Pubblicato il 03/03/2026

N. 00145/2026REG.PROV.COLL.

N. 00867/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 867 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Beatrice Miceli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cinisi, Comune di Cinisi – IV Settore – Urbanistica – Edilizia – Suap – Servizio 2 – Suap, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, resa tra le parti, n. -OMISSIS-, pubblicata il 7 gennaio 2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. EL AR e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha proposto appello, affidato a due motivi, avverso la sentenza del T.A.R. che ha parzialmente accolto il ricorso di primo grado e, per l’effetto, ha annullato la nota prot. n. -OMISSIS- del 20 maggio 2024, con cui l’Ufficio comunale aveva archiviato la richiesta di cambio di destinazione d’uso del terreno censito al N.C.E.U. al foglio di mappa n. -OMISSIS-, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, e lo ha rigettato per quanto concerne l’ordinanza n. 40 del 20 maggio 2024, notificata il successivo 21 maggio 2024, con cui il Comune di Cinisi aveva ordinato il divieto di prosecuzione dell’attività di autorimessa nel terreno e lo sgombero delle aree, abusivamente occupate, da cose o persone entro 15 giorni dalla notifica.

2. Il T.A.R., per quel che rileva in questa sede, ha affermato che:

-) l’attività strettamente intesa per la quale era stato autorizzato il ricorrente non era commercialmente qualificata come autorimessa, ma autonoleggio con sede operativa l’aeroporto di Palermo e che, tuttavia, sul terreno oggetto di ordinanza erano stabilmente ricoverati un numero ingente di mezzi;

-) il verbale del 20 maggio 2024 si riferiva alla mancata idoneità dell’area sulla quale la ditta del ricorrente aveva ricoverato i propri veicoli a essere destinata come parcheggio/rimessa di automezzi, quale di fatto era stata destinata;

-) la necessità che l’attività di ricovero dei mezzi fosse idonea sotto ogni profilo (d.P.R. n. n. 481 del 2001 e d.P.R. n. 151 del 2011) era certamente nota al ricorrente che, nella presentazione della D.I.A. del 3 febbraio 2004 per l’attività di autonoleggio senza conducente, quanto al diverso terreno utilizzato per il ricovero dei mezzi, aveva dichiarato di avere “ la piena disponibilità in rimessa privata senza accesso del pubblico posta al chiuso in via -OMISSIS-, e che la stessa è idonea sotto il profilo urbanistico – edilizio allo svolgimento dell’attività e in regola con quanto previsto dalla normativa di prevenzione incendi e sicurezza sul lavoro ”;

-) nonostante l’attività commerciale del ricorrente non fosse quella di autorimessa, il rimessaggio delle autovetture riscontrato su terreno nel sopralluogo del 20 maggio 2024 giustificava l’ordine di divieto di prosecuzione dell’attività su quei luoghi i quali non erano destinati a parcheggio veicoli, tanto è vero che il ricorrente al momento dell’intervento della Polizia locale aveva esibito la richiesta di cambio di destinazione d’uso del terreno in “ rimessa autoveicoli ad uso privato ”.

3. Il Giudice di primo grado, poi, con riguardo al vizio procedimentale dedotto, ha ritenuto che si trattava di un vizio non invalidante atteso che il ricorrente non aveva apportato al giudizio elementi utili a far intendere che con la propria partecipazione avrebbe impedito all’Amministrazione di adottare l’ordinanza di divieto al proseguo dell’attività e che, in senso contrario deponevano sia la richiesta di autorizzazione al cambio di destinazione dell’area avanzata dal ricorrente, sia la (recentissima) richiesta di accertamento in conformità avanzata dai proprietari del terreno in data 22 ottobre 2024, che confermavano che effettivamente l’immobile oggetto dell’ordinanza non aveva i requisiti per essere utilizzato come rimessa di veicoli, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente in sede di D.I.A..

4. Il Comune di Cinisi, regolarmente intimato, non ha svolto difese.

5. Questo Consiglio, con ordinanza 12 settembre 2025, n. -OMISSIS-, ritenuto sussistente un pregiudizio, potenzialmente definitivo, all’esercizio dell’attività commerciale di noleggio autovetture svolta dall’appellante, ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo l’efficacia esecutiva della sentenza appellata e degli atti impugnati in primo grado.

6. Alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo deduce “ ERRONEITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA – ERROR IN IUDICANDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.P.R. N. 481/2001 – ERRATA APPLICAZIONE DEL D.LGS. N. 114/1998 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELL’INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI – TRAVISAMENTO DELLE CIRCOSTANZE – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 E SS.MM. E II. E DELL’ART. 3 DELLA L.R. N. 7/2019 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DEL DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA ”. Il T.A.R., pur riconoscendo che l’attività commerciale esercitata non fosse quella di autorimessa, aveva richiamato una normativa del tutto inconferente rispetto alla contestazione (d.P.R. n. n. 481 del 2001 e d.P.R. n. 151 del 2011) e comunque pienamente rispettata dall’appellante. Le disposizioni richiamate non disciplinavano l’esercizio di attività di autorimessa, ma avevano a oggetto la “ …semplificazione del procedimento di autorizzazione per l'esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente ” (d.P.R. n. 481 del 2001) e la “... semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi, … ” applicabile alle attività commerciali indicate nell’allegato I del d.P.R. n. 151 del 2011. Si trattava di norme pienamente rispettate dal ricorrente, il quale esercitava regolarmente l'attività di noleggio di veicoli senza conducente (su concessione della GESAP s.p.a., giusta DIA del 2004 e variazione del 7 novembre 2006 e in ragione di regolare contratto di mandato), come era desumibile dalla circostanza che mai era stato contestato alcunché al riguardo. In ogni caso, il terreno di cui si discuteva non possedeva le caratteristiche necessarie per potere essere considerato “ autorimessa ” commerciale, essendo uno spiazzo di terreno, libero da ogni opera edilizia, sprovvisto di servizi e locali annessi (come riconosciuto dalla stessa sentenza impugnata, a pag. 4), conseguentemente non assoggettato al rispetto delle indicazioni di cui al d.P.R. n. 151 del 2011, con conseguente erroneità della sentenza appellata anche sotto tale profilo. La sentenza impugnata non aveva considerato che, come emergeva dalla DIA relativa all’attività di autonoleggio senza conducente, si era fatto riferimento a una rimessa “ posta al chiuso ” e, dunque, come tale, necessitante di una certa “ conformità ”, mentre nel caso all’esame si trattava di un’area completamente libera, in disparte l’insistenza di piccole opere che il proprietario del terreno aveva già comunicato di volere demolire. Inoltre, diversamente da come affermato, al momento del sopralluogo il ricorrente non aveva esibito alcuna richiesta di cambio di destinazione d’uso dell’area, che, piuttosto, era stata presentata solo in data successiva al sopralluogo della P.M. del 29 marzo 2024, nel corso del quale era stata formulato invito all’esibizione di “... documentazione necessaria per lo svolgimento dell’attività... ”, che aveva (erroneamente) indotto il ricorrente a presentare la richiesta del 3 aprile 2024, la quale, comunque, era stata avanzata con la specificazione che si sarebbe trattato di “… rimessa autoveicoli ad uso privato, senza accesso al pubblico …” (cfr. richiesta del 3 aprile 2024), specificazione che escludeva da un lato trattarsi di un effettivo “ mutamento di destinazione d’uso ” e dall’altro rendeva chiaro che non si era mai inteso esercitare alcuna “ attività commerciale ” di autorimessa.

2. Il secondo motivo deduce “ ERRONEITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA – ERROR IN IUDICANDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 10-BIS DELLA L. N. 241/1990 COME “RECEPITI” DAGLI ARTT. 9 E 13 L.R. N. 7/2019 – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – VIOLAZIONE DI OGNI GENERE DI GARANZIA PARTECIPATIVA – DIFETTO ISTRUTTORIO ”. L’apporto collaborativo del privato si sarebbe rivelato utile (e, forse, addirittura dirimente) in quanto si sarebbe potuto convenire molto prima in ordine a quanto poi riconosciuto dalla sentenza impugnata, ovvero l’annullamento giurisdizionale dell’ordinanza di demolizione n. 3/2013/A e dell’atto di accertamento dell’inottemperanza n. 51/2018, entrambi posti a fondamento dell’ordinanza n. 40 del 21 maggio 2024. Con riferimento, poi, alla richiesta di accertamento di conformità presentata dai proprietari del terreno locato dal Vitello, la stessa, diversamente da quanto ritenuto dal T.A.R., non confermava l’inidoneità dell’area all’utilizzo, considerato che nessuno specifico requisito era richiesto per il ricovero a cielo aperto di autovetture. Senza considerare, poi, che la richiesta era finalizzata alla demolizione di piccole opere oggetto di precedente ordine in questo senso (in parte annullato dal T.A.R. Sicilia – Palermo, con sentenza n. -OMISSIS- e, in altra parte, da eseguire mediante la demolizione richiesta) e che il provvedimento di divieto prosecuzione attività/ordine di sgombero nulla concretamente diceva in ordine a tali aspetti edilizi limitandosi al richiamo di provvedimenti (ordinanza n. 3/2013/A e accertamento inottemperanza n. 51/2018) entrambi annullati in via giurisdizionale.

3. Il primo motivo è fondato.

3.1 Deve evidenziarsi che dalla lettura della sentenza impugnata, in verità a tratti poco esplicativa, sembra emergere che il T.A.R. abbia ritenuto che nonostante l’attività per la quale -OMISSIS- fosse stato autorizzato non fosse commercialmente qualificata come autorimessa, ma autonoleggio con sede operativa all’aeroporto di Palermo, l’attività di fatto, in concreto, esercitata dal ricorrente fosse quella di autorimessa dato che sul terreno oggetto di ordinanza erano stabilmente ricoverati un numero ingente di mezzi, ciò ricavandolo dal sopralluogo eseguito sui luoghi e prodotto in giudizio dal Comune di Cinisi in adempimento all’incombente istruttorio disposto in data 3 luglio 2024, con il quale era stata chiesta pure una relazione sui fatti di causa.

3.2 E tuttavia non può non rilevarsi come le norme richiamate dal Giudice di primo grado (d.P.R. n. n. 481 del 2001 e d.P.R. n. 151 del 2011) si riferiscano all’attività di noleggio senza conducente, attività per la quale -OMISSIS- era stato debitamente autorizzato, come è incontroverso nel giudizio e come riscontrato dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado dal ricorrente che ha affermato che le disposizioni richiamate, pienamente rispettate non disciplinavano l’esercizio di attività di autorimessa, ma avevano a oggetto la “ …semplificazione del procedimento di autorizzazione per l'esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente ” e la “... semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi, … ” e che egli esercitava regolarmente l'attività di noleggio di veicoli senza conducente su concessione della GESAP s.p.a., giusta DIA del 3 febbraio 2004 e variazione del 7 novembre 2006 e in ragione di regolare contratto di mandato stipulato con la Drivalia s.p.a., in atti.

3.3 In disparte, dunque, l’attività di noleggio senza veicoli disciplinata dal d.P.R. 19 dicembre 2001, n. 481 (" Regolamento recante semplificazione del procedimento di autorizzazione per l'esercizio dell’attività di noleggio di veicoli senza conducente ") che prevede, sotto il profilo amministrativo, che " L'esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente è sottoposto a denuncia di inizio attività (ora Scia) da presentarsi ai sensi dell'articolo 19 della L. 7 agosto 1990, n. 241, al Comune nel cui territorio è la sede legale dell'impresa e al Comune nel cui territorio è presente ogni singola articolazione commerciale dell'impresa stessa per il cui esercizio si presenta la denuncia " (art. 1), deve rilevarsi, contrariamente all’accertamento operato dal Giudice di primo grado, l’assenza, nella vicenda in esame, di elementi fattuali dai quali ricavare l’effettivo esercizio in capo a -OMISSIS- dell’attività di autorimessa.

3.4 Già l’ordinanza n. 40 del 2024, che ha disposto il divieto di prosecuzione dell’attività di autorimessa sul terreno censito al N.C.E.U. al foglio di mappa n. -OMISSIS- (oltre lo sgombero delle aree abusivamente occupate), dopo avere rilevato l’intervenuta acquisizione al patrimonio del Comune dell’area di cui trattasi, giusta atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire n. 51 del 2018 (provvedimento annullato con sentenza del T.A.R. n. 278 del 2021), con specifico riguardo all’esercizio di attività di autorimessa, ha richiamato il rapporto di servizio del 20 maggio 2024, prot. n. 15019, del Comandante della Polizia Municipale (“ Visto il Rapporto di servizio Prot. 15019 del 20/05/2024 da parte del Comandante della Polizia Municipale, a seguito di controllo effettuato in data 29/03/2024 presso le aree di cui al provvedimento n. 51 del 16/01/2018, riguardante l'accertamento della carenza dei requisiti necessari per lo svolgimento dell'attività di autorimessa, sita in via -OMISSIS-, da parte della ditta -OMISSIS- di -OMISSIS-, con riferimento ai regolamenti edilizi, alle norme urbanistiche, nonché quelle relative alla destinazione d'uso, così come previsto dall'art. 7 c. 2 e artt. 22 c. 1 e 6 del D. Lgs. 114/1998 ”).

3.5 Nel rapporto di servizio del 20 maggio 2024, prot. n. 15019, del Comandante della Polizia Municipale, redatto a seguito di controllo effettuato in data 29 marzo 2024 presso le aree di cui al provvedimento n. 51 del 2018, si legge, con riferimento all’esito dell’ispezione, che “ il responsabile non era in grado di esibire sul posto la documentazione relativa all’attività ” e che “ in data 5-03-24 presso il Comando il sig. -OMISSIS- esibisce richiesta di autorizzazione per il cambio di destinazione d’uso del terreno interessato fg. 4 plla 722 ”, così mancando del tutto un accertamento da parte del Comune di Cinisi in ordine all’effettivo svolgimento da parte di -OMISSIS- dell’attività di autorimessa.

3.6 Ciò che trova ulteriore riscontro nella relazione n. prot. 19-OMISSIS- del 2 luglio 2024 redatta dal Comune di Cinisi, all’esito della richiesta istruttoria del T.A.R., che evidenzia che “ In data 29/03/2024 personale del comando della Polizia Locale, coadiuvato da personale tecnico dell’Ente, si recava presso il sopra citato lotto di terreno, come da verbale n. 3 del 29/03/2024, e riscontrava l’assenza di documentazione attestante il possesso dei requisiti e dei titoli necessari per lo svolgimento dell’attività di autorimessa esercitata presso i luoghi dalla ditta -OMISSIS- del Sig. -OMISSIS- ”.

3.7 Il Giudice di primo grado ha, quindi, affermato l’esercizio (di fatto) di un’attività di autorimessa tenuto conto che “ sul terreno oggetto di ordinanza sono stabilmente ricoverati un numero ingente di mezzi ” e che “ Il verbale del 20.5.2024 (prodotto dal Comune in data 3.7.2024 in adempimento dell’ordine istruttorio impartito dal Collegio) si riferisce alla mancata idoneità dell’area sulla quale la ditta del ricorrente ricovera i propri veicoli ad essere destinata come parcheggio/rimessa di automezzi, quale di fatto è destinata ”.

3.8 Non è chi non veda, dunque, come gli elementi acquisiti nel giudizio di primo grado e richiamati in sentenza non consentano di ritenere accertato l’effettivo svolgimento da parte di -OMISSIS- dell’attività di autorimessa – che costituisce premessa necessaria dell'accertamento della carenza dei requisiti necessari per lo svolgimento dell'attività stessa – che il ricorrente ha sempre dichiarato di non avere mai esercitato. Né, all’evidenza, l’effettivo esercizio dell’attività di autorimessa può ricavarsi (come sembrerebbe affermare il Giudice di primo grado) dalla presentazione della richiesta di cambio di destinazione d’uso del terreno, in quanto, emerge dagli atti e specificamente dall’art. 6 del contratto di locazione stipulato in data 1 luglio 2014 con NO NN che “… il conduttore dichiara che l’immobile terreno verrà utilizzato per attività che non comporta contatti diretti con il pubblico …” e dalla richiesta di cambio di destinazione d’uso del 3 aprile 2024, dichiaratamente effettuata per “… rimessa autoveicoli ad uso privato, senza accesso al pubblico …”. Ciò, peraltro, in adempimento dell’obbligo di custodire “ in sicurezza e con la diligenza del buon padre di famiglia ”, assunto con la stipula del contratto di mandato (pure allegato in atti) con la società mandante Drivalia s.p.a..

3.9 Sul punto, va, dunque, condivisa la prospettazione difensiva secondo cui, senza prescindere dalle caratteristiche del terreno necessarie per potere essere considerato “ autorimessa ” commerciale, essendo uno spiazzo di terreno, libero da ogni opera edilizia e sprovvisto di servizi e locali annessi, va riconosciuta rilevanza alla circostanza che il ricorrente aveva presentato la richiesta di cambio di destinazione d’uso dell’area, solo in data successiva al sopralluogo eseguito dalla Polizia Municipale e che la stessa era stata formulata, come già detto, con la specificazione che si sarebbe trattato di “… rimessa autoveicoli ad uso privato, senza accesso al pubblico … ” specificazione che, al contempo, escludeva un effettivo “ mutamento di destinazione d’uso ” e l’esercizio di una “ attività commerciale ” di autorimessa.

3.10 Mette conto rilevare, infatti, che l’attività di rimessa di veicoli comporta la gestione di locali o spazi all'aperto, appositamente adibiti e attrezzati, per la temporanea custodia, dietro compenso, di veicoli e che, dunque, è un'attività privata gestita in forma imprenditoriale che comporta una prestazione di attività verso corrispettivo, e che a seguito dell’introduzione del d.P.R. n. 480 del 2001, “ l’attività di rimessa di veicoli è stata sottoposta a d.i.a. da presentarsi all’amministrazione comunale nel cui territorio si svolge l'attività, ai sensi dell’art. 19 della legge generale sul procedimento, mentre spetta al Prefetto la verifica ai sensi dell’art. 3 del citato d.P.R. la possibilità di inibire l’attività per ragioni di pubblica sicurezza ” (Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5306). In particolare l’art. 1 del d.P.R. n. 480 del 2001 dispone che l’esercizio delle attività di rimessa di veicoli è subordinato a denuncia di inizio attività da presentarsi ai sensi dell’art. 19 delle legge n. 241 del 1990 e tale ultima disposizione al comma 1 disciplina i presupposti per il rilascio della Scia, prevedendo che “ Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell'interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali …... ”.

4. Alla luce di tutto quanto sopra esposto, del pari fondatamente l’appellante deduce, con il secondo motivo di appello, la mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, in quanto l’omissione della fase partecipativa ha prodotto nella fattispecie una determinazione negativa dell’amministrazione che avrebbe potuto essere diversa alla luce degli apporti informativi forniti dal privato e che dovevano indurre l’Amministrazione a motivare in ordine agli elementi fattuali posti a fondamento della ritenuta, ma indimostrata, esistenza dell’attività di rimessa di veicoli: che, si ribadisce, non consiste tout court nel parcheggio degli stessi a cielo aperto.

5. Conclusivamente, l’appello va accolto e, per l’effetto, va annullata l’ordinanza n. 40 del 20 maggio 2024, notificata il 21 maggio 2024.

5.1 Le spese processuali del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 867/2025, R.G. lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla l’ordinanza n. 40 del 20 maggio 2024, notificata il 21 maggio 2024.

Condanna il Comune di Cinisi al pagamento, in favore di -OMISSIS-, delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare l’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN de IS, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

EL AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL AR	AN de IS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.