all’uopo dovendosi considerare anche i rimedi giurisdizionali previsti dall’ordinamento giuridico.

II.5.4. I poteri extra ordinem non possono, infatti, essere esperiti per eludere il ricorso all’Autorità Giudiziaria al fine di ordinare a un’altra Amministrazione, peraltro gerarchicamente sovraordinata, l’esercizio delle funzioni asseritamente di sua competenza per la tutela della pubblica incolumità, non essendo siffatta prospettiva coerente con il rispetto del principio di legalità che governa il riparto delle attribuzioni tra Enti pubblici.

II.5.5. Nell’ambito delle proprie prerogative ogni Ente territoriale è responsabile del buon governo delle stesse, potendo patire l’ingerenza di altra Autorità soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge in ossequio al rispetto della gerarchia delle fonti del diritto. Essendo, infatti, la legge la fonte attributiva del potere, l’intervento sostitutivo di altra autorità in tanto è ammissibile in quanto sia espressamente prevista e disciplinata da un’altra legge, ossia da una fonte equiordinata a quella statuente la competenza della specifica funzione amministrativa in questione.

II.5.6. Se, dunque, la legge prevede che un’Amministrazione sovraordinata, come ad esempio la Regione, si sostituisca a un Comune nell’esercizio delle prerogative sue proprie in caso di inerzia, l’attività posta in essere nell’espletamento delle funzioni sostitutive è legittima perché consentita da una norma primaria attributiva di quel preciso potere che supera il riparto di competenze così come stabilito.

II.5.7. Ma qualora non sia previsto, come nella circostanza, la possibilità che il Comune ordini alla Regione di esercitare i poteri di sua spettanza, il provvedimento comunale è illegittimo per violazione della competenza, non essendo preordinati i poteri extra ordinem dall’ordinamento per superare il riparto delle funzioni tra enti pubblici, né per eludere il ricorso alla tutela giurisdizionale.

II.5.8. Qualora, infatti, un Comune ritenga un provvedimento regionale o una condotta dell’Amministrazione regionale illegittima è legittimato ad agire in giudizio per la tutela delle proprie ragioni, ma non anche a emanare ordinanze contingibili e urgenti per obbligare un ente gerarchicamente sovraordinato a svolgere le proprie prerogative secondo gli auspici dell’ente sotto-ordinato.

II.5.9. Le ordinanze contingibili e urgenti possono, dunque, essere rivolte nei confronti dei cittadini, degli utenti e dei privati, ma non anche nei riguardi di un Ente sovraordinato. Né, una volta che sia stato correttamente individuato il destinatario di un ordinanza contingibile e urgente nel proprietario (o nell’usufruttuario, o nell’enfiteuta) di un cespite, il Comune, preso atto dell’inottemperanza da parte di costui a detto ordine, può – anziché portarlo coattivamente a esecuzione d’ufficio, in danno di detto soggetto obbligato – legittimamente reiterarlo, “gradatamente”, nei confronti di ulteriori soggetti (via via più lontani dalla titolarità di un diritto reale di godimento “pieno” sul cespite), con l’intento di trovarne infine qualcuno che spontaneamente vi ottemperi: giacché ciò, per essere legittimo, postulerebbe l’esistenza di una serie di “ posizioni di garanzia ” in capo a tali soggetti diversi e ulteriormente destinatari dell’ordinanza, rispetto agli obblighi gravanti sul proprietario (o ususfruttuario, o enfiteuta) del cespite, che non possono genericamente affermarsi.

II.6. L’appello è, dunque, fondato e, pertanto, l’ordinanza n. 36 del 28 dicembre 2022 deve essere annullata.

III. – Le spese processuali.

III.1. Le spese processuali del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate in € 6.000,00, oltre rimborso forfettario al 15,00 e rimborso del C.U. del primo grado e dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie i motivi aggiunti proposti dall’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro e annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Santa Flavia n. 36 del 28 dicembre 2022.

Condanna il Comune di Santa Flavia alla refusione delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida in favore dell’Amministrazione Regionale, in € 6.000,00, oltre rimborso forfettario al 15% e rimborso dei contributi unificati versati in primo grado e in appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM de AN, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

ZI ON QU RA, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI ON QU RA	RM de AN

IL SEGRETARIO