Pubblicato il 13/02/2026

N. 00090/2026REG.PROV.COLL.

N. 00026/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 26 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in proprio e quali eredi di -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Gaetano Caponnetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, pubblicata il 15 maggio 2023, resa tra le parti, che ha rigettato il ricorso n. -OMISSIS- R.G. avente a oggetto la nota prot. -OMISSIS- del 27 gennaio 2017, con la quale nota il Responsabile del IV Settore-Urbanistica del Comune di -OMISSIS- aveva denegato la richiesta di concessione edilizia in sanatoria presentata in data 12 agosto 2016, prot. 8423, ai sensi delle leggi n. 47 del 1985 e n. 37 del 1985 e aveva irrogato la sanzione pecuniaria dell'importo di € 2.120,00 per l'inottemperanza all'ordine di demolizione n.-OMISSIS- delle opere compiute dal de cuius ritenute difformi rispetto alla concessione edilizia rilasciata il 17 agosto 1976.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. EL NN e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di eredi dei genitori -OMISSIS- e -OMISSIS-, hanno proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. 15 maggio 2023, n. -OMISSIS-, che aveva rigettato il ricorso avente ad oggetto la nota prot. -OMISSIS- del 27 gennaio 2017, con la quale il Responsabile del IV Settore-Urbanistica del Comune di -OMISSIS- aveva denegato la richiesta di concessione edilizia in sanatoria presentata il 12 agosto 2016, ai sensi delle leggi nn. 47 del 1985 e 37 del 1985, per le difformità apportate nell’edificio per civile abitazione, sito in -OMISSIS- del detto Comune e aveva irrogato nei confronti dei ricorrenti in primo grado, quali eredi di -OMISSIS-, la sanzione pecuniaria dell’importo di euro 2.120,00 per l’inottemperanza all’ordine di demolizione n. 15 del 2016 delle opere compiute dal de cuius ritenute difformi rispetto alla concessione edilizia rilasciata il 17 agosto 1976.

2. Il giudice di primo grado ha affermato che:

-) la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 232 del 2017 aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dei commi 1 e 3 dell’art. 14 della legge regionale n. 16 del 2016 e ciò valeva a ripristinare la regola della c.d. doppia conformità, secondo cui, ai fini della sanatoria, occorreva la conformità delle opere sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione delle opere, che a quella vigente al momento della presentazione della domanda di regolarizzazione) e ciò non consentiva alla parte ricorrente di far valere la maggiore volumetria realizzabile in forza delle norme sopravvenute alla realizzazione dei lavori;

-) il Comune, in ogni caso, con apposita relazione tecnica allegata in atti (non oggetto di specifica contestazione da parte dei ricorrenti), aveva dimostrato che la volumetria aggiuntiva superava (anche) quella che avrebbe potuto essere ipoteticamente assentita in forza delle norme sopravvenute;

-) quanto alla possibilità di demolire la parte abusiva senza compromettere la parte restante del fabbricato, l’Amministrazione comunale aveva rilevato che il relativo intervento ripristinatorio era realizzabile seguendo “accurati e non straordinari accorgimenti tecnici”;

-) era onere della parte interessata chiedere l'applicazione in proprio favore dell'art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001, fornendo seria e idonea dimostrazione del pregiudizio paventato per la struttura e l'utilizzo del bene residuo,

-) non si poteva ritenere l’irrilevanza edilizia e urbanistica della volumetria in questione per tutte le ragioni compiutamente esposte nel provvedimento impugnato, con specifico riferimento al fatto che si trattava di cubatura eccedente rispetto a quella occorrente per l’allocazione degli impianti tecnici e che, comunque, non era dimostrata la necessità di collocare gli impianti in questione all’interno di un volume aggiuntivo (e ciò anche a prescindere dal fatto che, nella relazione tecnica depositata in atti, il Comune aveva attestato che la volumetria abusiva era destinata, in concreto, a camera da letto e servizi igienici);

-) la sanzione aveva fatto seguito alla violazione della ordinanza di demolizione del 2016.

3. Il Comune di -OMISSIS-, regolarmente evocato in giudizio, non ha svolto difese.

4. Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello deduce “ Erronea interpretazione ed applicazione delle norme in relazione alla natura e caratteristiche dell’asserita violazione (art. 34 e 34bis del D.P.R. 380/2001)”. La fattispecie in esame induceva a considerare un’ipotesi totalmente opposta rispetto a quella negativamente ritenuta dal Giudice di prime cure , il quale aveva erroneamente considerato quale fondamento della domanda dei ricorrenti unicamente la soluzione dell’accertamento di conformità che non avrebbe contenuto il doppio principio della conformità, censurato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 232 del 2017 indicata. L’indice volumetrico oggetto della sopravvenuta disciplina di cui all’art. 21 della legge regionale n. 71 del 1978 (rispetto alla concessione edilizia rilasciata dal Comune di -OMISSIS- in data 17 agosto 1986 in accoglimento della domanda presentata il 6 agosto 1976, prot. n. 2738) costituiva senza dubbio il fondamento di un diritto sopravvenuto ius superveniens che non poteva essere ignorato tenuto conto che l’opera rispondeva alle prescrizioni del legislatore, le quali consentivano la realizzazione dell’opera compiuta. L’aumento volumetrico di 20 mq circa era più che abbondantemente compreso nella norma sopra richiamata e, pertanto, l’asserita violazione risultava meramente formale e non sostanziale. Quanto alla condizione relativa allo sforamento dei limiti volumetrici dalla relazione di perizia che era stata prodotta, i dati risultavano assolutamente diversi rispetto a quelli indicati dalla Pubblica Amministrazione. In altre parole vi era uno sforamento assolutamente minimo rispetto a quello autorizzato ma comunque conforme a quello previsto dal successivo art. 21 della legge regionale n. 71 del 1978. Quanto poi alla terza condizione (sull’asserito non provato pericolo della stabilità della parte conforme per effetto della demolizione di quella ritenuta “difforme”), come rilevato dalla perizia in atti, la composizione della struttura del fabbricato nella sua interezza determinava seriamente il pericolo dedotto. La giurisprudenza aveva affermato di evitare la demolizione quando fosse necessario eseguire interventi costosi e sproporzionati rispetto al valore del bene, divenendo indispensabile una completa trasformazione dell’assetto distributivo ed impiantistico della porzione rimanente e lo stesso legislatore aveva considerato l’opportunità di una vera e propria tolleranza costruttiva con il decreto legge n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120 del 2020, ponendo i cc.dd. limiti di tolleranza. Quanto poi alla sanzione pecuniaria per la mancata demolizione dell’opera, la legge che prevedeva tale sanzione risultava essere di molti anni successiva rispetto alla data in cui l’opera in discussione era stata eseguita.

1.1 Il motivo è infondato.

1.2 Deve precisarsi che il Comune di -OMISSIS-, in accoglimento dell’istanza presentata il 6 agosto 1976, prot. n. 2738, ha rilasciato il 17 agosto 1986 al Sig. -OMISSIS-, il nulla osta per “il consolidamento e l’ampliamento” del fabbricato sito nella -OMISSIS-, costituito da piano terra, piano primo e secondo piano (quest’ultimo con annesso terrazzo praticabile) e che il Sig. -OMISSIS- aveva ampliato il fabbricato rispetto al parametro di 9 mc/mq. e non già rispetto a quello consentito di 8 mc/mq. In data 11 dicembre 2014, prot. n. 10287, gli eredi di -OMISSIS- hanno presentato istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del T.U. n. 380 del 2001, con relativo progetto esplicativo delle difformità.

1.3 A conferma di ciò, come emerge dall’ordinanza 22 aprile 2016, n. 15, dai rilievi e dalle verifiche grafico-progettuali comparative effettuate, è stato riscontrato, per quel che rileva in questa sede, al piano secondo “ una diversa conformazione della struttura della scala e la "chiusura" dello spazio esterno della terrazza a mezzo struttura muraria, che ha comportato un aumento di mc. 106,11 rispetto alla volumetria realizzabile ed assentita precedentemente con N.O. per l'esecuzione lavori edili, datato 17/08/1976, condizione quest'ultima che NON permette il rilascio della C.E, in sanatoria ai sensi dell'art. 13 della L. R. 47/85, stante che il Volume realizzabile da P.d.F., pari a mc. 530,56 inferiore a quello in atti realizzato e pari a mc. 636,67 ”. Inoltre “ le opere ricadevano nella Z.T.О. "B1" del vigente Strumento Urbanistico, interessata dal Piano Paesaggistico e sottoposta a vincolo Sismico ”.

1.4 Ciò posto, il T.A.R correttamente ha affermato che, a seguito della dichiarazione di illegittimità dell’art. 14, commi 1 e 3, della legge regionale n. 16 del 2016, con sentenza della Corte Costituzionale n. 232 del 2017, era stata ripristinata la regola della c.d. doppia conformità, secondo cui, ai fini della sanatoria, occorreva la conformità delle opere sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione delle opere, che a quella vigente al momento della presentazione della domanda di regolarizzazione, trattandosi di un istituto (l’accertamento di conformità) che consente in via generale la regolarizzazione postuma di abusi difettosi nella forma, ma non nella sostanza, in quanto privi di danno urbanistico e si distingue, pertanto, dalle ipotesi del condono edilizio nelle quali la legge, in via straordinaria e con regole ad hoc, consente di sanare situazioni di abuso, perpetrate sino ad una certa data, di natura sostanziale, in quanto difformi dalla disciplina urbanistico-edilizia.

1.5 E’ utile, inoltre, ricordare che “ Nel procedimento per l'accertamento di conformità sul richiedente grava l'onere di dimostrare la doppia conformità e l'amministrazione è tenuta a pronunciarsi con adeguata motivazione, entro sessanta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata” , trattandosi di una fattispecie di silenzio con valore legale di diniego della proposta istanza (silenzio-rigetto) e non di mera inerzia nel provvedere (silenzio-inadempimento) (cfr. Corte Costituzionale, 16 marzo 2023, n. 42 ed anche Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2025, n. 8725; Cons. Stato, sez. VII, 3 ottobre 2025, n. 7754; Cons. Stato, sez. IV, 11 agosto 2025, n. 7018).

1.6 Alla luce dei superiori principi non è condivisibile la prospettazione difensiva secondo cui l’aumento volumetrico di 20 mq circa era più che abbondantemente compreso nell’art. 21 della legge regionale n. 71 del 1978 e che l’asserita violazione risultava meramente formale e non sostanziale, in quanto non rileva una tematica di applicazione di ius superveniens, dato che, come si legge nell’ordinanza di demolizione, il volume realizzabile da P.d.F., era pari a mc. 530,56, mentre quello realizzato era pari a mc. 636,67, con un aumento di mc. 106,11 rispetto alla volumetria realizzabile ed assentita precedentemente con N.O. per l'esecuzione dei lavori edili del 17 agosto 1976; inoltre vi era stato un mutamento della destinazione d’uso che implicava variazione degli standards previsti del D.M. 2 aprile 1968, in quanto la destinazione da “terrazzo” (come previsto nel progetto originario) era stata variata in uso abitativo, con la violazione delle norme vigenti antisismiche in quanto la struttura portante in cemento armato del corpo scala non era posizionata conformemente a quanto approvato nell’agosto 1976; il manufatto, in ultimo, non era destinato a bagni e servizi, ma era un vano adibito a camera da letto e a servizio igienico.

1.7 Al riguardo, va precisato che la giurisprudenza amministrativa considera realizzato in “totale difformità” l'intervento edilizio che, sulla base di una comparazione unitaria e sintetica fra la struttura programmata e quella che è stato realizzata con l'attività costruttiva, risulti integralmente diversa da quella assentita per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche, di utilizzazione o di ubicazione e in “parziale difformità” l'intervento che, sebbene contemplato dal titolo abilitativo, risulti realizzato secondo modalità diverse da quelle previste a livello progettuale (Cons. Stato, sez. IV, 13 novembre 2017, n. 5204).

1.8 Il concetto di parziale difformità, dunque, presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera; mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un'opera diversa da quella prevista dall'atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione (Cons. Stato, sez. VI, 24 giugno 2019, n. 4331).

1.9 E’ pure infondato il profilo di censura riguardante la mancata prova del pericolo della stabilità della parte “conforme” a causa della demolizione di quella ritenuta “difforme”, dovendosi confermare sul punto la sentenza impugnata che, correttamente, ha affermato che la dimostrazione dell'impossibilità della demolizione spettava ai ricorrenti, dovendosi ricordare (in disparte la circostanza che il Comune appellato ha valutato specificamente che la demolizione degli interventi non recava pregiudizio anche alle opere conformi al titolo edilizio) che l'art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all'amministrazione procedente di dover valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme (Cons. Stato, sez. VII, 14 aprile 2025, n. 3168). Tale dimostrazione non è stata fornita nel presente giudizio, dovendosi richiamare, la giurisprudenza amministrativa che, al riguardo, ha più volte affermato che la consulenza tecnica di parte costituisce una semplice allegazione difensiva, priva di autonomo valore probatorio, il cui contenuto tecnico per essere dimostrato necessita, a sua volta, degli occorrenti mezzi di prova (Cons. Stato, sez. IV, 22 aprile 2024, n. 3631; C.G.A.R.S., sez. giur., 28 agosto 2023, n. 550; Cons. Stato, sez. VI, 14 dicembre 2022, n. 10937), nel caso di specie del tutto assenti.

1.10 Si tratta di un principio, condiviso, che è stato ribadito anche di recente: “ In presenza di abusi edilizi la legge dispone il dovere in capo all'amministrazione di ordinarne la demolizione e l'eventuale pregiudizio alla parte legittimamente edificata viene in rilievo, semmai, al momento della esecuzione dell'ordine di ripristino. L’art. 34 D.P.R. n. 380 del 2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all'amministrazione procedente di dover valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme ” (Cons. Stato. Sez. IV, 30 ottobre 2025, n.8453).

1.11 Quanto poi alla sanzione pecuniaria per la mancata demolizione dell’opera, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 16 del 2023 ha statuito il seguente principio di diritto: “ La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore .” Nella presente fattispecie l’ordinanza di demolizione 22 aprile 2016, n. 15 ed il conseguente termine per provvedere sono successivi alla novella richiamata; non rileva, dunque, così come assumono gli appellanti che l’opera sia compiuta antecedentemente al decreto legge n. 133 del 2014.

2. Il secondo motivo deduce la “ Violazione del principio di proporzionalità dell’atto amministrativo ”. Il provvedimento sanzionatorio del Comune di -OMISSIS- si poneva in contrasto con il principio della proporzionalità degli atti amministrativi interdittivi e sanzionatori ove si considerava che l’autore dell’asserito abuso, genitore degli appellanti, aveva compiuto soltanto una violazione formale e non materiale e che tale presunta “difformità” rispetto al titolo abilitativo rientrava nel contenuto delle variazioni non essenziali previste dall’art. 4 della legge regionale n. 37 del 1985.

2.1 Il motivo è, innanzi tutto, inammissibile, in quanto la censura secondo cui il provvedimento sanzionatorio del Comune di -OMISSIS- si poneva in contrasto con il principio della proporzionalità degli atti amministrativi interdittivi e sanzionatori, in ragione della compiuta violazione formale e non materiale, non è stata proposta nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

2.2 Ed invero, secondo un costante indirizzo interpretativo “ Nel processo amministrativo il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le deduzioni e le prove documentali nuove proposte dell'appellante per la prima volta in questa sede in violazione del divieto dei nova sancito dall'art. 104 c.p.a .” (Cons. Stato, sez. IV, 07 novembre 2022, n. 9729; Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2022, n. 6904). Ciò in quanto “ Nell'ambito di un giudizio amministrativo d'appello la parte processuale non può introdurre nuove domande processuali, caratterizzate da un nuovo o mutato petitum oppure da una nuova o mutata causa petendi che determinino una nuova o mutata richiesta giudiziale ovvero nuovi o mutati fatti costitutivi della pretesa azionata .” (Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2020, n. 714).

2.3 Il motivo è, comunque, pure infondato, atteso che, per quanto già esposto e diversamente da quanto asserito dagli appellanti, la violazione posta in essere non aveva natura formale, ma sostanziale, e la difformità realizzata rientrava nel contenuto delle variazioni essenziali, ciò che legittimava, di per sé, il rigetto della concessione edilizia in sanatoria presentata in data 12 agosto 2016 (oltre che l’irrogazione della sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione n. 15 del 2016).

3. In conclusione, l’appello proposto va respinto.

3.1 Nessuna statuizione va assunta sulle spese, non avendo l’Amministrazione intimata svolto difese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n. 26/2024 R.G., come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

EL NN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL NN	RO OL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.