Pubblicato il 30/03/2026

N. 00203/2026REG.PROV.COLL.

N. 00195/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 195 del 2024, proposto da AN NT, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Sansone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Termini Imerese, via Mazzini n. 7;

contro

Comune di Trabia, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 02479/2023, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

- dell'Ordinanza di Ingiunzione a Demolire n. 3, notificata il 14/05/2019 Prot. n. 7960, con la quale il Responsabile dell'Area V – Urbanistica del Comune di Trabia, ha ordinato la rimozione e demolizione di tutta una serie di manufatti infra descritti, a seguito di verbale di accertamento, redatto dal Corpo di Polizia Municipale del Comune di Trabia prot. n. 1016/PM del 08/05/2019;

- di ogni altro atto antecedente, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. TI Di ET e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, la sig.ra AN NT impugnava l’ordinanza di ingiunzione a demolire n. 3 del 14 maggio 2019, prot. n. 7960, emessa dal Responsabile dell’Area V – Urbanistica del Comune di Trabia, adottata a seguito del verbale di accertamento redatto dal Corpo di Polizia Municipale in data 8 maggio 2019, prot. n. 1016/PM, avente ad oggetto una pluralità di opere insistenti su un immobile sito in Trabia, via Giardini n. 33, identificato in catasto al foglio n. 3, particelle nn. 2867 e 2870.

Il provvedimento repressivo, in particolare, riguardava una casa mobile prefabbricata con annesso porticato, un locale bagno, un vano adibito ad angolo cottura, un piccolo deposito attrezzi, una piscina prefabbricata, un massetto cementizio di collegamento, nonché opere di recinzione del fondo con cancelli carrabili, il tutto ritenuto dall’Amministrazione comunale realizzato in assenza del necessario titolo edilizio. A sostegno del ricorso di primo grado la ricorrente deduceva plurimi profili di illegittimità del provvedimento impugnato, contestando tanto il procedimento seguito dall’Amministrazione quanto la qualificazione edilizia delle opere e, conseguentemente, la legittimità della disposta sanzione demolitoria. Il Comune di Trabia non si costituiva nel giudizio di primo grado.

2. Con sentenza n. 2479 del 2023 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, Sezione Seconda, respingeva il ricorso, ritenendo infondate le censure formulate avverso l’ordinanza gravata e reputando legittimo l’esercizio del potere repressivo comunale in relazione alle opere accertate.

3. Avverso tale decisione la sig.ra NT ha proposto appello innanzi a questo Consiglio, iscritto al n.r.g. 195 del 2024, deducendo l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto le doglianze articolate in primo grado e chiedendone, per l’effetto, la riforma, con conseguente annullamento dell’ordinanza di demolizione impugnata.

All’udienza pubblica del 5 marzo 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo di appello, rubricato “ Error in procedendo et judicando. Illegittimità per violazione di legge. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per manifesta ingiustizia ”, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto la doglianza relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, deducendo che il primo giudice avrebbe affrontato la questione in modo soltanto apparente e comunque insufficiente, limitandosi a richiamare la natura vincolata del potere sanzionatorio esercitato dal Comune, senza svolgere un effettivo esame della denunciata violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 e della corrispondente disciplina regionale, pure espressamente invocate dalla parte.

La censura non può essere condivisa.

Ritiene il Collegio che il motivo, pur formulato in termini di violazione di legge e di error in procedendo , non sia idoneo a scalfire la correttezza della decisione di primo grado, la quale, benché espressa in forma sintetica, individua con sufficiente chiarezza il punto giuridicamente decisivo della controversia, ravvisandolo nella natura del potere concretamente esercitato dall’Amministrazione comunale.

Occorre, infatti, muovere dal rilievo che il provvedimento oggetto di causa non si colloca nell’ambito di un procedimento a contenuto discrezionale, nel quale l’Amministrazione sia chiamata a ponderare comparativamente interessi pubblici e privati ovvero a modulare in più possibili direzioni il contenuto dell’atto finale, bensì nel diverso e tipico esercizio del potere repressivo dell’abusivismo edilizio, attivato a seguito di accertamento effettuato dalla Polizia municipale e sfociato nell’adozione dell’ordinanza di demolizione in relazione a opere che il Comune ha ritenuto realizzate in assenza del necessario titolo abilitativo.

In tale cornice, il cuore della questione non è costituito dalla astratta riaffermazione del principio partecipativo, che nessuno pone in discussione nella sua generale rilevanza ordinamentale, bensì dalla verifica della sua effettiva incidenza, in concreto, sulla validità dell’atto impugnato. Ed è proprio sotto questo profilo che l’impostazione dell’appellante non persuade.

La parte muove dal corretto assunto secondo cui la comunicazione di avvio del procedimento costituisce, in via generale, uno strumento di garanzia finalizzato a consentire al destinatario dell’azione amministrativa di interloquire con l’Amministrazione procedente prima dell’adozione del provvedimento finale. Tuttavia, da tale premessa, in sé incontestabile, pretende di trarre una conseguenza automatica e generalizzata di invalidità, senza confrontarsi adeguatamente con la specifica natura del potere esercitato nel caso di specie e, soprattutto, senza chiarire quali elementi concreti, puntuali e decisivi sarebbero stati introdotti nel procedimento ove la comunicazione fosse stata effettuata.

Sotto questo profilo, il motivo rivela la propria intrinseca debolezza.

L’appellante, infatti, non deduce che, in assenza della comunicazione omessa, le sia stato impedito di rappresentare circostanze di fatto decisive e fino ad allora ignote all’Amministrazione; non allega l’esistenza di titoli edilizi già rilasciati, né di elementi documentalmente idonei a dimostrare, già al momento dell’adozione dell’atto, la radicale insussistenza dell’abuso contestato; non prospetta, ancora, fatti impeditivi, estintivi o modificativi della pretesa repressiva già maturati al momento dell’adozione dell’ordinanza. La censura, in definitiva, non oltrepassa il piano della mera violazione formale della scansione procedimentale, senza mostrare in che modo il contraddittorio preventivo avrebbe potuto condurre ad un differente epilogo amministrativo.

Né giova all’appellante sostenere che il primo giudice avrebbe del tutto omesso di pronunciare sul punto. Una simile prospettazione non trova riscontro nel contenuto della sentenza gravata.

Il primo giudice, infatti, ha esaminato espressamente la doglianza, ha dato atto della censura concernente la mancata comunicazione di avvio del procedimento e l’ha disattesa sulla base di una ratio chiaramente individuabile, ravvisata, appunto, nel carattere strettamente vincolato dei provvedimenti sanzionatori urbanistici.

II. Con il secondo motivo di appello, l’appellante deduce, in sintesi, l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso la natura precaria delle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione e ne ha conseguentemente affermato la riconducibilità al regime del permesso di costruire. Sostiene, in particolare, che il primo giudice avrebbe omesso un reale esame delle caratteristiche concrete dei manufatti, limitandosi ad affermarne apoditticamente la rilevanza urbanistico-edilizia. Rappresenta, altresì, che: il locale bagno sarebbe stato medio tempore demolito; la casa mobile non sarebbe ancorata al suolo, risulta munita di targa e immatricolazione e priva di allacci stabili alle reti idrica, elettrica e fognaria; il porticato e le ulteriori opere avrebbero consistenza modesta e carattere non stabile; l’intero compendio, pertanto, non sarebbe sussumibile nella nozione di nuova costruzione, né assoggettabile al titolo edilizio ritenuto necessario dal Comune. A ciò l’appellante aggiunge il richiamo alla disciplina regionale dettata per i prefabbricati ad una sola elevazione non destinati ad uso abitativo, nonché l’ulteriore prospettazione secondo cui, quanto meno per parte delle opere, l’Amministrazione avrebbe impropriamente applicato la più grave sanzione demolitoria in luogo del diverso regime proprio degli interventi minori.

Il motivo non merita accoglimento.

Ritiene il Collegio che l’intera costruzione difensiva dell’appellante muova da un presupposto metodologicamente non corretto, e cioè dalla pretesa di isolare i singoli manufatti, di osservarli separatamente l’uno dall’altro e di trarre, dalla loro asserita amovibilità o modestia dimensionale, la conclusione della loro irrilevanza urbanistica. È proprio tale premessa che non può essere condivisa.

L’ordinanza impugnata, per come emerge dagli atti di causa, ha ad oggetto un insieme di opere tra loro coordinate e funzionalmente convergenti, insistenti sul medesimo fondo, descritte in modo puntuale dal verbale di accertamento e poi recepite nell’atto repressivo: una casa mobile prefabbricata, un porticato ad essa adiacente, un locale bagno, un vano adibito o comunque destinato ad angolo cottura, un deposito attrezzi, una piscina prefabbricata, un massetto cementizio di collegamento, nonché opere di recinzione del fondo con muretti e cancelli carrabili. È, dunque, la stessa oggettiva conformazione del compendio a imporre una valutazione unitaria dell’intervento, e non già una lettura atomistica, frammentata e disarticolata delle sue singole componenti (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15/02/2021, n. 1350; Cons. Giust. Amm., sent. n. 438 del 2025).

Sotto questo profilo, il Collegio ritiene che il dato davvero decisivo sia rappresentato non dalla teorica rimovibilità materiale di uno dei manufatti, né dalla maggiore o minore leggerezza dei materiali utilizzati, bensì dalla complessiva organizzazione del fondo che emerge dagli atti.

In altri termini, ciò che assume rilievo non è tanto la possibilità, astrattamente configurabile, di smontare, trainare o rimuovere uno specifico manufatto, quanto il significato che tale manufatto assume nel contesto in cui è inserito. E nel caso in esame la casa mobile non compare isolatamente su un lotto nudo, privo di ulteriori trasformazioni e privo di ogni segno di stabile utilizzazione; essa, al contrario, risulta inserita in un sistema composto da ulteriori opere accessorie e complementari.

È precisamente questa compresenza di opere a togliere credibilità alla tesi difensiva della mera precarietà. Un’opera non è precaria per il solo fatto di poter essere rimossa senza demolizione o per il solo fatto di risultare tecnicamente trasportabile; ciò che rileva, piuttosto, è la sua destinazione obiettiva a soddisfare esigenze temporalmente circoscritte, fisiologicamente momentanee e destinate a esaurirsi in un arco temporale limitato. Quando, invece, l’opera, per collocazione, funzione e inserimento nel contesto materiale del fondo, sia destinata a soddisfare bisogni durevoli, essa perde i caratteri della precarietà urbanisticamente rilevante, anche se composta da elementi prefabbricati, anche se poggiata sul suolo e anche se in ipotesi materialmente rimovibile (Cons. Giust. Amm., Sez. riun., 4 febbraio 2014, n. 338/2013; Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2011, n. 986; Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2009, n. 3029).

Quanto, poi, al locale bagno, l’appellante deduce che esso sarebbe stato demolito nel giugno del 2019. Anche tale circostanza, ammesso pure che sia avvenuta nei termini rappresentati, non vale a infirmare il provvedimento impugnato. Il primo giudice ha correttamente osservato che tale demolizione sarebbe intervenuta successivamente alla notificazione dell’ordinanza, e dunque in un momento nel quale il potere repressivo si era già consumato sulla base dell’accertamento degli abusi esistenti al tempo dell’adozione dell’atto. Ne deriva che la rimozione successiva di uno dei manufatti non è idonea, di per sé sola, a retroagire sulla legittimità originaria dell’ordinanza, la quale va scrutinata con riferimento alla situazione di fatto esistente al momento della sua emanazione.

Parimenti non giova all’appellante insistere sull’assenza di allacci stabili alla rete idrica, elettrica e fognaria. Tale dato, infatti, non riveste il significato decisivo che la difesa pretende di attribuirgli. L’assenza di un collegamento permanente alle reti di urbanizzazione non vale, da solo, a escludere la rilevanza edilizia dell’opera quando il bene, avuto riguardo alla sua consistenza, alla sua collocazione e alle opere accessorie che lo accompagnano, sia comunque destinato a permanere sul territorio e a soddisfare bisogni non temporanei.

Né persuade il tentativo di degradare l’intervento a insieme di opere di “ modestissima rilevanza urbanistica ”. In materia edilizia, infatti, la modesta entità del singolo elemento non può essere isolatamente valorizzata sino a neutralizzare l’effetto trasformativo complessivo che discende dalla compresenza di più manufatti funzionalmente coordinati.

L’appellante richiama, inoltre, l’art. 5 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985, - abrogato dall’art. 30, comma 1, lettera b), L.R. 10 agosto 2016, n. 16 - sostenendo che nella fattispecie si sarebbe in presenza di prefabbricati ad una sola elevazione, di modeste dimensioni, non destinati ad uso abitativo e, quindi, assoggettabili a un regime meno gravoso del permesso di costruire.

Anche tale richiamo non appare decisivo. Ed invero, già sul piano fattuale, la riconduzione del compendio a un prefabbricato non abitativo di modeste dimensioni non trova conferma negli atti. L’insieme delle opere contestate, per come concretamente descritto, supera manifestamente il paradigma del semplice prefabbricato isolato, leggero e facilmente rimovibile, privo di significativa incidenza sull’assetto territoriale. Soprattutto, la presenza di vani di servizio e di un’area destinata ad angolo cottura rende tutt’altro che perspicua la tesi dell’uso non abitativo, mentre l’estensione e la pluralità delle opere accessorie rendono non sovrapponibile la fattispecie concreta a quella, più circoscritta, evocata dall’appellante.

Neppure può trovare accoglimento l’ulteriore deduzione secondo cui, quanto meno per talune opere, il Comune avrebbe fatto improprio ricorso alla sanzione demolitoria in luogo del diverso regime applicabile agli interventi minori o assentibili con titoli semplificati.

L’assunto resta, anche sotto questo profilo, privo della necessaria specificità. L’appellante evoca in termini generali la possibile riconduzione di alcune opere a regimi edilizi meno gravosi, ma non offre una dimostrazione puntuale, rigorosa e distinta con riguardo a ciascun manufatto contestato, né spiega in che modo tale diversa qualificazione sarebbe idonea a travolgere l’ordinanza nella sua interezza. Soprattutto, ancora una volta, la censura omette di confrontarsi con il dato unitario dell’intervento, che il Collegio reputa decisivo: quando più opere, anche se astrattamente eterogenee, convergano a realizzare una trasformazione complessiva e stabile del fondo, la loro valutazione non può arrestarsi alla considerazione atomistica del singolo elemento, ma deve cogliere il risultato finale dell’intervento nella sua interezza.

III. Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’ultima doglianza proposta in primo grado, deducendo che il primo giudice avrebbe erroneamente interpretato il contenuto della censura, riducendola a una mera dichiarazione di intenti circa la futura presentazione di una domanda di sanatoria, mentre, secondo la prospettazione difensiva, la ricorrente avrebbe inteso sostenere, più precisamente, che le opere contestate sarebbero state conformi alla disciplina urbanistica di zona e che, pertanto, esse avrebbero potuto formare oggetto di accertamento di conformità, con conseguente incidenza di tale circostanza sulla legittimità e sugli effetti dell’ordine demolitorio.

Anche tale motivo non può trovare accoglimento.

Anche a voler seguire la lettura che l’appellante offre del motivo originario, e dunque anche a voler ritenere che la censura non si esaurisse nella mera enunciazione di una futura iniziativa amministrativa, ma contenesse altresì l’affermazione della asserita conformità urbanistica delle opere, il dato decisivo resta immutato: dagli atti di causa non emerge che, alla data di adozione dell’ordinanza impugnata, fosse stata presentata una domanda di accertamento di conformità ritualmente proposta, corredata dagli elementi tecnici necessari e idonea a radicare, in concreto, un autonomo subprocedimento suscettibile di interferire con la misura repressiva. Manca, in altri termini, il presupposto stesso sul quale la censura pretende di fondarsi, giacché la tesi della sanabilità delle opere viene evocata in modo assertivo, ma non è accompagnata dall’indicazione di un concreto sviluppo procedimentale già intrapreso, né dalla dimostrazione dei relativi presupposti sostanziali. Diversamente opinando, si finirebbe per attribuire a una semplice prospettazione difensiva una efficacia sospensiva o demolitoria che l’ordinamento non le riconosce.

Alla luce del complessivo rigetto di tutti i motivi di gravame, l’appello deve, pertanto, essere integralmente respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Nulla deve disporsi riguardo alle spese di lite in mancanza di costituzione del Comune di Trabia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 195 del 2024, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO VA, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

TI Di ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI Di ET	TO VA

IL SEGRETARIO