Pubblicato il 30/03/2026

N. 00182/2026REG.PROV.COLL.

N. 00237/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 237 del 2024, proposto dal Comune di Noto (SR), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Sallicano, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

l’Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità e l’Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana, in persona dei rispettivi Assessori pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato presso i cui uffici distrettuali è domiciliato per legge, in Palermo, via M. Stabile n. 182;

nei confronti

di Soambiente s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Placido PP Anile, Alessandro Arcifa, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
del Comune di Avola (SR), in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione seconda), n. 3045 del 2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità e dell’Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Soambiente s.r.l.;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. PP La GR;

Uditi nell’udienza pubblica del 4 marzo 2026, per le parti, gli avvocati Giovanni Pappalardo e Loretta Palazzolo;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.1.- La domanda di annullamento proposta con il ricorso di primo grado dal Comune di Noto (SR) aveva ad oggetto il DDG dell’Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità della Regione Siciliana n. 1309 del 5 agosto 2013 e il DDG dell’Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana n. 765 del 21 dicembre 2012, emessi nell’ambito del procedimento autorizzatorio attivato da Soambiente s.r.l. per la realizzazione di un impianto di smaltimento e di recupero di rifiuti speciali non pericolosi in c.da Stallaini in territorio di Noto.

1.2.- Con il DDG n. 765/2012 era stata rilasciata l’autorizzazione integrata ambientale (AIA) a Soambiente s.r.l. in relazione al progetto di cui trattasi.

1.3.- Con il DDG n. 173/2013 erano state revocate le autorizzazioni rilasciate alla soc. Soambiente s.r.l. con DDS n. 1246 del 1° agosto 2013 (del Dipartimento regionale rifiuti), del DDG n. 253 del 18 aprile 2011 (del Dipartimento regionale ambiente) e con DDG n. 765 del 21 dicembre 2012 (del Dipartimento dell’ambiente).

1.4.- Con il successivo DDG n. 1309/2013 era stata disposta, « in mera ottemperanza alla ordinanza n. 627/13 del 11.07.2013 del C.g.a. e nelle more del giudizio T.a.r. », la revoca del predetto DDG n. 173 del 19 febbraio 2013, ma « con riserva di riprovvedere alla revoca del presente atto nell’ipotesi in cui dovesse essere acclarata nel merito, da parte dei giudici amministrativi, la legittimità dei provvedimenti […] censurati » (articolo unico)

1.5.- Il Comune, a sostegno della domanda di annullamento dei soprarichiamati DD n. 1309/2013 e n. 765/2012, deduceva plurimi vizi di legittimità con i quali, in via di estrema sintesi, lamentava:

- l’asserita incompatibilità, sotto vari profili, del progetto con la disciplina urbanistica e paesaggistica dei luoghi, peraltro interessati dalla tutela UNESCO e da vincoli ambientali;

- l’assenza di pareri definitivi resi dalla Soprintendenza dei beni culturali e ambientali, a differenza di quanto sarebbe stato indicato nel provvedimento autorizzativo.

1.6.- I resistenti Assessorati regionali e Soambiente s.r.l. si opponevano all’accoglimento del ricorso.

1.7.- Interveniva ad adiuvandum il Comune di Avola (SR).

1.8.- Con sentenza n. 3045 del 2023, il T.a.r. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, sez. II, definiva il giudizio con una pronuncia in rito e dichiarava – previa declaratoria di ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum – il ricorso del Comune di Noto in parte irricevibile e in parte inammissibile.

1.8.1.- Argomentava il T.a.r. quanto alla irricevibilità che:

- il decreto n. 765 del 21 dicembre 2012 era stato comunicato al Comune con nota n. 846 in data 8 gennaio 2013, pervenuta in data 14 febbraio 2013;

- successivamente era intervenuto il decreto di revoca n. 173 in data 19 febbraio 2013;

- era stato, quindi, adottato il provvedimento di revoca del decreto n. 173 del 19 febbraio 2013 (con decreto n. 1309 del 5 agosto 2013, comunicato al Comune di Noto con nota n. 31981 in data 13 agosto 2013);

- il ricorso era stato notificato in data 12 novembre 2013 (data di perfezionamento della notifica per il soggetto notificante);

- sommando i cinque giorni intercorsi fra il 14 e il 19 febbraio 2013 ai cinquantasette giorni intercorsi fra il 16 settembre 2013 e il 12 novembre 2013, risultava superato il prescritto termine decadenziale di sessanta giorni per l’impugnazione del DDG n. 765/2012;

- non poteva « ritenersi, infatti, che l’intervento in autotutela abbia determinato una nuova e integrale decorrenza ex nunc del termine per l’impugnazione, in quanto: a) il decreto n. 1309 in data 5 agosto 2013 è stato adottato in dichiarata ottemperanza alla decisione cautelare del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana che aveva “postulata come illegittima” la “revoca dell’autorizzazione… in conseguenze della illegittimità della informativa prefettizia”; b) ne consegue che, al di là del nomen juris utilizzato, l’Amministrazione ha annullato, in quanto “illegittimo” il decreto n. 173 del 19 febbraio 2013 (non, quindi, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per un mutamento non prevedibile della situazione di fatto o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, come previsto dall’art. 21-quinquies, primo comma, della legge n. 241/1990 per l’ipotesi della revoca); c) pertanto, a seguito del decreto di annullamento n. 1309 del 5 agosto 2013 sono stati ripristinati gli effetti del decreto n. 765 del 21 dicembre 2012, inclusi quelli che già si erano prodotti, con riferimento, per quanto qui interessa, alla intervenuta decorrenza di cinque giorni utili ai fini della tempestiva impugnazione del provvedimento »;

1.8.2.- In relazione al DDG n. 1309/2013, il T.a.r. dichiarava l’inammissibilità della domanda caducatoria stante l’assenza di specifiche censure a sostegno della stessa.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Comune di Noto il quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) in ordine al computo dei termini per la notifica del ricorso. Falsa applicazione degli artt. 21- quinquies , 21- octies e 21- nonies l. n. 241 del 1990; violazione dei principi generali di natura processuale; difetto di motivazione. Ad avviso di parte appellante, la tesi del T.a.r. secondo cui il termine per impugnare sarebbe stato ‘sospeso’ in ragione dei provvedimenti successivi all’AIA sarebbe non condivisibile in considerazione che:

- la sospensione dei termini processuali sarebbe applicabile solamente ai casi positivamente previsti e non sarebbe suscettibile di applicazione analogica;

- allorché intervenga l’esercizio del potere di riesame da parte della P.A. (qualunque siano le cause o i motivi), il termine per impugnare sarebbe da ritenersi ‘interrotto’ e ricomincerebbe a decorrere in toto e ab initio dal nuovo provvedimento, idoneo a far rivivere l’interesse del ricorrente;

- il DDG 173/2013 (revoca del DDG 765/2012) avrebbe avuto natura definitiva (attesa la sua validità ed efficacia), per cui la sua applicazione avrebbe avuto l’effetto di caducare incondizionatamente il DDG 765/2012 (autorizzazione), con l’ulteriore conseguenza che al Comune di Noto non sarebbe residuato alcun interesse all’impugnativa di quest’ultimo, che ormai aveva perduto la sua valenza provvedimentale;

- a seguito della revoca del precedente atto di revoca, non vi sarebbe stata una reviviscenza del provvedimento amministrativo revocato, ciò che, invece, in tesi, « può » avvenire solo « in caso di annullamento del provvedimento di revoca »;

2) in ordine alla erronea dichiarata inammissibilità del ricorso riguardo al decreto 1309/2013. Las causa petendi sarebbe identificabile, nel caso di specie, nella combinazione degli elementi di fatto (circostanziati e precisi nella fattispecie) e nei motivi di ricorso. Il DDG n. 1309/2013, intervenuto in mera ottemperanza dell’ordinanza 627/2013 del CGARS ed emanato con l’espressa riserva di riprovvedere alla revoca dello stesso, avrebbe avuto come presupposto la contestazione riguardante la legittimità dell’informativa prefettizia;

3) inesistenza dell’autorizzazione paesaggistica e vincoli. La Soprintendenza avrebbe espresso un parere favorevole di massima la quale non avrebbe consentito l’inizio dei lavori;

4) decadenza dell’autorizzazione e inefficacia sopravvenuta del DDG n. 765/2012. La efficacia del DDG n. 765/2012 sarebbe scaduta il 21.12.2017, atteso che la ditta non avrebbe realizzato alcunché entro il quinquennio dalla data di emissione dello stesso e non avrebbe nemmeno richiesto il rinnovo entro i sei mesi precedenti. Il DDG n. 765/2012 avrebbe riguardato, comunque, solamente l’autorizzazione ambientale, elemento che sarebbe stato confermato dalla risposta ad un’interrogazione parlamentare ARS dell’Assessore regionale dei beni culturali dell’identità siciliana datata 20.12.2013, ove sarebbe stata ribadita l’assenza di una autorizzazione paesaggistica e l’intervenuta adozione del piano paesaggistico. La validità ed efficacia di detto DDG n. 765/2012, come anche del decreto n. 1309/2013, sarebbe venuta meno anche in virtù delle sentenze T.a.r. per la Sicilia, sez. staccata di Catania n. 348 del 2015 e del CGARS n. 44/2016 che avrebbero dichiarato l’illegittimità della revoca n. « 143/2013 ».

3.- Si sono costituiti in giudizio l’Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità e l’Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana i quali non hanno tuttavia spiegato difese scritte.

4.- Si è costituita in giudizio Soambiente s.r.l. la quale ha concluso per l’infondatezza dell’appello non senza dubitare della sua ammissibilità in ragione della (asserita) carenza di interesse del Comune di Noto sotto vari profili.

4.1.- In rito, ad avviso della Soambiente s.r.l.:

- sarebbe intervenuto il DDG n. 1569/2025 di proroga degli aspetti relativi alla VIA con una specifica istruttoria (aspetti su cui si sarebbero incentrate le originarie doglianze del Comune);

- il Comune non avrebbe dimostrato la concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ ambiente e le cui critiche sarebbero espressione della c.d. sindrome di NIMBY;

- i motivi di appello indicati ai numeri 3 e 4 (i quali non riguarderebbero la decisione

di inammissibilità ed irricevibilità del ricorso di primo grado) sarebbero inammissibili in quanto nuovi rispetto a quelli proposti in primo grado, oltre che generici e privi dell’indicazione della norma violata. In particolare detti motivi riproporrebbero le difese contenute non già nel ricorso introduttivo di primo grado (i cui motivi vengono riportati nella descrizione del fatto, ma non vengono riproposti come motivi di appello), bensì nella memoria conclusionale del 19.5.2023 depositata in primo grado ex art. 73 c.p.a. in vista dell’udienza pubblica del 22.6.2023;

- solo nella parte in fatto l’appellante riporterebbe i motivi di ricorso di primo grado non esaminati in ragione della dichiarazione di irricevibilità del ricorso, ma senza riproporli in alcun modo come motivi di diritto assorbiti e/o non esaminati in primo grado, per cui mancherebbe l’effetto devolutivo al Giudice di secondo grado.

4.2.- Nel merito e in relazione ai profili in rito dedotti con i primi due motivi di appello, tutte le censure sarebbero state rivolte al DDG n. 765/2012, tardivamente impugnata: l’impugnativa del DDG 1309/2013 avrebbe costituito un artificioso ed illegittimo tentativo di rientrare in termini nei confronti del DDG 765/2012, oramai inoppugnabile per scadenza dei termini. Il DDG n. 1309/2013 si sarebbe limitato a revocare il DDG n. 173 del 2013 per sopravvenuta carenza dei presupposti della revoca e non avrebbe sostituito il DDG 765/2012, né avrebbe reso una nuova valutazione e/o istruttoria relativa al contenuto ed alle motivazioni del DDG n. 765/2012.

4.3.- Infondati sarebbero gli ulteriori motivi di gravame.

5.- All’udienza pubblica del 4 marzo 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato. Tale esito esonera il Collegio, per evidenti ragioni di economia processuale, dallo scrutinio delle ulteriori questioni in rito sollevate dalla parte privata.

7.- Correttamente il T.a.r. ha definito il giudizio con la contestata pronuncia in rito.

8.- La scansione diacronica dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione regionale restituiva un assetto nel quale l’autorizzazione unica ambientale rilasciata con DDG n. 765/2012 aveva cominciato a produrre effetti, salvo poi essere formalmente ‘revocata’ ed essere, poi, ritenuta sostanzialmente idonea a produrre effetti con il DDG n. 1309/2013. In tal senso, come bene argomentato dal T.a.r., tale ultimo DDG, ad una piana e sostanziale lettura del suo contenuto, al di là della circostanza che risulti adottato in esecuzione di un ordine giudiziale, costituiva un provvedimento di rimozione del precedente atto per vizi di legittimità e non impingeva sugli effetti del DDG n. 765/2012 prodotti anteriormente al DDG n. 173/2013. In tal senso nessuna ragione tra quelle invocate dal Comune appellante può indurre a considerazioni idonee ad escludere il computo dei corrispondenti termini, né ancora, a dar luogo ad una ipotesi di errore scusabile (peraltro non richiesto), in ragione della chiarezza della scansione temporale dei provvedimenti e del loro contenuto. L’interesse ad impugnare decorreva dalla piena conoscenza del DDG n. 765/2012, salva la sospensione dello stesso poi verificatasi. Sul punto va chiarito come del tutto inconferente sia il richiamo alla sospensione dei termini processuali, vertendosi, nel caso di specie, non di una sospensione dei termini nell’accezione propria della l. n. 749 del 1969, quanto della produzione di effetti dei provvedimenti che vengono in rilievo e dell’onere – temporalmente modulato – della parte interessata di proporre una tempestiva impugnativa. Va, sul punto, ricordato che, nel processo amministrativo, la sottoposizione dell’azione di annullamento a un termine decadenziale « assolve all’essenziale funzione di garanzia della stabilità degli effetti giuridici, in conformità con l’interesse pubblico di pervenire in tempi brevi alla definitiva certezza del rapporto giuridico amministrativo » (Corte cost. n. 94 del 2017) e che « l’effetto di impedimento della decadenza va, in definitiva, ricollegato all’esercizio dell’azione entro il termine perentorio » (Corte cost. n. 148 del 2021).

9.- In relazione al contenuto delle ragioni poste a base dell’annullamento del DDG n. 1309/2013, il ricorso di primo grado, su tale specifico punto, non rispettava il canone di specificità sicché, correttamente, il T.a.r. ha dichiarato la relativa domanda inammissibile.

10.- Conclusivamente, l’appello va rigettato con conseguente conferma dell’impugnata sentenza.

11.- Le spese possono essere compensate tra tutte le parti in ragione degli specifici profili della vicenda. Non è luogo a statuizione sulle spese nei confronti del Comune di Avola, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Compensa le spese del presente grado di giudizio tra le parti costituite; nulla per le spese nei confronti del Comune di Avola.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

BE OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

PP La GR, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PP La GR	BE OL

IL SEGRETARIO